党风廉政责任制下公立医院院长廉政风险防范

□王超赵宇

党风廉政责任制下公立医院院长廉政风险防范

□王超赵宇

十八届三中全会中明确指出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任”（以下简称“党委廉政主体责任”）。在这种情况下，现行的院长负责制与党委廉政主体责任落实之间存在一些现实操作困境。在进一步思考院长负责制的基础上，探讨公立医院如何有效落实党委廉政主体责任无疑对公立医院改进治理结构、加强廉政建设和推动医院改革有着重要意义。

从60多年来，院长负责制的运行来看，院长的权力呈不断增大的趋势。虽然院长负责制在理顺政事关系、提高运营效能、推动专家治院、集中管理权限、激活用人制度等方面发挥了重要的作用，但随着医疗环境的变化也暴露出权责利不明确、产权不清、权力异化、职能越位失位、决策失误风险增大等问题。

一、院长负责制下公立医院院长廉政风险防范的现实困境

（一）顶层设计风险：院长负责制的先天性不足

在院长负责制的顶层设计中，院长不仅是医院法人，而且是医院经营者，这就等于在一个企业中既是董事长也是总经理。而在院长负责制制度安排上存在制度不配套的现象，相比院长的权力具有明确的规定，对院长负责范围、负责程度、负责对象和责任追究等关键方面没有明确规定，导致院长的权力和责任没有匹配[2]，使得部分院长过大、过宽的自由裁量显得合理而不合规。

（二）权力冲突风险：行政型治理模式失衡

院长办公会和党委会虽然都采用的是民主决策形式，但是院长办公会采用首长负责制，而党委会采用民主集中制。在院长办公会上，院务委员大多受制于院长，即使大多数人反对，如果院长一意孤行，决策也能通过,容易形成家长制倾向[3]；党委会决策事项一般需要院长办公会提交，院长可以采取拖延决策事项的方式来限制党委会作用发挥，以弱化党委作用。

（三）权力监控风险：院长权力缺乏有效监督

院长负责制在一定程度上局限了医院党委作用，党务工作与业务工作结合要得到院长同意，容易出现党建与业务两张皮的现象；由于院长在决策和资金分配上的强势，导致院党委在医院影响力弱化、话语权不足，党建经费作为重大事项需要院长签字授权才能执行；部分医院存在院长越界干预党务工作的现象，如在临床科室干部任免上，本应属于党委的工作，却要放在院长办公会研究决定。同时，医院纪委的行政级别比院长行政级别要低，让院纪委对院长行政权力进行有效监督确实勉为其难；医院内部对行政监督的渠道较为有限，院长办公会缺少民主监督的有效制约，重大事项中党委、纪委和职工参与不足。

二、党风廉政责任制下公立医院院长风险防范的对策

（一）完善顶层设计，构建公立医院法人治理结构

一是建立公立医院法人治理结构。建立包括党委理事会、监事会、院务管理委员会和职工代表大会等形式的治理结构，实行理事会领导下的院长负责制，理事会、党委监事会与院务管理委员会共同组成公立医院法人治理结构[4]，形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制；党委理事会作为公立医院内部最高权力机关，由医院党政领导、党群代表、职工代表、专家学者按比例构成，负责院长聘任、发展规划、宗旨愿景、医院章程等重大事项审议和裁决；监事会由党委、纪委、监察、审计、财务、工会和相关专业委员会成员按比例组成，对决策执行、收支运行和医院发展建设等事项进行监督，相对独立运行，并对党委理事会负责；院务管理委员会由医院领导班子成员、部门负责人为主，对医院日常事项进行管理，实行院长负责制，对党委理事会负责；职工代表大会主要负责对涉及全院重大利益和职工切身利益的重大事项进行决策。

二是以制度明确院长责任和任期。按照“管办分离”要求,在取消公立医院行政级别的同时，提高医院行政补贴，让公立医院重回公立本位；落实医院独立法人地位，实行院长负责制，在医院内部事务上，院长依照医院章程享有相对独立的医院管理权限；实行院长任期制和目标责任考核机制，探索实行院长聘任制、年薪制和约束机制，推进院长的职业化、专业化；制定统一规范、公平高效的公立医院考核评估制度，围绕公益性核心指标，通过综合评估，科学考核医院和院长的绩效，并将绩效考核结果与医院管理奖惩、院长聘任等挂钩，对考核不合格的院长在任期结束由党委理事会提交医院管理委员会同意后进行换届改选。

（二）出台权力清单，建立分权制衡的权力结构

一是出台权力清单，理清党委理事会和院务会在议事决策方面的关系。进一步强化党委在公立医院的监督保障作用，明确党委理事会是公立医院议事的最高权力机构，实行民主集中的票决制，充分提升党委在议大事上和抓大事的能力和影响力；院务管理委员会是公立医院日常行政事务的决策组织，实行民主集中的院长负责制；出台党委理事会决策清单，主要涉及中央政策执行、党务工作组织安排、党务制度管理、人才干部管理、党风廉政建设、院级以上党务奖惩以及院务管理委员会提交的审议事项等“三重一大”事项；出台院务管理委员会清单，主要涉及医院日常行政事务、行政规章制度管理、医院行政工作安排、财务及资产管理、重大资金使用、重大设备购买、重大基础建设工程、药品采购、专家人员推荐、院级及以上行政奖惩等事项，涉及医院职工及医院整体利益的重大事项要上交到党委理事会或职工大会进行审批。

二是建立相对独立的执行考核部门。为避免党政两套决策系统的冲突以及权力的暗箱操作，公立医院可以借鉴西方发达国家大部制改革经验，专门建立党委理事会直管的执行考核部门来提升执行效率，也可以在决策和执行机构之间形成一定的制衡关系。执行考核部门专门负责医院重大决策的执行、督导、考核和落实，在业务、人事、财务等方面享有自主权；通过项目管理方式对重大决策执行情况进行监督，医院各部门根据重大决议来明确执行项目的名称、负责人、办结流程和办结时限，执行考核局根据决策执行情况定期进行院内公示并根据执行效率进行公开排名，对完成不力的部门可给予提醒、警告、扣分等处罚措施，并将执行效率评分纳入到部门年度考核之中。

（三）强化纪检监督，构建智慧型廉政教育体系

一是创新智慧型廉政教育平台[6]。党委和纪委应加强与专家学者、咨询公司和纪检部门的合作，成立由多方代表组成的纪检督导团，督导团专家定期到医院进行调研和分析，并依托纪检数据库支撑，为医院廉政建设提供规划、指导和咨询服务。健全以廉政业务网、廉政教育信息网、廉政信息公开网和廉政互动平台组成的四位一体的纪检智慧平台：廉政业务网主要负责日常廉政事务的正常运行；廉政教育信息网定位于教、学、考、评于一体的廉政学习平台；廉政信息公开网用来公布重大廉政信息和负责领导干部廉政档案管理信息；廉政互动平台通过整合手机短信、院内网、微信和微博等信息发布工具实现公共信息的即时发布和实时互动交流。

二是强化医院主管部门的纪检监督。由卫生计生部门党委牵头，成立公立医院管理委员会代表政府以出资人身份与医院建立明确、规范的产权关系，拥有院长任免考核、医院财务知情权、经营管理的监管权和医院重大发展事项的审批权，强化对医院廉政风险的监督责任；卫生计生部门纪委派驻纪检监察人员到公立医院，纪检人员的编制、经费、考核与医院脱钩，由卫生计生委统一负责和选配，变远程、定期监督为近程、实时监督；要明晰纪检人员的职责权限，限制其自由裁量权，不得利用纪检权力去干预医院正常事务、去以公谋私、去打击报复，对违法规定和权限的纪检人员提高惩处力度；建立定期巡视制度，卫生计生部门党委牵头，定期对公立医院领导班子建设、“三重一大”、党风廉政建设等情况进行巡视，将巡视结果与医院领导班子考核以及公立医院考核相挂钩，对存在问题的领导班子和个人严惩不贷。

三是强化内控措施，提高行政监督的参与度、民主化和常态化。通过医德医风巡查、干部考核、审计和信访举报等方式，对收集的信息进行处理和分析，对苗头型和倾向型的问题进行危急值监控和及时处理；对重点权力进行规范运行分析，确定权力行使的对象、范围、责任、标准、条件和方式，对中、高风险职务权力运行过程进行横断面监控，避免同一岗位、同一部门涉及两个以上横断面的权力；联合药事管理委员会、设备管理委员会等院内专业委员会，对药商、供应商、工程承包方通过签订廉洁诚信协议、廉洁黑名单、加大行政处罚和提高准入门槛等方式，净化医疗环境；建立对药物、处方、统方等重点诊疗环节的监控，对异常指标进行质询，对造成不良后果的部门和个人执行严格问责；建立扁平化的沟通和党务院务公开制度，赋予基层员工更多的决策参与权、举报保护权和问责权，让广大员工参与到廉政问题的解决中。

本文系中共重庆市委党校2016年校级一般课题《党风廉政责任制下公立医院院长廉政风节防范的思考》（CQDX2016B-052）。

[1]张平，吕春梅，董碧莎.落实院长负责制中发挥医院党委政治核心作用的探讨[J].中国医院管理杂志，2012（6）.

[2]陈民.基于院长负责制的公立医院治理结构研究[J].中华医院管理杂志，2011（2）.

[3]任建明.把权力关进制度笼子的逻辑与对策[J].理论探索，2015（6）.

[4]梁铭会，邓利强，王霞等.公立医院法人治理结构改革三种主要模式分析[J].中国医院，2007（5）.

[5]戴廉，桂克全.北京治理革新：知易行难[J].健康界，2013（2）.

[6]龚长印.依托现代化信息手段拓宽党风廉政教育平[J].企业党建，2011（3）.

作者单位：王超，中共重庆市巴南区委党校
赵宇，重庆市人民医院

责任编辑：胡越