我国餐饮业供给侧结构性改革的实效与对策研究

于干千+程小敏

内容摘要：在总结我国餐饮业经济运行状态和对餐饮业在经济、社会、文化发展中的作用重新定位基础上，本文提出了餐饮业供给侧结构性改革的思路。研究发现，我国餐饮业改革秉持供给侧与需求侧对称平衡的原则，通过科学技术的运用与创新、加大产业结构调整、减少企业税费成本、不断完善制度有效供给等举措，餐饮业供给的结构不断优化、供给能力不断扩大、供给质量与水平不断提升、供给效率不断改善、供给空间在国际交流合作中不断拓展，供给侧结构性改革取得实质性进展。因此提出以提升餐饮产品供给为重点，以改善餐饮设施供给为支撑，以优化餐饮环境供给为载体，以强化餐饮制度政策供给为动力等思路来全面推进和深化餐饮业的供给侧结构性改革，实现餐饮业全面协调可持续发展。

关键词：供给侧结构性改革 餐饮业 产业定位 协调发展

我国餐饮业进入了提质转型升级的新阶段：一是发展处于黄金期。从国家层面看，1980-2016年，我国服务业增加值年均增速超过17%，增加值占GDP的比重从22.3%上升到51.6%，36年共提升了29.3个百分点，成为经济增长的主要动力（梁达，2017）。二是产业处于升级期。2016年全国实现餐饮收入35799亿元，占社会消费品零售总额10.77%，同比增长10.8%，增速比商品销售快了0.4个百分点。餐饮业发展方式加速向质量效益型转变，发展动能逐步从依靠传统核心资源支撑、规模增长向产业深度融合、产品技术创新驱动转变。三是市场的规范期。餐饮业是居民生活服务性行业，餐饮市场秩序和服务水平是人民重要的利益诉求，在一定程度上代表着国家和地区的形象。

新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化为餐饮业提供新发展空间的同时，餐饮业在供给层面仍有诸多困难和问题：一是餐饮有效供给不足；二是餐饮产品同质化程度高、资源开发不足、整体服务品质低；三是餐饮基础设施建设不均衡、不配套，餐饮聚集区周边环境、设施、服务不统一、不协调；四是餐饮市场秩序不规范，食品安全隐患犹存；五是缺乏复合型管理人才和“工匠”精神的专业人才，赢得市场能力和接待服务能力较弱；六是消费者还不能充分享受科技信息带来的便利。

在新的发展起点上谋划和推进餐饮业发展，要尽快加强“两个能力”建设。一是要加强餐饮企业满足市场需求的供给能力；二是要加强政府公共服务的保障能力。以加快餐饮业供给侧结构性改革，充分发挥餐饮业对稳增长、促消费、调结构、惠民生的作用，不断提升餐饮业的满意度和美誉度。

供给侧结构性改革背景下餐饮业的发展定位

按照商务部发布的《居民生活服务业发展“十三五”规划》，餐饮业是保障和改善民生的重要行业和居民生活服务业，对稳增长、调结构、促就业等具有重要意义。但是当前这个定位尚无法详细剖析在日益多元化、融合化发展趋势下餐饮业的新功能和新作用，从政府到地方各层面对餐饮业的认识还不够全面，还不深入，往往是从比较单一的层面看待餐饮业，这也造成餐饮业在产业发展中边缘化地位没有得到根本改观。因此有必要厘清餐饮业的发展定位。

（一）带动经济发展

餐饮业具有产品不可贮存性、服务活动直接性、生产活动不确定性、服务品质差异性、产销合一等主要行业特性，其直接和间接影响的细分行业多达几十个，通过产业融合，创造新增价值，整个“十二五”期间餐饮业拉动社会消费品总额增长的贡献率平均超过10%。“十三五”开局之年实现餐饮收入35799亿元，占社会消费品零售总额的比重与“十二五”期间的占比持平，比2015年略有提升，占比从10.74%上升为10.77%（见图1）。

我国餐饮业在新常态下，已呈现出新的发展特征，一是餐饮业态多样化，从传统以就餐范围、时间、人均消费为主要区分依据的正餐、快餐、小吃等基本业态扩展到跨越空间、时间、情境的O2O餐饮、VR餐厅等网络和科技型餐厅，更不用说结合消费者需求日益个性化特点在基本餐饮业态上细分出的休闲餐、主题餐、DIY餐等生活场景式消费业态。二是产业链延伸，形成一个从“农田到餐桌”的产业链。三是产业发展聚集化，形成以美食名城、美食乡镇、餐饮街区（胡同）等为载体的不同餐饮品牌聚集发展的格局。四是产业发展出现集群化，设备制造、品牌运营、管理咨询、旅游营销、文化创意、地产投资、服务外包、智能信息等社会其它各类行业在餐饮业发展过程中都有自己的一席之地，并在一定区域范围或空间网络集聚发展。

（二）促进社会和谐

餐饮业不仅具有经济属性，同时因其产业综合性特征在三个方面体现社会属性。一是创造就业机会。一方面不仅提供的直接就业机会多，而且岗位的包容性使得就业层次丰富。除高素质管理与技术人才，还需要大量的对技术、年龄要求不高的操作人员，这为能力尚不具备技术专长的青年、农村剩余劳动力以及下岗职工提供就业机会。另一方面给相关行业提供就业机会，根据商务部2013年调查数据，全国每百人中有1.6人从事与餐饮相关的工作，随着近几年餐饮O2O的兴起，该数据预估已增加到每百人中有1.7人从事与餐饮相关的工作。二是帮助弱势群體。许多弱势人群通过餐饮业得到生存和发展的机会就是餐饮业对社会和谐做出的突出贡献，据教育部发布的《农村义务教育学生营养改善计划专项督导报告》，营养改善计划目前覆盖29个省份的13.4万所学校，受益学生超过3200万（王艺锭，2016）。餐饮企业和社会联合帮助弱势群体也不乏成功的范例，如高校食堂的平价窗口、爱心免费餐，社区养老优惠或免费餐。三是缩小贫富差距。餐饮业是增加就业的“稳定器”，实施精准扶贫具有独特优势（严琦，2016）：第一是餐饮原材料与农业的关联度最高，对贫困地区特色农业发展的拉动作用大；第二是通过订单农业，引导农民生产适销对路农产品，提高贫困地区种植养殖业的经济效益；第三是餐饮业与旅游对接融合，拉动乡村旅游业发展，实现贫困农民不出乡就地脱贫。

（三）增强文化自信

餐饮业对繁荣文化的作用：首先是对本土传统美食文化的保护和传承，我国非物质文化遗产（以下简称非遗）保护工作开展得如火如荼，饮食类非遗的申报和保护也越来越受到社会各界的关注和重视。在国务院公布的4批国家级非遗项目中纳入饮食“传统手工技艺类”非遗项目包括67项，还不包括其他衣食住行等民俗和文学类项目中的饮食内容。地方层面的饮食类非遗项目更为丰富，如北京“东来顺饮食文化”和广东“豆腐节”属民俗类，而湖北的“天门糖塑”属传统美术类（于干千、程小敏，2015）。其次是强化了本地文化自信，餐饮业的发展不仅可以提升本土餐饮企业的经济地位和文化地位，在市场上赢得尊重，还可以增强本土居民的文化自信心。而自信心的增强也会提高广大人民参与挖掘和保护美食传统文化的积极性，增强对传统美食文化的认同。最后是对外来饮食文化的吸收和创新。与其他文化交流方式相比，美食是人类文化最理想的交流方式之一，通常能发挥正式的外交活动所不能发挥的作用。endprint

（四）推进生态文明

在利益驱动、需求拉动、技术推动、政府促进等机制的综合作用下，餐饮业的协调发展有利于形成资源节约、环境友好的产业结构、增长方式、消费模式，有利于推进生态文明建设。随着餐饮业规模化、连锁化、集约化、社会化等发展趋势日趋强化，我国餐饮企业逐步放弃传统“单向线性”模式运营（于干千，2006），把生态文明倡导的企业内部清洁生产、资源循环利用等理念运用于餐饮业，构建循环经济模式，有效解决餐饮企业所面临的高污染、高能耗、运营成本递增等问题。

人们对提高生活質量和改善生态环境的追求逐渐从向外诉求转变为对内的自觉行动，这样一方面对餐饮产品要求更优质、更安全，对环境污染更少，对企业形成倒逼机制；餐饮企业内部清洁生产模式实施范围不断扩大、力度逐渐增强，资源在各生产环节循环使用，餐饮业与其他产业横向耦合，形成生态农业、绿色餐饮等产业网络。另一方面，在政府、社会组织倡导节约、反对浪费的影响下，“光盘行动”、理性消费提示、剩菜打包等成为消费行动自觉，节约资源、减少浪费已经成为社会主流价值取向，社会绿色需求培育越来越成熟。此外政府管制介入进一步降低了生态文明建设的交易费用。自2015年以来，《食品安全法》修订案、《消费者权益保护法》修订案的出台，对长期粗放经营的餐饮企业不仅是一个紧箍咒，还是转变发展方式、提升经营水平和推进生态文明建设的加速器（程小敏、于干千，2016）。

我国餐饮业供给侧结构性改革的实效

（一）供给结构不断优化

居民收入水平的提高、消费方式的变化和休闲时间的增多，对大众化餐饮产生极大的刚性需求，推动餐饮回归大众化是供给侧改革的着力点。2014-2016年，餐饮市场份额由2014年75%增加到2016年85%，提前实现了商务部2014年《加快发展大众化餐饮的指导意见》所提出的大众化餐饮五年发展目标。根据社会机构公布的历年餐饮百强数据分析，餐饮消费供给逐步从“快”到“慢”，从“中高端”向“中端大众化”转型，2014-2016年，上榜的传统正餐企业数量有减少趋势，而休闲餐饮企业的数量增长明显。以大众化为特色的百强餐饮企业增加到28家，营业收入占全国餐饮百强总营业收入的半壁江山。

（二）供给能力不断扩大

“互联网+”为传统餐饮业带来了转型发展的新机遇，我国餐饮业与互联网的线上线下融合发展，在提升餐饮业信息化水平的同时，不断扩大餐饮供给能力。餐饮企业通过互联网自助餐厅技术，将传统餐厅一对一服务转型为互联网自助点单、支付的服务模式，有效减少前厅服务员的数量。2016年我国一线城市出现不少类似的自助点餐餐厅。餐饮O2O模式已逐渐渗透到日常生活中，外卖市场迅速扩大，据全球领先的移动互联网第三方数据挖掘和分析机构艾媒咨询 （fiiMediaResearch）《2016年中国在线餐饮外卖市场专题研究报告》数据显示：2016年我国在线订餐市场用户规模达到2.53亿元。

（三）供给质量与水平不断提升

绿色餐饮供给水平提升。绿色餐饮是餐饮业生态文明建设的主要载体，也是餐饮业转型升级的主要方向和供给侧改革的主要领域。2016年，餐饮业随着中央“八项规定”、“六项禁令”的深入推行，厉行节俭已蔚然成风。餐饮业在审批准入制度、推广环保新技术和清洁能源燃料、减少废气排放、倡导和推广“剩余打包”绿色消费理念、减少和杜绝使用一次性餐饮器具等方面取得了较大进展。餐饮安全监管力度持续加强，在食品添加剂、餐厨废弃物管理、农产品源头质量追溯、餐饮全过程规范以及网络订餐第三方平台监管等方面确保了餐饮消费的安全质量。

（四）供给效率不断改善

减税清费效果明显。特别是2016年“营改增”的全面推进不仅从产业链上全面降低餐饮业的经营成本，而且实现了良币驱逐劣币的正效应。属于小规模纳税人的餐饮企业，税率由5%降到3%；属于一般纳税人的餐饮业企业，需要有大量的进项税额抵扣才能达到降低税负的目的，大量的进项税额抵扣又依赖于上游企业（食品开发、生产或者物流配送等）的发展。因此，“营改增”倒逼餐饮企业开展诸如中央厨房建设等技术改造，促使餐饮企业选择正规的食材进购渠道，有助于产品质量、服务品质等供给效率的提升。

简政放权激发活力。在国家政策层面，2016年《国务院关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》出台，减少了对餐饮企业重复发证、重复监管的问题。在地方层面，一方面从监管环节、流通通道等方面进一步进行优化和疏解，提高审批效率。另一方面疏解餐饮供给的渠道，积极引导房地产商在新建楼盘和住宅小区建设中合理配置餐饮网点，或者采取政府出资、招标企业经营的方式来建设社区餐饮网点。

（五）国际交流合作拓展供给空间

“一带一路”为餐饮供给侧提供了新的拓展领域和空间。一方面中华饮食文化交流历史由来已久，为更多以餐饮企业、餐饮特色产品为主体的向外扩张和贸易奠定了良好的饮食文化共识，在一带一路的经贸交流中，这种以餐厅、食物为载体的流动将更为频繁；另一方面国家政策也积极鼓励大型品牌餐饮企业走出国门，在国外开拓和传播中华传统饮食文化，并以餐饮为媒介形成更广泛领域的品牌、技术、人才、市场的共享共赢。

深化我国餐饮业供给侧结构性改革的主要对策

围绕中央供给侧结构性改革部署和“十三五”居民服务业发展规划的总体发展目标，以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为统领，准确把握供给侧结构性改革背景下餐饮业的发展定位，以优化餐饮产品供给结构为重点，以完善餐饮设施为支撑，以改善餐饮消费环境供给为载体，以强化制度政策供给为动力，全面深化餐饮业供给侧结构性改革，提升我国餐饮业竞争力。

（一）优化餐饮产品供给结构

1.提升大众化餐饮供给的质量与水平。消费升级带来消费结构变化，大众化餐饮成为消费升级的主体市场，已占据餐饮业营业收入的八成。满足广大消费者对餐饮产品“安全放心、便利实惠、卫生营养”需求是大众化餐饮的基本要求。大众化餐饮不因其廉价，而放弃对食品安全、产品质量、服务便利等要求，是具有“准公共产品”特点的多业态的、现代餐饮服务形式。大众化餐饮供给的数量和质量是全面建成小康社会的内在要求，是政府服务民生的重要载体。endprint

提升大众化餐饮供给的质量与水平，首先要将大众化餐饮优先纳入城市、乡镇、农村商业网点布局规划，构建与人口密度、交通条件、服务密度、城市化水平等相匹配的设置指标，优化大众餐饮的布局，支持有品牌影响力的诚信餐饮企业在社区、学校、医院、办公集聚区、交通枢纽等地设立经营网点。其次，改变大众化餐饮就是“早餐工程”的观念，引导餐饮企业多业态发展大众化餐饮。再次，制定奖补政策，提供优惠，鼓励和引导国内外大中型餐饮企业发展大众化餐饮。最后，加快制定《大众化餐饮经营规范指引》和大众化餐饮产品、服务、管理标准体系，把大众化餐饮店全覆盖纳入食品质量安全监控体系。

2.加快质量安全的农产品基地建设。餐饮市场供给日渐丰富，消费者已从满足数量向质量安全转变。农产品基地是餐饮业可持续发展的产业基础，质量安全的农产品基地建设是提升餐饮业供给能力的基础工程。建设绿色食品标准化基地，是满足餐饮消费升级需要、提升餐饮产品供给质量的重要举措。在生态条件适宜的区域，鼓励社会资本和龙头企业按照绿色食品认证标准建设农产品基地，严格按照《绿色食品生产技术规程》提供符合质量标准的餐饮原料，通过多种形式加强餐饮龙头企业与基地的对接，逐步提高绿色食品在市场的占有率（李旭，2016）。

3.丰富餐饮文化产品的供给。将文化内涵贯穿到“农田到餐桌”的各个环节，把餐饮业发展与城市改造开发、传统村落保护、古镇古巷历史文化风貌保护和传承历史文脉结合起来，不断培育历史与现代交相辉映的新型餐饮文化产品。促进文艺演出、民俗表演和餐饮市场的结合，鼓励开发带有地域、民族特色的专门针对游客的歌舞曲艺伴餐。深入挖掘饮食文化资源，大力发展美食博物馆，将美食博物馆纳入旅游线路和旅游部门市场推广平台。

餐饮老字号和饮食类非遗是最具文化内涵的餐饮产品，也是文化自信的重要策源地，被誉为中华民族文化传承的“活化石”，在一定程度上体现了国家、民族和城市的形象。当下热门的“工匠精神”正是老字号餐饮企业的核心竞争力，遗产的生产性保护方式是餐饮老字号活态传承的关键，以老字号和非遗为代表的餐饮文化产品供给，要处理好生产市场需要的餐饮产品与保持独特性手工技艺之间的关系。

4.加大社区餐饮和康养餐饮产品的供给。随着住房制度改革的深入推进，“单位办社会”的模式被“社区治理”模式所取代，市场化小区内部的餐饮供给不足、老年人就餐等问题也就突显出来。社区餐饮和康养餐饮是大众化餐饮发展的新业态，蕴藏着巨大的商机和刚性需求。而且随着互联网的快速发展及“互联网+”理念的迅速普及，知名餐饮企业都在摸索用“互联网+连锁店”的方式增加社区餐饮的供给。截至 2015年底 ，我国65周岁以上人口达 1.43 亿（侯惠荣，2016），若以一天20元餐饮消费来计算，一年产生的餐饮消费额超过千亿元。鉴于这种市场潜力和服务民生的诉求，北京、上海以政府补贴方式，吸引大型、连锁餐饮企业进驻社区，引导企业建立“中央厨房+社区配送+就餐、送餐、助餐”老年营养餐服务体系，包区、包片解决老年人就餐问题。

同时北京、上海、广州等地的一些社区餐饮连锁企业还瞄准“四小”：小生日、小聚会、小白领、小家庭进行重新定位餐厅的菜品、装修风格和定价，将时尚、社交等元素巧妙融入，来体现差异化和创新性，从而构筑起核心竞争力。此外还有部分企业充当“链接社区和家庭关系”的枢纽平台，以万科等为代表的地产或物业集团进军社区餐饮，利用社区配套规划的主动权，与品牌连锁餐饮店合作，实现资源共享（蒋楠，2016）。

（二）完善餐饮设施供给

1.建设特色美食小镇、美食街区。当下国家打造以产业为依托的“特色小镇”政策，为特色美食小镇的深入发展提供了新的契机，在原有美食的基础上，可增加更多的文化消费和文化创意的内容。围绕乡村旅游、文化创意、健康养老、温泉养生、中医康疗等领域，加强对美食特色小镇的主题化包装和产业导入。按照不低于3A级旅游景区的标准，开发建设产业特色鲜明、体验丰富、功能完善、体制机制灵活、生态环境优美的特色美食小镇。加强美食街区、胡同巷子、传统村落的提升改造。对初具规模的商业街、文化街、酒吧街、步行街、大学城等特色街区进行餐饮功能改造和品质提升。在传统村落保护和利用基金中，强化对具备开发条件的传统村落进行餐饮服务设施提升改造的投入。

2.完善餐饮配套基础设施的建设。依托现有的交通枢纽、商业中心等设施，优化餐饮服务设施布局，改造人口密集区域的餐饮服务设施，提高便利和舒适程度。推动主要交通干线与重点传统村落、餐饮街区、特色美食小镇等公路连接，解决交通中的“最后一公里”问题。加快中心城区立体停车场建设，解决重点餐饮接待区域周边停车难问题，加强餐饮聚集区停车场配套建设。以全国“旅游厕所革命”为契机，积极推进美食小镇、街区、胡同巷子等厕所的改造和新建。

加快中央厨房建设。出台鼓励中央厨房新业态产业体系发展的相关政策，将其纳入我国新城镇建设基础设施配套的范围，鼓励人口集聚、集中供餐压力大的医院、学校、政务中心等建设中央厨房，引导社会资本和餐饮企业参与中央厨房建设。

（三）改善餐饮消费环境供给

1.加强餐饮市场监管。《食品安全法》实施以来，我国餐饮市场监管呈现出以下三个特点：一是监管范围扩大。从宾馆、酒店、饭店、酒楼扩大到商业综合体、美食城、农家乐、酒吧、小吃店、饮品店、外卖店等向消费者提供餐饮及相关综合性服务的场所，四川将“档口式小餐饮”也纳入监管范围。二是监管内容具体。监管的内容涉及餐饮经营、侵害消费者权益、虚假宣传、违法捕销受保护动植物、价格违法、扰乱市场秩序等行为。三是动员社会力量参与监管。充分发挥媒体的舆论监督和导向作用，对典型案件予以曝光，动员社会力量积极参与到餐饮市场监管之中。

在监管常态化和建立健全诚信体系上持续发力。一方面，深化食品生產企业风险分级监管。对极高和高风险食品实施重点监管，采取巡查、抽查、暗访等形式，提高监督检查和抽检频次，对扰乱餐饮市场秩序的违法违规行为依法及时查处，对涉及触犯刑律的违法行为及时移交司法部门。另一方面，建立健全餐饮业诚信体系。建立和完善餐饮经营者、从业人员的违法信息共享机制，及时公开餐饮经营者资质、服务质量等级、奖励和惩戒等信息，及时公布餐饮违法行为。endprint

2.推动餐饮公共服务平台建设。政府应加强餐饮信息化基础设施环境建设与覆盖，将餐饮服务信息整合到覆盖范围更广的、统一的旅游公共信息系统和无线平台，推动餐饮名城、美食小镇、餐饮街区等聚集区实现WIFI全覆盖。在餐饮客流热点地区装备信息自动感知采集设施设备，对人流、车辆等进行数量和特征识别，实现动态监测。推进餐饮聚集场所的视频监控设施建设。鼓励在线餐饮平台企业整合上下游资源、要素和技术，实现线下线上餐饮产品双向融合，促进在线餐饮平台企业发展壮大。

3.鼓励发展共享经济。共享经济是将闲置的资源与他人共享，提高资源利用率，获得回报，其本质是互利互惠。餐饮共享经济主要有私厨上门，共享家庭厨房、共享厨房产能，集厨艺培训、体验、社交为一体的混合模式，集私厨共享、线上厨房、外卖为一体的混合模式四个类型。充分利用移动互联网整合和协调各种资源，增强线上线下互动的效果，加快制定和推行餐饮共享经济有关标准，实现个性化服务与标准化服务的有机统一。

（四）强化餐饮制度和政策供给

1.构建餐饮业综合治理体系。加快形成政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的治理体制；建立餐饮社会需求反映和功能需求完善双向工作机制。开展创业服务社会需求信息的采集、梳理和论证，鼓励人大代表、政协委员围绕餐饮需求提出有针对性的提案和建议。通过广泛收集消费者投诉、媒体报道等方式，了解社会各界反映强烈的问题。建立健全餐饮功能需求信息的反馈和评价机制，并促进相关部门按照职责分工，改进和完善政策、制度、管理和服务。

2.加强餐饮业发展的统筹协调。推动形成有效的工作规则。强化商务部门统筹协调职能，增强引导餐饮产业发展、推动产业融合、公共信息发布、投诉受理等方面的职责。加大标准化研发与制定力度，积极实施餐饮业相关国家标准和行业标准，全面开展标准化知识培训，提升从业人员的专业素质。理顺政府和社会的关系，推进社会组织建设，进一步发挥各类协会在促进餐饮经营和服务质量方面自律管理的作用，编制推出区域美食攻略、美食地图。

3.扩大国际餐饮交流与合作。充分发挥社会组织的作用，通过举办和参与峰会、厨艺竞赛、国际论坛、会展、美食节，提升我国餐饮业的国际话语权和影响力。通过海外中餐繁荣计划，大力弘扬中华饮食文化，建立中餐人才培养机制，提升海外中餐整体水平。建立“一带一路”沿线著名城市饮食文化交流合作机制，联合申报“一带一路”美食非物质文化遗产。

4.完善土地和金融支持政策。参照《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，将餐饮业网点规划和土地利用总体规划有机衔接的制度。在编制土地利用规划时预留资源保护和餐饮建设用地，依托农村集体耕地、林地发展乡村旅游餐饮的，按照设施农业政策放开一定比例的建设用地指标。有条件的地区可成立餐饮产业基金，重点支持大众化餐饮、餐饮基础设施、公共服务平台建设和餐饮文化產品开发。全面加强银餐合作机制，建立健全联合优选餐饮项目机制。支持饮食资源丰富、管理体制清晰、符合发行上市条件的餐饮企业上市融资。

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