行政事业单位如何加强内部控制建设

郑宇虹

摘 要：在《行政事业单位内部控制规范》开始实施之后，行政事业单位急需进行公共服务职能优化，这是提升其管理水平和风险防范能力的重要内容，同时对廉政建设也有一定的作用，能够进一步促进对公共利益的有效维护。本文运用内部控制理论知识，对行政事业单位内部控制现状进行分析，发现行政事业单位内部控制情况并不理想，存在内控意识不强、监督机制不健全、考核激励机制不完善等问题，针对上述问题提出了一些具体改进建议。

关键词：行政事业单位；内部控制建设；问题；对策

一、行政事业单位加强内部控制建设的意义

行政事业单位与全体人民有关，并承担一定的责任，其致力于公民整体目标的实现，而不是为了实现某一特定阶层或部分群众的目标。在行政事业单位活动当中，不论哪一类型活动，都是为了实现公民整体目标而开展的。因为公民或公共资产所有者本身就属于委托人，而单位则属于代理人，公民委托单位管理公共资产，并赋予其相应的权利，使公共利益得以实现。这是一种作为契约而存在的关系。不过在假设的前提下，代理者总是期待通过少量责任和风险获得更多回报，花大量的精力和时间去追求个人利益，而没有对集体利益引起足够重视，结果必然造成公共利益的损失，进而又产生一系列其他问题。现实中，有些行政事业单位因内部控制建设不够完善，导致经济管理环节出现漏洞，造成资产流失、资金浪费、损公肥私等情况。比如一些事业单位因为没有将附属单位收支数据加入到编报过程当中，从而出现虚列支出、套取现金等问题，就是最好的例证。长期以来，行政事业单位预算管理缺乏合理性，预算编制与实际不相符合，造成了不合理支出大大提升，导致比较严重的资源浪费。为了提升行政事业单位工作效率，避免浪费，必须加强内部控制建设。

二、我国行政事业单位内部控制的特点

（1）内部控制体系涉及的范围更加广泛。行政事业单位服务类型范围较广，业务活动也相对较多，不但有收支管理、资产购置等经济活动，同时也包括执法检查等专项活动，只要是业务活动都需要进行内部控制，所以行政事业单位内部控制的范围相对较为广泛。

（2）会计核算体系更加复杂。大多数行政事业单位是非盈利性的，与企业经营以追求利润为唯一目标相比，差别十分明显。行政事业单位主要以服务性经营为主目标，经营范围较广，业务活动较多，会计核算也面临更多因素的影响，所以，行政事业单位会计核算体系更复杂。

（3）内部控制目标不同。企业是营利组织，这也就决定了企业的终极目标是利润，企业内部控制的目的当然也是利润。而行政事业单位具有明显的公益性质，其终极目标是为了更好地服务于公众，行政事业单位内部控制的目的当然也是为了更好地服务于公众，提升社会效益。

三、行政事业单位内部控制建设存在的问题

（1）行政事业单位缺少竞争机制。目前，我国的行政事业管理制度有了许多改善，公共事业部门的主体也更加多元化，行政事业单位因为其属性的特殊性，依然处在垄断位置。这样也就导致行政事业单位经营缺少竞争的环境，缺少竞争的结果就是管理内容很难更新，其经营管理水平很难有新的突破，为公众服务的质量难以提升。

（2）行政事业单位管理层缺乏内部控制意识。行政事业单位要做好内部控制建设工作，领导重视至关重要。只要行政事业单位领导重视，单位就会完善相关制度和采取必要的措施，清除一切障碍，营造良好的内部运行环境，有力地推动内控执行力提升。但是，事实上，行政事业单位管理者对内部控制的重要性认识并不到位，内控环境障碍没有得到有效清除，导致执行力无法满足要求。

（3）行政事业单位内部控制制度设计不科学。在内部控制制度建设方面，国家已出台《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》，表明企业内部控制制度体系基本建成，企业内控建设有了明确指引。从行政事业单位來看，我国尚未建立起完整的内控制度体系，最新出台的《行政事业单位内部控制规范》只是财政部发布的一个规范性的原则导向型文件，在实践中缺乏相应的配套指引，各单位在实施的过程中可能存在无所适从的问题，这很难保证各单位内部控制制度设计的科学性。

（4）行政事业单位的内部监督机制不健全。行政事业单位的内部监督主体通常是内部审计或者纪检监察等部门。首先，因为单位领导对审计方面没有充分的认识，机构设置往往并不是非常理想，在工作过程中审计部门通常被双重领导，也就是说，审计部门与行政命令息息相关，在很大程度上受控于相关领导，缺乏应有的独立性，所以导致评价结果也没有一定的准确性。另外，纪检监察部门往往负责党风廉政建设方面，主要侧重人力方面的管理，因普遍存在的人情关系导致监督执行力缺乏，并没有有效的监督内部控制各个环节的参与者。这样的现象导致行政事业单位的内部监督根本无法实施。

四、加强行政事业单位内部控制建设的建议

（1）增强内控意识，营造良好控制环境。行政事业单位负责人是单位内部控制建设的第一责任人，对建立和健全内部控制制度负有主要责任。一个单位，只有管理者充分认识到内控的重要性，才有可能建立完善的内控体系。首先，财政部门应当联合其他相关部门，对行政事业单位负责人和相关内控人员进行内控建设方面的培训，提高单位负责人对内控建设重要性的认识。其次，可以把内控建设纳入领导年终考核内容当中，使领导更深刻的理解内控的实质，以身作则，率先垂范，从政策制定、落实行动等方面着力，提高整个单位对内控的重视度，营造一个良好的控制环境。再次，由于内部控制是一项全员参与的工作，所以在日常工作中，要加强对职工的宣传，建立完善的岗位责任制，定期培训并进行针对性考核。另外，还要加强职业道德建设，营造诚信的管理氛围。

（2）科学设计，这是内控建设的关键。一是内控建设要坚持全面性原则。内控建设，要通过计划、执行、监督、反馈等环节落实。梳理各项业务控制流程，实现全过程的控制，实现单位层面和业务层面的内部控制。要实现领导和员工全员、全过程参与内部控制建设。二是内控建设要坚持重要性原则。内控建设着重关注各单位的重要经济活动和经济活动中的重要风险。相关资深专家指出，要建立以“预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。将预算管理作为重点，能够以预算管控带动收支、资产、政府采购、建设工程管理等所有相关经济行为的内部控制。三是内控建设要坚持制衡性原则。单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。这样，实现了不相容职责分离，将监督职能引入了日常的工作中，有利于各项控制活动落到实处。四是内控建设要坚持适应性原则。可以借鉴国外的经验，但是要建立具有中国特色的内控模式。不同地区以及处于不同发展的不同单位情况也不一样，各单位要根据自身情况建立自身的内控机制。

（3）建立有效的信息与沟通系统。一是建立信息沟通制度，将内部控制的相关信息在行政事业单位内部各管理层级、业务环节之间，以及单位与外部利益相关者之间进行沟通和反馈。信息沟通过程中发现的问题，应当及时报告并加以解决。重要信息要及时传递给单位最高管理层。二是完善信息系统。行政事业单位应利用信息技术促进内控信息的集成和共享，充分发挥信息技术在信息与沟通系统的作用。同时要加强对信息系统的开发和维护、访问与变更、数据输入与输出、文件存储与保管、网络安全等方面的控制，保证信息系统安全稳定运行。三是行政事业单位要建立反舞弊机制，坚持惩防必举、重在预防的原则，明确反舞弊工作的重点领域、关键环节和有关机构在反舞弊工作中的职责权限，规范舞弊案件的举报、调查、处理、报告和补救程序。单位应当建立举报投诉制度，并及时传递至全体职工。

（4）加强对内部控制的监督。完善的监督机制能够及时了解到行政事业单位内部控制中的漏洞以及存在的突出问题，同时在这个过程中进一步降低风险。完备的监督与反馈机制是内部控制得以有效实施的保障，缺乏严格的监督，最严密的内部控制也容易流于形式。行政事业单位要充分发挥内部审计的作用，加强对单位内部控制的检查和再控制，达到及时发现问题、消除隐患、改进内部控制的目的。目前，应加强行政事业单位审计部门的独立性，切实落实内审部门的职责，定期对单位内部控制制度的执行情况进行检查和评价，提出改进意见。同时，也要联合外部监督力量，通过内部与外部的共同作用，提升行政事业单位内部控制水平。

（5）開展风险管理和控制活动。风险管理和控制活动旨在帮助行政事业单位对“使单位目标不能达成的风险”采取必要的措施。风险管控活动存在于整个行政事业单位的各个职能部门的管理活动中， 多是针对关键控制点而制定。

行政事业单位应加强内部各部门的分工协作，梳理单位的重要业务流程、管理流程，制作风险控制活动框架，找到风险的关键控制点，明确风险控制方法和执行程序，加强人工控制和信息系统控制。要编制行政事业单位岗位风险控制手册，确定各种风险涉及的责任部门和岗位，明确各岗的风险管理权职，保证风险管理在行政事业单位内部得到切实贯彻和落实。

参考文献

1.李艳萍.行政事业单位内部控制的现状及优化.财会学习，2017（15）.

2.陈珊.我国政府机构内部控制体系重建.商业会计，2015（13）.

3.王戍.政府部门内部控制发展的6大趋势.上海国资，2015（10）.

4.朱海涛.我国政府与非营利组织内部控制制度建设研究.中国管理信息化，2016（16）.

（责任编辑：郭中清）