基于滚动预算的高校预算项目库建设研究

周瑜琛

【摘 要】 立足高校预算管理现实状况，结合滚动预算管理具有的战略前瞻性、执行连续性等特点，文章提出了实行滚动预算的高校项目库建设构想。项目库建设不仅能够使项目申请得到完善、项目排序与筛选得以优化，还有利于对项目实施动态监控管理，强化项目绩效评价全过程。高校项目库建设能够切实提高资金的使用效率，是滚动预算管理实施的有效手段。文章分别从预算项目库建设的基本原则、项目库分类、项目库编码管理、项目库操作流程等方面阐述了基于滚动预算的高校项目库建设的具体内容。

【关键词】 高校财务; 滚动预算; 项目库

【中图分类号】 G475;F234  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2018）24-0074-05

一、引言

预算项目库建设的目的是为财税体制改革和预算管理改革提供重要支持，为高校建设事业发展提供有力保障。在新的历史时期，为深入推进高校内涵式发展，实现精细化、科学化管理，必须加强并推进高校实施全面预算管理和滚动预算管理[1]。高校项目库的建设有助于保证高校财务预算的完整性;有助于提高预算的科学性、合理性;有助于形成科学的预算管理制度。基于滚动预算的项目库建设的具体内容：在滚动预算管理模式下，考虑到经济活动和环境的变化，结合学校中长期发展规划及实施战略目标的需要，对项目的申请、设立、调整及退出实施连续动态管理。对项目实行项目库滚动管理，是高校滚动预算管理的重要组成部分。

二、现阶段高校预算项目库存在的问题

（一）项目支出预算编制缺乏科学性，与学校发展战略规划脱节

学校预算应当服从学校整体发展战略目标，资金的分配和项目预算的编制均应围绕学校中长期发展规划展开[2]。由于高校项目支出预算编制通常只注重对年度短期工作任务的考虑，缺乏对长期规划的思考，导致了预算编制与学校事业发展规划相脱节的现实情况，从而使高校项目库的建设流于形式。各部门在编制项目支出预算时通常只在往年数据的基础上做简单的增减，随意性较大，不注重项目支出的合理性、合规性，对项目支出明细测算不够准确，对项目立项实施方案设计是否可行、是否具备执行条件等缺乏充分的事先调研和可行性论证，导致项目资金无法按预算执行。

（二）项目库建设滞后，项目预算专项资金投入重点不突出

高校项目专项资金的投入是指高校在保证基本支出的前提下，为了体现不同高校在不同层次、不同领域的办学特色而集中财力对项目进行的投入。然而在实际工作中，却往往存在着资金投入面面俱到、点多面广的现象。某些部门设立的项目目标偏散、数量偏多且效果不显著，这种资金分配“撒胡椒面”的项目设立方式导致资金投入重点不突出，不能体现学校发展的方向和特色。项目设置的不合理直接影响到各类资金的使用效率，一定程度上也导致了资源浪费的现象，更难以充分发挥集中有限财力办大事的效益[3]。

（三）项目绩效评价体系不完善，缺乏问责机制。

预算绩效评价是指运用统计分析等方法，对照事先设定的评价标准，按照一定的程序，通过量化、细化评价指标，对项目在规定期间内的投入、产出、结果做出客观、公正、准确的综合评判。预算绩效评价的实行，有利于对项目的监督与管理。然而在实际工作中，由于项目绩效评价指标体系设计不够完整、细化，缺乏一定的合理性与科学性，导致相关职能管理部门只重视对项目预算执行结果的分析与考核，对预算执行的效果却没有考虑，忽略了对项目绩效的考评，导致绩效评价形同虚设。

三、滚动预算的内涵及高校實施滚动预算的意义

（一）滚动预算的内涵

滚动预算是和定期预算相对应的一种方法，是指单位在编制预算时，根据上一期预算执行情况和新的预测结果，按既定的预算编制周期和滚动频率，对原有的预算方案进行调整和补充，逐期滚动，持续推进，从而使预算周期始终保持在一个相对固定期间的预算编制方法[4]。滚动预算是一种动态平衡的预算管理方式，一般情况下，滚动预算的编制期是三到五年。

（二）实施滚动预算对高校的意义

1.有利于发挥预算的战略指导作用，是对高校长期战略发展目标的有效补充。由于传统预算仅考虑一个年度的经费收支情况，以一个会计年度为周期进行编制，从而造成预算执行周期与高校实际发展周期不完全相符的局面，预算安排缺乏战略指导性、前瞻性和连续性。传统预算编制方式下由于对某些建设周期比较长（通常为一年以上）的项目缺乏合理的预算支持，因此不能有效发挥预算为高校中长期发展规划实施提供有效保障的功能。滚动预算的优点在于打破了传统预算在预算周期设定上的局限性，通过持续滚动预算编制、逐期滚动管理，建立跨期综合平衡，动态反映项目执行情况，从而迫使高校管理者以可持续发展的眼光及工作理念，提前规划，前瞻性地考虑高校的项目经费收支和发展前景，不只关注一年的发展计划，更关注学校的中长期发展规划，从而制定出有针对性的预算管理实施方案[5]。滚动预算的实施应用，将有助于发挥预算对高校发展的战略指导作用，帮助高校实现战略发展规划和预算管理的统一，推动高校内涵式、可持续发展。

2.有利于合理优化高校资源配置，提高资源配置效率。滚动预算扩大了预算的弹性，为预算管理提供了更加灵活的操作空间。滚动预算的实施迫使管理者以长远的、可持续发展的眼光统筹规划资金的分配，不仅使资金支出结构得以优化，还能通过各类资金的相互整合、重组，集中财力优先保障高校重大项目的建设，从而避免只是将目光聚焦于短期项目，对长期项目视而不见的弊端。另外，根据财政部在《关于编制中央部门2017—2019年支出规划和2017年部门预算的通知》（财预〔2016〕79号）中的规定，还需要对项目支出的规模进行严格控制。凡是上报财政部项目库的各所高校每年项目支出的规模原则上分别不得超过对应年度项目支出规划的150%[6]。通过对项目支出规模的控制，帮助高校预测未来几年项目经费的额度，进而可以充分结合现实需求，更加科学、合理地安排重点项目。

3.有利于推动项目评审和绩效评价，有效推动高校绩效考核目标的实现。滚动预算重点是对项目的管理，各预算编制部门需要对本单位申报的项目进行预算评审，单位可以成立评审小组自行组织评审，也可以委托外聘专家或中介机构等进行外部评审。从项目立项的背景和意义、项目研究开发的主要内容和关键技术、项目的研究方案、技术路线、项目实施已具备的工作基础和条件、项目的预期目标（重点突出绩效目标的设定）、项目实施进度安排、项目经费预算等方面进行充分的可行性论证，凡是评审通过的项目，相关部门根据轻重缓急程度进行排序之后，纳入项目库进行储备管理。在滚动预算管理模式下，高校应当立足学校整体发展规划，在综合分析上一期预算执行情况的基础上，根据现实需求编制下一期滚动预算项目，通过充分的论证和评审之后，再纳入项目库实行滚动管理。滚动预算的项目库管理方式对提高项目申报的科学性、合理性以及资金的使用效率方面有很大的帮助，同时也有利于高校开展项目评审和项目绩效评价工作。

四、基于滚动预算的高校预算项目库建设

（一）基于滚动预算的高校预算项目库建设的基本原则

1.政策相符性、目标相关性原则。项目库项目预算除了应当与国家预算法、财政政策和财经制度相符合以外，预算的科目开支标准与范围也必须符合相关具体规定[7]。项目库项目预算的各项支出应与项目目标紧密结合，以项目目标为依托，使项目预算的总量、结构与强度与国家、省、市以及高校长远规划目标的特点和规律相契合。

2.项目优先排序原则。项目优先排序是指，在对所申报项目进行充分的可行性分析论证和严格审核的基础上，统筹考虑学校当年实际财力状况，对项目进行排序，优先保证重点项目，避免出现“撒胡椒面”的现象。确保在有限的资金条件下，发挥资金使用效益的最大化。

3.多维度分类别管理原则。从项目类型或项目属性等不同角度出发，按照业务类型对预算项目实行分类别管理。由教务处负责教学教改类项目的管理;科技处负责科研类项目的管理;后勤发展处负责修缮项目的管理等等。通过分类别管理，能够使项目库信息更加清晰，使项目库管理更加精细化、科学化。

4.全流程管理原则。对所有项目库里的项目进行编码，以项目编码作为唯一标识，追踪项目从进入初选库到执行完毕退出项目库的全过程。每一个项目的申报、审核、预算的执行、预算的调整等情况，均应在项目库系统中保留完整的动态记录，做到凡是纳入项目库管理的预算项目都能够实现“生成有据、运行有痕、退出有果”的全流程管理。

（二）基于滚动预算的高校预算项目库建设的具体内容

1.建立高校滚动预算管理制度

（1）加强顶层政策设计。首先要从制度建设方面着手，建立相应的长效发展机制，通过制定一系列相关的财务规章制度，如制定滚动预算管理办法、预算项目库建设管理办法、项目评审和绩效考评制度等，使滚动预算管理有章可循、有据可依。

（2）明确滚动预算管理机构岗位职责。为了确保预算管理工作顺利实施，需要成立滚动预算管理小组，负责滚动预算工作的统筹安排和协调。建议由分管校领导担任组长，各部门负责人担任小组成员。学校财务部门作为预算管理的牵头部门，负责滚动预算工作的具体实施。

（3）确定项目库滚动预算编制周期。现阶段高校滚动预算项目库管理中，可以将项目预算的编制周期定为三年。相关职能部门每年除编制当年的预算外，还需要同时编制之后两年的指导性预算，以实现各项资源的合理高效利用，为高校长期战略发展计划的实施提供支持。预算一经确定，除特殊情况外，原则上不予调整。

2.基于滚动预算的高校预算项目库建设的具体实施步骤

（1）项目分类

项目库建设是高校实行滚动预算的前提，只有评核通过后的项目才能归入项目库实行滚动管理。项目库需要实行分类管理，一方面能够增大预算安排的刚性，确保专项资金使用有据可循，有理可依;另一方面便于开展对预算结构的分析，通过计算各项支出占总预算支出的占比，可以更精准统筹各类资金，不断优化预算安排，提高绩效评价的科学性，更好地发挥其激励作用[8]。

项目按照资金来源可以分为中央财政支持地方高校发展专项、地方财政专项和学校预算专项。如表1所示。

项目按照存续期限可以分为经常性专项、一次性专项和跨年度专项。如表2所示。

（2）项目库编码

为了规范项目库管理，方便对项目的查询，需要对项目进行编码。如图1所示。

部门机构代码可借鉴学校预算项目编码规则：601代表教学部门，602代表科研部门，603代表教辅部门，604代表行政部门，605代表后勤部门。项目代码表示项目立项的年份，如2017年立項的就用17表示。项目流水号代表项目入库的时间先后次序，按数字1—100顺序编号。项目库分类标识是为了满足高校项目库分类管理的需要，可用于区别项目资金来源等，如Z可以标识中央财政专项项目，D可以标识地方专项项目，X可以标识校内专项项目。项目流转状态标识主要用于显示项目在项目库里的流转状态，如表3所示。

（3）项目库管理

高校滚动预算项目库可以根据流程分为项目初选库、项目储备库、项目批复库、项目完成库。各职能部门报送的项目经过高校财务部门审核通过后方可纳入初选库，学校预算委员会批复后，项目转入储备库，校长办公会通过后，正式进入批复库，待完成后进入完成库。如图2所示。需要强调一点：项目库的申报与项目支出预算的申报需同步进行。

准备阶段：学校各职能部门立足学校整体发展规划，根据预算项目库指导方案的具体要求，结合部门实际业务活动开展的现实需要，确定本部门申报的项目，按照重要性原则进行初步排序并按照统一的格式要求规范填写好项目申请表，于每年4月30日之前上报学校财务部门。申报的项目必须是事先经过充分的可行性论证和严格审核的项目[10]，必须真实地反映部门支出业务活动，项目预算内容科学合理。

项目初选库入库：学校财务部门按项目类别进行分类，可以邀请校内外专家委托第三方机构对已申报的项目进行评审，评审的内容包括但不限于对项目完整性、必要性、可行性和合理性等方面的审核评价。完整性主要看项目申请内容填写是否全面，项目申请所需资料是否齐全等。必要性主要考察项目立项依据是否充分，与学校发展战略方针及相关职能部门联系是否紧密，有无存在与其他项目交叉重复立项等。可行性主要测试项目实施方案是否可行，是否具备相应的执行条件等。合理性主要对项目支出内容的真实、合规以及预算需求和绩效目标设置是否科学合理等做出判断。在各职能部门初步排序的基础上，综合考虑项目属性、项目类别、专家评审意见及项目的轻重缓急程度，统筹协调所有申报项目的排序后提交学校预算委员会。

项目储备库入库：学校预算委员会结合学校发展规划及未来几年财政收入预测情况，合理安排支出规模，完成所有项目的统一排序，于5月31日前进入储备库。

项目批复库入库：校长办公会将已入选储备库的项目通过学校正式文件下发至相关职能部门，项目从储备库转入批复库，由各部门负责具体实施。

项目完成库入库：当项目按照既定计划实施完成后，需要对照项目立项时制定的绩效目标开展绩效评价工作，具体包括对项目总体绩效目标、长期绩效指标和年度绩效指标的考核。总体绩效目标主要从项目成果来衡量，如项目取得的科研成果、知识产权、发表的文章数量等是否达到了当初既定目标。长期绩效指标和年度绩效指标主要考核项目投入和产出的效益，检验资金使用是否实现了效益最大化，具体可以细分为时效指标、成本指标、质量指标、数量指标、满意度指标等等。学校对完工项目组织验收结题，邀请专家进行评审，评出绩效等级，得出项目绩效结果，并将考核结果纳入年度部门总体考核范畴，项目进入完成库。若项目为跨年度未完成项目，则根据预算实施计划继续执行。

（4）项目库的清理

为了优化项目支出结构，使项目库真正实现滚动管理，学校主管部门应定期开展项目库清理工作。清理的时间可定于每年度部门预算批复后，清理的范围涵盖各级财政及学校预算安排的全部项目。清理项目时，需要根据实际情况进行分类处理。对已经执行完毕的一次性项目、实施年限已到但相关部门未申请延长执行周期的项目一律予以清除;对已经到期的但是在综合考虑实际情况后仍需继续安排预算的项目，按照新增项目的规定流程进行重新申报;对一些符合政策要求需要继续留存的跨年度延续性项目，要严格按照当初项目立项时审定的分年度预算方案逐年编报，并且不得变更项目的名称、编码及使用方向[11]，并要求其提供项目立项依据、项目总预算、项目分年度预算、项目执行期限等。

【參考文献】

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[11] 孙培清.浅议高等学校项目库建设[J].经济研究导刊，2015（13）：216-217.