新形势下对国企集团管控的思考

张晓军|文

近年来，随着国企改革的不断深化，集团管控取得明显成效，但也不同程度存在功能定位不准，缺位、错位和越位等矛盾和问题。在中国特色社会主义新时代，国企必须在全面深化改革中，加快构建以管资本为特征的集团管控。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。这为新时代全面深化国有企业改革提供了思想遵循和理论引领。2017年4月，国务院明确以管资本为主推进职能转变是当前国有企业改革的主旋律。适应新形势，构建国有企业“管资本”定位下的集团总部管控体系显得十分紧迫。

集团管控的功能定位和作用

我国企业集团管控是随着我国社会主义建设、改革开放的探索实践逐步发展形成的，具有鲜明的时代特色。

1.我国企业集团管控的演变及特点

（1）计划经济时期的行政化管理。新中国成立到改革开放之初，我国企业领导体制主要经历了工厂管委会和职代会制度、厂长负责制、党委领导下的厂长负责制，与计划经济模式相适应。由于当时国家处于国民经济恢复时期，需要通过政府直接管理才能实现有限资源的配置。这一时期，国企都是行政附属物，不具备集团化的经济条件。

（2）改革开放三十年的集团管控。改革开放后，国有企业领导体制主要经历了厂长负责制、厂长经理负责制、现代企业制度三个阶段。这一时期，放权让利、承包经营、自负盈亏等措施，全面释放经济活力，企业数量急剧增长、企业层级相应增多、企业规模迅速扩大，以母子公司为主体结构的企业法人联合体成为普遍，国企呈现集团化发展态势。

（3）新时代进入跨国集团管控。经过四十年的改革开放，国有企业实现由单一企业和行政性公司向大企业、大集团体制转变，形成了一批国际竞争力较强的大型企业集团。适应新时代国企做强做优做大的发展目标，国企集团管控也朝着中国特色现代国有企业制度转变，重点将党的领导和党的建设融入公司法人治理结构，由资产管理向资本管理转变。

纵观新中国成立以来企业组织形态的演变，我国企业集团管控表现出以下几个主要特点：

一是定位明确。集团总部的功能定位是价值创造和管理。

不论计划经济时代的行政管理，还是改革开放以来由行政管控到公司治理的转变，以及新时代国企向跨国公司发展，管控方式如何变换，其功能定位始终是价值创造和管理。

二是管控高效。集团作为企业中枢，管控高效是集团的基本要求，反之，低质低效的集团管控，必将导致企业萎缩或者在市场竞争中被淘汰出局。如集团集中资金管控，对大宗原辅材料集中采购等，消除沉淀资金，把资金用于刀刃上。

三是作用突出。集团管控的作用，主要是把方向、管大局、管监督，发挥掌舵者的作用，一般通过战略引领、方向指引、大局掌控，使企业集团朝着既定的方向发展。如集团集中投资管理，减少重复投资，有利于提高投资回报，确保战略目标实现。

四是改革发力。改革是国企健康发展的必然，集团管控也要适应国企改革相应调整。从20世纪90年代起，国家引导企业向集团化方向发展，开展国企战略性重组，抓大放小，改革重组，形成一大批中央和地方国企大型集团。党的十九大以来，又以建设具有全球竞争力的世界一流企业为目标，推动国企做强做优做大。

2.我国企业集团管控的功能及作用

近年来，随着企业集团改革的不断深化，集团管控功能及作用更加突出。

（1）战略管理功能作用明显。集团总部的中枢地位，决定了把方向、管大局是其首要功能。集团总部作为战略的形成和实施主体，在内部发挥战略引领和导向作用，避免业务单元自行实施所带来的风险。如中国远洋按照构建国有投资公司的组织模式及产业管控体系，将总部职能确定为“定战略、调资源、抓考核、防风险”，突出发挥战略决策作用。

（2）评价和监控功能突出。集团总部的评价、考核制度，以及风险管理与监督检查职能，是总部对系统企业管理者角色的体现，通过考核评价和激励机制，加强对授权的监督推动战略决策和资源配置等功能落地，实现对各业务板块、子公司及重点项目的跟踪、评价及退出决策；通过整合审计、纪检、财务、董监事监督力量，实现风险监督管理系统化、制度化。如国家电投等将评价、监督、风险管理作为总部基本功能，突出防范风险的作用。

（3）服务协调功能增强。集团总部具有统一的品牌和系统调控能力，在与政府以及金融机构对接中，发挥谈判优势和协调能力，为业务单元的发展提供政策及金融方面的支持；对企业内部资源统筹配置，统一营销渠道、统一战略形象、统一内部市场等，使各业务单元无需投入而直接采用。如国开投推动共享服务，设立培训与保障中心，统筹后勤服务等保障工作，实现管服结合。

不同类型管控模式比较分析

目前，我国国有企业集团大致采用战略管控型、财务管控型、运营管控型等模式。

（1）战略管控型。集团总部作为战略决策和投资中心，具有资本增值和产业发展双重目标，追求集团总体战略控制和协同效应培育的主要功能。作为集团总部首先强化对外部市场分析和研究能力，统筹制定集团总体战略，指导二级平台制定业务战略及经营目标，并跟踪战略落地情况，及时调整战略，实现战略闭环管理。

（2）财务管控型。集团作为投资决策中心，以追求投资回报、资本增值为目标，具有投资、产权管理和财务监控等基本功能。集团对下属子公司的管理控制主要通过财务手段来实现。突出“管资本”的功能定位，加强专业化的资本运作能力，通过资本平台搭建、股权投资、多元化融资、资产证券化等手段，实现国有资本的优化配置和保值增值。

（3）运营管控型。集团总部作为经营决策和生产管理指挥中心，具有资本增值和主导产业产品市场占有率的双重目标，追求对企业资源的集中控制和管理，企业经营活动的统一和优化。通过母公司的业务管理部门对控股子公司的日常运营进行直接管理，特别强调集团经营行为的统一、整体协调成长和对行业成功因素的集中控制与管理。

三种模式各有优缺。现实中，企业集团管控往往是以一种模式为主导的多种模式的综合。如上海宝钢集团除了对钢铁生产业务采取经营管控型模式外，集团总部对金融、贸易等业务采取战略管控型模式。再如，中铝集团坚持集团战略管控、板块运营管理、实体企业生产经营的管控模式，不断做实板块，强化板块专业化运营管理职责，但在扭亏脱困转型升级的特殊时期，更多地采用运营管控模式。可见，企业集团管控模式并非一成不变，而是随着集团转型或内外部条件变化而动态调整。

新形势下集团管控的改革取向

尽管集团管控取得明显成效，但也不同程度地存在功能定位不准，缺位、错位和越位现象突出，集团管的过多、过细、过死等矛盾问题。国有企业集团要在全面深化改革中加以解决，构建以管资本为特征的集团管控。

一是探索构建总部“管资本”与二级平台“管资产”的管控格局，形成总部—二级平台—三级子公司的三级架构。总部作为资本层，突出资本投资和资本管理，以股权关系为管理纽带对二级平台进行投资和资本管理，行使所有者的职责；二级平台以业务板块划分，作为专业业务管理平台负责业务推进；三级子公司则为具体的经营实体单位。具体的管理线条，集团一般采用逐层管控模式，总部仅对二级平台实行管控，不直接管至三级子公司。

二是加强集团总部体现战略价值的管理职能。随着集团总部“管资本”新定位的逐步明确，总部应充分转变职能，承担“管资本”重要使命：着眼于具有战略价值的产业投资管理职能，加快剥离工作量较大的行政性、事务性工作，对工作内容存在协同的内容进行整合，提升总部的专业化管理能力。改革现行管理架构，产业运营职能下沉至所出资企业，精简总部机构，形成“小总部、大产业”的架构。

三是探索法人治理的董监事队伍建设。要加强集团总部规范董事会建设，同步推进集团公司由二级企业的“上级单位”向其出资人的角色转换，搭建逐级授权的三级法人治理结构，明确授权事项在企业内部的决策、执行、监督机制，落实相应责任。落实党组织在法人治理结构中的关键作用和法定地位，明确党组织前置审议程序，发挥核心作用。构建涵盖审计、内控、合规、全面风险管理、纪检监察、安环、所属企业监事管理、党群巡视组等多项职能的监督体系，做到权力“放得下，管得住”。