我国城市生活垃圾分类措施失效成因及对策研究

刘宇熹，于明亮 LIU Yuxi,YU Mingliang

（1.上海理工大学 管理学院，上海 200093；2.上海理工大学 经济管理实验中心，上海 200093）

减少不断增加的垃圾是现代城市发展面临的巨大挑战之一[1]，在城市边缘地区填埋的短视做法已经给城市环境和持续发展造成负面影响，并呈现出“垃圾围城、污染渗透”的尴尬局面[2-4]。垃圾分类回收被普遍认为是解决困境、提高资源利用效率的关键环节[5-7]，特别是城市垃圾中比例最大、混合程度最高、成分最复杂[8-9]的生活垃圾。然而，尽管推行居民生活垃圾分类十余年，我国还没有一个城市或地区能够成功实施生活垃圾分类收集处置并持续发展[2,10]。

实际上，我国居民的垃圾分类意愿并不低，而且随着收入提高和环境恶化还有持续升高的趋势[11-12]。但较高的分类意愿并没有有效地转化成相应的垃圾分类行为，近年来很多学者和业内人士也对我国居民生活垃圾分类制度屡屡失效提出了不同的见解。一些文献认为是居民个体的内在因素使得我国垃圾分类政策难以推进，如生活习惯、居住条件、对垃圾分类的认知程度等[2,13]；其次是管理部门的责任，诸如政策宣传、分类行为操作、明晰度等都存在不足[3,8,10]；第三是分类配套服务及法律制度的缺失，包括法律法规、奖惩制度、服务配套等[8,10,14]。然而，上述对垃圾分类政策失效原因的分析都聚焦于个别孤立问题的表面，所谓头痛医头，缺乏从产业整体、分类环节内在联系的视角全面研究生活垃圾分类回收政策失效的因素及对策。

1 我国城市生活垃圾分类措施失效的成因分析

1.1 未形成完整细分的垃圾分类处理产业链条

从本质来看，垃圾的分类回收是一种市场机制，因其分类的依据是废弃物中所蕴含的经济价值。故基于成本效益的角度，并不是所有类型的垃圾都值得回收。同时，生活垃圾的组成复杂多样，其处理过程包括产生源头、分类、运输、存储、资源化再利用、再加工和最终处置多个环节，因此需要产业化的组织协调，对不同状态、不同类型的垃圾做相应处理、前后衔接，才能形成垃圾分类的持续发展动力。

我国的垃圾处理大部分都是政府主导的公共事业，即全部由政府财政支付其运营费用，并管理、监督从垃圾产生到垃圾填埋或焚烧的全过程。这种政府独揽的做法不利于垃圾处理形成细分、完整的产业分工环节，由于没有资源分工处理和商业成本压力反而会形成分类程度低、工作效率低、技术含量低的粗放式运营模式，同时也制约了民间企业的参与程度。据中国环保产业协会城市垃圾处理专业委员会2016年报告显示[15]，国内的城市垃圾处理还是以填埋、堆放为主，如图1所示。因为焚烧方式需要较好的垃圾分类处理，而填埋堆放方式本身对于垃圾分类的要求就不高。

图1 2009～2014年垃圾处理能力统计

只有形成流程化、产业化的垃圾处理链条，并基于符合市场规律的资源价格体制，才能产生经济效益，吸引各个环节的专业组织、从业人员发挥效率，推进垃圾分类回收，真正依靠处理垃圾赚钱。而有了产业依托，在生活垃圾产生源头端的诸多问题就会迎刃而解，例如我国提倡多年而难以实施的家庭生活垃圾分类收集难题，产业上游环节的完善会倒逼垃圾源头端与之配合，如提高对垃圾分类分拣的要求等。

1.2 现存垃圾回收体系中非正式组织存在消极影响

相对于垃圾回收的政府部门，各种民间拾荒者、废品交易站、中间商等就属于非正式组织，它们构成的垃圾回收网络在我国历史悠久且分布广泛。必须承认，非正式组织对垃圾分类回收有着积极作用。实际上，目前我国最有效的垃圾分类行为主要依赖于这些非正式组织所完成。如数量众多的拾荒者从市政垃圾中对纸张、废旧金属、塑料等高价值垃圾进行有意识地分拣回收，或者直接从家庭住户手中回收废旧物品等。

然而，非正式组织的垃圾分类回收行为是完全基于经济利益的，导致其分类的生活垃圾只是具有回收价值的物品，对于不具备经济价值的生活垃圾基本上留给了市政环卫部门。非正式组织或个人通过对原始生活垃圾中有经济价值部分的筛选，形成了一条隐形的价值网络，而在这个价值网络之外的正式企业和部门则要付出较高的成本处理经济价值较低的混合垃圾或者是厨余垃圾，必然引起整个行业的逆向选择，技术好、效率高的企业无法得到较好的分类垃圾资源导致企业运营受困，垃圾回收行业中只会存在那些依靠填埋、堆放等方式处理垃圾、依靠政府财政支持维持运营的低效企业，而垃圾分类和回收的对应成本却无法体现在正式的价值链条中。

而且，这种非正式组织的分类回收虽然规模庞大，但由于缺乏统一的组织和管理而具有很大的随意性。比如数量众多的个体拾荒者，他们在不同的区域内巡游式分拣资源性垃圾，有的小区可以进就回收，有的小区不能进入就无法回收。有的垃圾具有较大的环境危害性，如废旧电池、荧光灯等，却回收率很低。甚至有些垃圾由于上游的厂家不予回收，拾荒者完全不予分拣。同时，非正式组织和人员的整体素质也不高，在分拣有价值的生活垃圾过程中由于粗暴操作，也造成了厨余垃圾、其他不可回收垃圾的进一步混合，给后续的分类操作增加了难度。

1.3 分类标准与居民生活实际不切合

城市生活垃圾的产生单位主要是家庭，而由于居住条件、生活习惯、经济水平的因素相差较大，我国家庭生活垃圾的成分不仅是厨余垃圾比例较大，同时成分复杂、混合程度很大，这些都给生活垃圾的分类造成了很大的困扰。分类标准过细，虽然操作较明确，但是分类效率较差，个人或者家庭需要耗费大量的人力、时间和空间进行垃圾分拣，不具备可行性。分类标准粗略则会使得标准模糊、可操作性不强，分类难以推进。

以上海市为例，早在1995年有关部门就提出垃圾分类办法，期间垃圾分类标准历经多次调整，直到2008年实行垃圾四分类模式才逐渐固定下来，即在居民小区实行“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”四分类；在机关、企事业单位实行“有害垃圾、可回收物、其他垃圾”三分类；在公共场所实行“可回收物、其他垃圾”两分类。另外对餐厨垃圾、大件垃圾、建筑垃圾和一次性塑料饭盒进行分流处置。但是上海城市垃圾总量并没有因为分类回收而显著减少，上海社科院2015年发布的居民社区生活状况调查报告也显示，仅有6.5%的居民表示完全实行了垃圾分类，高达32.1%的居民从未实行过垃圾分类，这还是个保守的数字。

垃圾分类标准的难以确定，原因在于考虑政策实施的效率和效果之间的权衡。精细化分类的代表国家是日本[14]，即在家庭中将垃圾分类存放，由专门的清洁人员定期回收，因此日本家庭通常都有个小空间，专门用来储放分类好的生活垃圾。某些县市的垃圾分类手册多达27页，500多项条款，规定之细致，即使熟悉操作的家庭主妇也要经常对照，以免弄错。这种做法需要大量高素质的人力资源，同时占用较多的时间与精力，但是提高了垃圾加工工厂的效率。粗略分类的代表国家是美国[14]，即在家庭阶段不分类或者粗略分类，而在进入垃圾场或者转运中心之前进行集中化的分类操作。其优点是节约了每个家庭的时间和人力，需要专业化、立体化的垃圾处理产业与之配合，才能真正实现垃圾分类的效果和目的。

2 有效推进城市生活垃圾分类处理的建议与对策

2.1 提升垃圾分类回收在政府工作序列中的地位，理顺法规与监管责任

垃圾分类回收是一项一把手工程，在全社会取得分类的共识必须由强力的政府牵头，世界其他国家的经验也证明垃圾管理问题的妥善解决与政府的重视程度密切相关。我国由于传统上对于环保、垃圾处理等领域的忽视，使得在各级政府的工作序列中，环保和垃圾处理工作的地位一直处于不受重视的状态，进而导致各种垃圾分类法律法规、实践操作的混乱和短视做法，公众因此也就不会给予更高的关注。

近些年由于经济转型、社会发展的新常态等，国家相关部门对于垃圾分类处理的政治宣示相对以往都有很大提高，例如在党的十八大报告中明确指出“发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化”，国务院、发改委、住建委也连续几年发布对于垃圾分类回收的相关文件和指导意见等。

在此形势下，政府部门应该理顺关系，对各级各地的垃圾分类法规体系进行梳理调整，杜绝多头管理、执行力弱的问题，将立法的聚焦点从关注广阔的公共层面转移到减少家庭层面分类的限制条件上来，从原来自发、分散、选择性的垃圾民间分类转移到体系化、贯穿化、环节化的产业性分类回收，从仅仅的道德层面的约束转移到切实可行的法律法规层面的约束。如我国的垃圾收集、清运、处置等由建设部门、环卫部门和城管部门负责，物资回收则归商务部门管理，而相关的资源节约、循环经济建设则由发改委负责，各部门之间缺乏内在一致性和相互协调性。再比如法律法规过于原则性，缺乏对垃圾分类责任和主体的明确界定，各种地方法规的强制性不强，使得垃圾分类的监管和控制都流于形式。此外，政府相关部门还必须在信息公开、与公众交流、引导民间/商业分类回收模式创新等方面提供更多的动力。

2.2 积极促进公众参与，激发环保意识的觉醒

公众对于垃圾分类等公共物品的参与不是与生俱来的，关键是要在公众参与讨论环境议题的过程中培养和构建公民责任和参与意识，单向的行政式命令并不能让公众具备参与意识与能力。例如通过制度性参与使公众在垃圾分类政策的制定、实施、评估中发表意见和看法，在垃圾焚烧与填埋场所建设的项目环评阶段了解大部分公众的意见和态度等。如果制度性参与失效，就会导致抗争性的参与，如我国今年各地频繁出现的反对建造垃圾焚烧厂的公众游行事件。将垃圾焚烧或者填埋厂从一个地方换到另一个地方并没有解决问题的根本，因为垃圾的总量还在增加，让公众有效参与到与其自身息息相关的环境决策中才能避免如此的低效决策。

减少这种邻避性的抗议还需要增强公众的环保意识与责任，环保意识不仅是一种认识水平和程度，更核心的理念是“谁污染谁负责”。例如欧洲国家提出的生产者责任制（Extended Product Responsibility,EPR）[16]，要求制造企业在产品使用结束后必须收回产品，以便对废旧产品的实体处理负责，并承担相应处理成本，最终以环境友好的方式处置。对于消费者层面的环境责任就是要求自己制造的垃圾自己处理，不能将垃圾转嫁到其他责任人，这方面比较成功的是日本。早在20世纪70年代，日本就开始建设垃圾焚烧厂，但是由于垃圾分类做的不够细致、焚烧技术不过关等造成二次污染，导致居民与政府的对抗，没有人愿意产生有毒有害物质的垃圾焚烧厂建到自己家旁边。垃圾分类、焚烧和填埋遇到了难解的局面。日本政府在解决的时候，提高垃圾处理技术是一个方面，更重要的是强调公众的环境责任，即要求每个行政区内的垃圾都自己处理，即便是东京最繁华的地段也建设垃圾焚烧厂，同步推行居民垃圾分类的宣传和服务措施。让民众认识到自己家里打扫再干净，也难以阻止污染，垃圾是自己生产出来，就要承担处理垃圾的责任。

2.3 制定切实可行的垃圾分类标准，与多主体分类回收产业衔接

根据我国的居民饮食和生活习惯，本文建议在生活垃圾产生的源头，即家庭和居民个人端采取粗分类或者称直觉分类的方式，如将生活垃圾分成厨余垃圾、可回收垃圾和不可回收垃圾三类。这样做的原因是首先考虑到我国居民的居住条件限制、个人公共卫生意识等方面的差异，并认为个人的时间和精力相对于垃圾分类而言也是一种宝贵资源，而且大部分人对于垃圾分类的操作效率是很低的。因此可以在源头粗分类后，在后续的环节中移交给专业的垃圾分类工人或者环保组织进行实施，如美国的Waste Management就是用垃圾车将粗分类的垃圾统一运输到工厂，进行最专业和自动化的垃圾分类分拣，在满足政府环保法规规定的同时将一切具有经济价值的成分分离出来，在居民个体与专业人员的效率和效果之间找到一个合理、经济的平衡点。

进一步，分类标准的实施与操作也要保证在考虑多主体参与情况下实现分类回收的利益传送。明确执行分类的责任主体、监督者、指导者、分类资源经济价值的占有者，避免搭便车、利益分配不均衡等问题。本文构建的城市生活垃圾分类回收网络如图2所示。

图2 基于多主体的城市生活垃圾分类回收网络图

生活垃圾在家庭或社区粗分类后，其中的可回收垃圾流向就近的垃圾分类回收站，然后再转交给专业垃圾分类企业处理，最终去向是资源再生企业，包括各种再制造生产企业等。而粗分类后的其他垃圾则由环卫部门进一步处理，可回收部分还是交由专业垃圾处理企业，不可回收垃圾进行填埋或者焚烧，厨余垃圾则进行堆肥等无害化处理。为了提升市场化分类回收的经济诱因，还须由政府出面成立垃圾产业协调组织，由应回收废弃物的制造者或者输入者（如原始设备制造商等）缴纳费用作为资金，藉以补贴资源再生企业以及源头分类实施者等。

整个多主体参与回收网络中，垃圾流伴随资金流在市民、社区、分类回收企业和政府环卫部门之间进行价值分配和利益传导，政府环卫部门承担经济价值较低的部分，而民间企业则接收经济价值较高的垃圾资源，针对市民个人或者家庭重点则是对垃圾的初步分类分离操作，避免无效混合。

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