高职教育动员式治理及其非预期效果

冯孟+肖坤

摘 要：动员式治理是指治理主体主要通过动员的方式集中各类资源，进而达成各项治理任务，以实现治理目标的一种治理方式。对于高职教育，近年来国家陆续实施的国家示范性高职院校建设、骨干高职院校建设等项目以及地方政府开展的一些建设项目都是动员式治理的一种体现。动员式治理对于提高高职办学质量起到了促进作用，但也出现了与政策预期相反的非预期效果，如政策预期的理性与实际建设的盲目；政策预期的主动与实际建设中的盲从；政策预期的连续与实际建设中的断裂；政策预期的整体与实际建设中的碎片化发展；政策预期的强刺激与实际建设中的递减效应等等。不断重复动员式治理的方式将使治理变得不可持续，为保持高职教育的健康发展，需要国家与高职院校寻求进一步的解决之道。

关键词：高职教育；动员式治理；非预期；常态化治理；效果

作者简介：冯孟（1983-），女，海南文昌人，顺德职业技术学院讲师，研究方向为高等职业教育；肖坤（1973-），男，湖南郴州人，顺德职业技术学院教授，博士，研究方向为高等职业教育。

基金项目：广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度一般课题“文化自信视角下高职弘扬墨子工匠精神研究”（编号：GD16XJY25），主持人：肖坤。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）25-0040-05

近年来，动员式治理成为国家治理研究的一个主要关注点。所谓动员式治理，是指治理主体主要通过动员的方式集中各类资源，进而达成各项治理任务，以实现治理目标的一种治理方式。这种治理方式有几个核心特征：一是治理目标的针对性。动员式治理一般都会针对某些突出问题设定一个治理目标，或设定一个目标集，并围绕这个目标或目标集进行广泛动员与实施。动员式治理的过程就是治理目标的设定、宣传、动员、执行、完成的过程；二是治理过程的集中性。动员本身就意味着资源的整合与集中。这里的集中既是指人力、物力、财力的集中，也是指动员过程的集中与组织领导的集中；三是在治理手段上主要以动员、号召为主。通过各种形式动员群众、影响群众，从而促成集体行动，这是动员式治理的主要特征；四是参与范围的广泛性。动员式治理本身是一种广泛动员群众参与的治理方式，但在治理群体中又有动员者、积极追随者（标兵）、卷入者（群众）的区别。

近代以来，动员式治理在中国有较长的实践历史，正如邹谠所说的“中国知识分子和政治领导从本世纪初开始逐步意识到发展与调动个人和社会团体活力、能力和创造力。激发并发展人民的活力、能力与创造力，一直是中国在重建国家与社会过程中必须面对的最重要的两个问题之一”[1]。因此在近代以来漫长的革命实践与社会建设活动中，人们都可以发现动员式治理的身影。但改革开放前的动员式治理主要针对宏阔的社会问题，承担改造社会的重大任务。改革开放后，随着社会治理模式的转型以及治理主体的多元，那种宏阔的、广泛发动群众的动员式治理开始逐渐退场，一种以解决现代化建设中面临的突出问题但主要是局部性问题为主，并在有限范围内发动群众的动员式治理开始成为政府治理的主要方式。近年来国家在卫生、交通、社会治理等领域发动的食品集中治理、创办卫生城市等活动，都是动员式治理的体现。

与其他领域相比，动员式治理在高职教育领域有着同样深远的影响。翻看进入新世纪以来的高职教育的办学历史，我国高职教育在整合资源、深化改革、提升内涵等方面，通过广泛动员高职院校，开展了一轮又一轮的建设活动。如2006年国家开始实施国家示范性高等职业院校建设计划项目（以下简称示范校）。2010年国家启动100所骨干高职建设院校及相关重点建设专业建设项目（以下简称骨干校）。2015年教育部启动了高等职业教育创新发展行动计划的建设。在这些国家开展的各类建设项目、行动计划中间，还夹杂着地方政府开展的一些建设项目，如湖南、浙江等省份相继开展的卓越高职院校、重点高职院校等建设项目。虽然这些建设活动都冠以项目的名称，以至于部分学者认为这是高职教育项目治理的体现[2]。但仔细考察这些大大小小的建设项目，其背后的运行模式完全可以归结为动员式治理。

一、高职教育动员式治理的具体体现

仔细回顾高职教育领域示范校、骨干校、创新发展行动计划等建设项目的发展历程，可以看出这些项目的实施、运行均符合动员式治理的核心特征。

第一，治理目标的针对性。针对性目标的设定对于动员式治理的开展具有指导意义，动员的开展要围绕目标进行，在实施目标的过程中一般伴有对目标实施的检查，最后判断动员是否成功，是否需要持续也是依靠目标是否得到实现为标准。在高职教育领域，可以看到无论是示范校、骨干校，还是创新发展行动计划，都有明确的针对性目标。如国家示范校针对高职教育在规模扩张之后培养质量不高，培养目标不清等问题，提出国家“建设100所国家示范性高等职业院校，使示范院校在办学实力、教学质量、管理水平、辦学效益和辐射能力等方面有较大提高。”[3]2015年，国家针对“部分高等职业院校依然存在着办学定位不清晰、培养模式不符合技术技能人才培养规律、教师队伍素质不能适应科学技术变革创新步伐、实训实训条件不足等问题”，在创新发展行动计划中提出了建设优质高职院校的目标[4]。这些目标的设定一般都经过了一段时间的酝酿，是动员式治理广泛发展动员，实现治理目标的基础。

第二，治理过程的集中性。动员式治理的动员一般通过动员群众，在短时间内疾风暴雨式的完成特定目标，而要形成疾风暴雨的形势就要在短时间内最大限度地集中资源。从实践中看，这种集中主要体现在集中时间、集中力量、集中领导等形式。集中时间主要是短时间内完成目标。在实践中，高职教育的各类建设项目都规定了计划完成的时间，一般是3年或4年。如示范校的实施时间为2006年到2010年，完成时间为4年。但实际上国家的建设任务下发到地方政府再下发到各校，再经历动员、申请到验收的整个流程，各校的建设时间可能短至1到2年。集中力量主要是集中各类资源特别是资金，如湖南省计划投入5.4亿元实施省级卓越职业院校建设计划，广东省计划投入6亿元建设20所优质高职院校[5]。集中领导主要是保证统一协调各方面的行动。在示范校的建设项目中，各省相继出台了各地关于示范院校建设的相关文件，从总体上规范、指导各省示范院校的申报、实施、评审工作。endprint

第三，治理手段主要以动员为主。在高职教育领域，历次建设项目开展的关键都在于动员，没有动员，就不能形成群众广泛的参与性。因此，动员是动员式治理的重中之重。我们在高职教育的各类建设项目的开展中，很明显的看到了动员的身影。以示范校为例，国家以新闻发布会、部长讲话的方式对这一项目进行了高规格的动员。2006年末，教育部、财政部联合举行新闻发布会，正式启动“国家示范性高等职业院校建设计划”，教育部主要领导发表讲话布置相关任务。在国家动员之后，紧接着各省的动员、吹风、各校的动员也就如火如荼的展开。高职教育领域的历次重大项目建设几乎都遵循这种从国家到各省到各校的动员模式，以保障所有的高职院校都能参与其中。同时，动员的形式也是多种多样的，包括新闻发布会、各种动员会、谈话和下发文件、各类工作会议、组织工作组，建立临时的领导小组、发表口号、大大小小的宣传会议等多种形式。这些形式多样的动员不仅能制造舆论，营造氛围，同时也将治理目标、动员者的意图进行进一步的解释、并逐步具体化、操作化。

第四，治理动员范围的广泛性。在高职教育领域开展的各类建设活动都进行了广泛的动员，几乎所有的高职院校都卷入其中。国家的示范校项目、骨干校项目以及当前开展的优质校项目都吸引了大量的高职院校申报。值得注意的是，动员式治理虽然强调最大限度的动员群众，但在治理的目标群体中又可以划分为动员者、积极追随者、卷入者等三类。追随者一般是那些较为积极、对动员持肯定态度的人或组织，他们的立场与态度一般较为主动、积极，有可能被树为典型或标兵。卷入者则是那些在动员式治理中被动参与的人或组织。以示范校为例，其发动者毫无疑问是国家教育机构，其积极追随者是那些希望申报示范院校成功的高职院校，而所有的高职院校以及与高职院校利益相关的学生、家长等人都是卷入者，他们被动或主动的卷入了各项项目，充当了项目的参与者。为保证参与的热情，动员式治理的主体还会在追随者、卷入者中间进行洗牌。当动员进行到一定阶段，追随者可以变成卷入者，卷入者可以变成追随者或既得利益者。在高职教育领域，我们可以看到一些被评为示范校的高职院校有可能在地方政府主导的卓越或重点高职院校建设评选中落选，而一些没有进入示范校建设名单的高职院校则可能跻身到卓越或重点高职院校的序列，成为新动员活动的标兵。治理主体正是靠这种不停地洗牌保证参与者的热情，使动员式治理得以持续。

二、高职教育动员式治理的非预期效果

总体来说，高职教育领域的动员式治理对于改善高职院校的办学质量，提高高职教育的内涵起到了一定的促进作用。同时，动员式治理能够实现在特定时间内对有限的高职教育资源进行重新整合，“集中力量办大事”，一定程度上弥补了高职教育资源分散的弊病，也取得了一些突出成果。但仔细研讨动员式治理的效果可以发现，这种治理方式在产生正面效果外也带来了一些非预期的结果，甚至动员式的治理效果与治理的预期有相当多的抵牾之处。

（一）政策预期的理性与实际建设的盲目

在高职教育领域，无论是示范校还是优质校的建设项目，都有一个预定的目标或建设蓝图。政府希望在这些理性蓝图的指导下发动高职院校，动员所有高职院校加快改革发展步伐，从而结束新世纪以来因规模扩张导致的混乱发展局面，推动职业教育走入理性发展、科学发展的轨道。因此各类建设计划都拟定了一个详细的规划蓝图，这些蓝图不仅有基本的设想，有明确的目标，还有细致的实施要求。如高职教育创新发展行动计划一共被分解为65项任务和22个项目。政府机构将这些细致的任务都具化为一个个细致的实施表格并对实施情况进行检查、评估、问责，以保证建设计划的效率性与执行的准确性。一般来说，这些有既定目标、细致要求、检查充分的各类理性计划应该可以推动高职院校达到国家期望的“理性”目标。

但现实是理性的规划并没有必然带来合乎理性的结果，高职教育的发展和建设仍然避免不了盲目性。大规模理性规划带来的是一种理想和现实之间的隔膜与冲突，它首先无法解决静止的预设目标与动态发展的高职教育各院校办学实际的矛盾。例如在示范校的建设当中，计划设置的种种目标，很可能在设置之初就已经失效了，因为一些发达地区的高职院校早已经实现了目标，而一些落后地区的高职院校实际上并没有条件去完成预设的目标。同时，理性规划无法解决总体规划的理性与千差万别的个体高职院校办学发展实际的矛盾，一刀切地要求高职院校整齐划一地跟着既定目标走，导致总体目标规划与个体的高职院校发展之间的目标错置，造成不同的高职院校向着同样的规划目标迈进的盲目结果。

（二）政策期望的主动与实际建设中的盲从

动员式治理的根本逻辑或动力在于动员群众。治理主体希冀通过激发民众的活力和创造力去推动治理目标的快速实现。在高职教育领域，政府推动的各项项目活动，其根本意图除了通过政府力量实现政府对高职院校改革发展自上而下的推动外，实际上也包含了政府对高职院校发挥积极主动性，进行自我完善、自我发展的一种期许。实践中可以发现，在动员式治理中获得实惠的高职院校，其主动性确实得到了发挥，许多学校积极响应政府动员，积极申请项目，力图在政府推动的各类项目中入围。然而我们也可以发现高职院校在主动性得到发挥的同时，其主体性也在逐步丧失。自上而下的，持续不断的动员活动使得高职院校几乎丧失了自我思考的能力，政府项目那些细致性的要求、规定动作使得高职院校“仿佛置身于一条溪流，而人几乎不需要自己游泳就能浮动。”[6]按照各类建设计划、规划进行办学的高职院校不可避免的陷入“随波逐流”的盲从境界。

（三）政策预期的连续与实际建设中的断裂

高职教育领域展开的各类建设项目，从时间上看是连续的。2006年国家开始的国家示范性高职院校建设计划于2010年结束。紧接着开始了国家骨干高職院校建设项目。2015年国家骨干高职院校建设项目结束，当年国家就发出了建设优质高职院校的动员号召，一些地方政府积极响应，马上开始了优质高职院校或重点高职院校的建设计划。国家正是希望通过这种不间断的项目建设，形成不间断的建设动员，从而推动高职院校从示范到一流到优质，最终形成不断高潮的高职教育发展局面。endprint

但连续的动员式治理带来的后果又是断裂的。且不说不同的项目建设各自有各自的治理目标，这些治理目标之间能否形成内在连续性还存在疑问，更不用说动员本身对于高职院校来说就是扰乱其正常发展的因素。动员是一种非常规的治理手段，其具体的特征就是将常规工作打断。在这种不停的工作打断中，“一切社会状况不停的动荡，永远的不安定和变动，一切固定的僵化的关系以及与之相适应的素被尊崇的观念和见解都被消除了，一切新形成的关系等不到固定下来就陈旧了。”[7]不断的动员式治理完全破坏了高职院校发展的稳定性和规律性，使它成为一个纷乱、喧嚣、变动不断的治理场所。在这个喧嚣的治理场所中，高职院校首先与它自身的发展传统形成了断裂。高职院校在不间断的动员式治理中无法沉淀自己的发展经验，它只能被动的按照政府制定的治理目标行动，按照各类项目预设的发展模式前行，最终走向断裂式发展的道路。同时高职院校与它自身所处的区域发展形成了断裂，在国家推动的各类项目的引领下，国家成为了主要的推动者、直接的介入者，高职院校的发展按照国家的目标办学，更紧密的服务于国家战略，这就迫使高职院校与自身所处的区域经济发展形成了断裂，高职不再是地方的高职，而成为了国家的高职。

（四）政策预期的整体与实际建设中的碎片化发展

动员式治理是具有选择性与集中性的。这种选择与集中不是为了集中资源建设某几所高职院校，而是希望通过一些高职院校的示范、引领，率先突破，从而带动所有的高职院校实现整体的卓越。但在实际情况中，一些高职院校却明显比另外一些高职院校可以获得更多资源，实现更快的发展。如2017年，有205所高职院校公布了部门预算，个别高校预算额在10亿元以上，而个别高校只有几百万元[8]。这种相差悬殊的贫富差距虽然有地区发展不平衡的原因，但实际上也说明了国家在高职院校领域开展的动员式治理是将有限的资源有选择的倾撒在某几个点上，从而打破了整个系统的整体性与均衡性，造成了一部分高职院校比另一部分高职院校发展得更好的碎片化发展格局。

从高职院校内部来说，碎片化发展的趋势也相当明显。我们可以看到国家的每一次项目建设都需要确立一些试点、标兵、典型、榜样，如国家级重点专业、示范专业等等。这些重点专业比其他专业享受更多资源，实际上是在打破高职院校的内部均衡。更严重的问题是，动员式治理的不断开展加剧了高职院校内部的这种不均衡性。上一次动员建设的成果，某些重点专业、示范专业的建设还没有完成，下一次动员建设已经将资源、目标倾斜到另一些专业当中去了，高职院校内部被这些历次动员建设所扶持的试点、标兵、典型、榜样分裂成碎片，成为了一副新动员建设产物与历次动员建设残留品组成的碎片式的组织。

（五）政策预期的强刺激与实际建设中的递减效应

动员式治理为了实现治理目标几乎都不惜高强度的投入。从高职教育领域的历次重大建设项目来看，每次建设项目的开展都伴随着一次高强度的资金投入，并且越到后来，投入的资金越多。如国家示范校建设项目与骨干校建设项目，中央财政相继投入45.5亿元，引领带动地方财政投入89.7亿元[9]。高职教育创新发展行动计划的项目投入经费当前也已经达到200亿元[10]。政府正是希望通过不间断的高投入，对高职院校产生一种强刺激，以此推动高职院校走向一流、走向世界。但从实际当中看，效果却未必突出，甚至出现了一种递减效应。即资金与政策产生的刺激越是往后，效果就是不明显。一些高职院校的重点专业、示范专业，在开始承接国家资金之初還有巨大的热情进行改革创新。但在国家投入的不断刺激下，这些院校和专业很快形成了资源堆积的局面，因此其跟随国家目标进行改革的动力反而越来越小。于是，动员式治理最后会出现这样一种局面，国家不断投入，而效果不断递减，效果越是不明显，就越是加大投入，政策不得不加码，投入的规模越来越大，直到不可持续。

三、高职教育治理的思考与建议

动员式治理的非预期性效果已经显现，不断重复这一治理方式将使高职教育的发展变得不可持续。为保持高职教育的健康发展，需要国家与高职院校寻求进一步的解决之道。

（一）对高职教育的治理需要从规划、干预走向引导、自主发展

动员式治理虽然能短时间内促进高职教育的发展，但政府的高效反衬的是高职教育自我发展的羸弱。长期来看，这种依靠国家和政府的建设项目、动员去发展高职教育的思路只能导致国家负担越来越大，而高职教育的自主空间越来越小，因此必须要转化治理方式。转变治理方式一方面是要认识到治理的核心理念不是为高职教育的发展设计一个理想蓝图，而是要根据高职教育的实际情况进行顺应与引导。在充分尊重各高职院校的多样性，挖掘高职院校发展的多种可能性的基础上，对每一种可能性做出粗线条的指引并提供相应的条件，引导高职院校从服从规划到自至发展。另一方面是在具体的政策、资源层面实行放手，鼓励高职院校形成自己的办学思路，挖掘其办学主动性，推动高职教育尽快走上自我思考、自我管理、自我服务、自我发展的道路。

（二）对高职教育的治理需要从喧嚣走向稳定，推动高职教育形成内在发展的连续性

治理应该是具有延续性和常规性的，但是不断的动员式治理打破了治理的常态性，使得高职教育各院校的工作常常处于被打断中，不停地工作打断与高职教育治理的常态形成了难以消解的矛盾。这就需要高职教育的治理主体尽量消解动员式治理的负面影响，探索建立常态式治理的道路。探索常态式治理的道路，首选需要大力推动治理的法制化，法制的作用是可以“制定统一的制度和行为规范，以此来约束相关客体的行为，并通过这些规范化常态化的规则进行管理。”[11]通过法制的道路推动高职教育的治理走向常态化；同时需要改变在高职教育治理中治理主体单一的现象。动员式治理不断动员的根源在于单一的政府主体在面对复杂情况、突发情况时因力量有限不得不采取的突击行动。在这方面，应多方鼓励企业、社会、第三方组织等参与高职教育治理，通过不同组织的合作协助，常态化地解决庞杂、零碎化的治理问题。。endprint

（三）对高职教育的治理需要从碎片走向整体

对高职教育的治理需要强调整体性，这就需要在资源的调配上做出适当调整。在动员式治理中，资源的调配是将有限的资源集中分配给少数高职院校，造成少数高职院校分享大部分高职教育资源的不公平现象，因此必须打破这种集中性，多实施一些普惠性的资源支配政策。如推动地方政府建立或落实高职生均拨款等经常化、普惠式的资助制度，使资源的利用实现从点到面的转变。同时，动员式治理中资源获得的方式是拔优式的、竞争式的，并附加种种限制。实践中，这种方式由于限制较多，造成选择面过窄，只有少数办学条件好的高校、专业才能够获得国家资源。因此在资源获取的过程中，需要改变单一的选择方式，多方位、常态化的评价学校，扩大选择性，使更多的学校能够享受到国家资源，从而推动高职教育实现整体发展。

参考文献：

[1]高勇，吴莹.国家与社会：“强国”与“新民”的重奏[M].北京：中国社会科学出版社，2014：5.

[2]肖凤翔，于晨，肖艳婷.国家高职教育项目制治理的生成动因、效用限度及优化策略——以“国家示范性高等职业院校建设计划”为例[J].教育发展研究，2016（13-14）：64-69.

[3]教育部.教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见[EB/OL].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3876/201010/109734.html.

[4]中国教育新闻网.教育部职成司负责人解读高职教育创新发展行动计划[EB/OL].http：//news.jyb.cn/zyjy/zcjd/201511/t20151103_641793.html.

[5]中國高职发展智库.关注高职优质校建设：看各省支持哪些院校[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/144768101_451178.

[6]齐奥尔格·西美尔：时尚的哲学[M].北京：文化艺术出版社，2001：198.

[7]马克思，恩格斯.共产党宣言[M].北京：人民出版社，1997：30.

[8]中国高职发展智库.2017年高职院校预算大公开，首尾相差14亿元[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/140652411_451178.

[9]王继平.中国教育改革大系：职业教育卷[M].武汉：湖北教育出版社，2016：68.

[10]翟帆.优质校建设，高职改革举起新标杆[EB/OL].http：//www.jyb.cn/zyjy/sjts/201611/t20161108_68 1573.html.

[11]孟迎辉，崔萌萌.社会管理战略的范式转变——从运动式管理到常态化治理[J].党政干部学刊，2014（11）：73-76.

责任编辑 刘扬军endprint