我国邻避冲突的成因及预防对策

杨　爱

(中共四川省委党校，四川成都　610072)

随着我国城市化进程的加快，人们对公共设施的需求与日俱增，政府提供的公共设施如垃圾发电处理站、污水处理厂、公墓等越来越多，邻避设施通常都具有公益性质，代表公共利益，社会要达到正常运转邻避设施建设必不可少。但对设施所在地区的居民而言，身体上、心理上常常难以摆脱设施负外部性带来的困扰和威胁的负外部效应。邻避设施是“一个公共善和个人恶的混合体，因此导致社区强烈地反对将它建造在他们周边。”[1]邻避设施在规划选址、修建和运营管理的过程中都会引起附近居民的抵制，严重的将引发群体性事件即邻避冲突。近年我国邻避冲突愈演愈烈，如东阳画水镇事件、厦门PX 事件、浏阳镉污染事件、什邡事件、启东事件、宁波镇海 PX 事件、茂名 PX 事件、海口三江镇事件、余杭中泰垃圾焚烧厂事件等等[2]。邻避冲突是基于公共政策而引发的部分个体和群体之间的利益冲突，政府在进行邻避设施决策时必须最大程度平衡、协调部分与整体之间的利益。

一、“邻避冲突”的成因

不论何种邻避设施都具有显著的负外部性，邻避设施的修建都会对附近居民的经济水平、生命健康与生活环境造成负面影响。邻避设施修建运营后所产生的收益由所在城市居民共享，但设施产生的成本与风险将由设施附近居民独自承担，导致成本——收益分布不对等的格局。再加上政府考虑到邻避设施本身具有的危险性，可能遭遇设施所在地居民的强烈反对，采取封闭式的行政主导决策，待选址、规划完成后才将邻避设施项目内容进行公开，这无疑加剧了设施所在地公众的不满产生邻避冲突。与此同时，随着法治观念深入人心，现代公民的权利意识不断增强，邻避冲突是设施周围居民为维护自身合法权益采取反抗手段进行抵制的结果。从依法行政的视野看，邻避冲突产生的原因主要基于公共利益具有差异性和以目标为导向行政决策中的合法性危机。

(一)公共利益具有差异性的体现

公共利益的定义模糊不清，其利益内容和受益对象具有不确定性的特征。公共利益的差异性，既可指不同类型公共利益之间的不同，也可指因这种类型上的非同质性所导致的公共利益之间的不相容性，还可指共同体或其成员就某一公共利益受益与否以及受益程度的不同。公共利益的不相容性和公共利益的局部偏向性是公共利益差异性的两种表现形式。[3]政府进行公共管理的基础和本质的公共利益是存在差异性的。

邻避设施具有公共利益性显而易见，从理论上说，设施所在城市的所有居民都会或多或少受益，但是受益少的居民常出现这样的心态：垃圾处理站、污水处理厂等的选址可能给设施所在区域的居民带来不适感,也即是“为什么建在我家后院？”的心理状态，导致公共利益在整个城市居民中的受益程度不均等，由此我们不难看出，邻避设施中公共利益显然具有差异性特征。

(二)以目标为导向行政决策中合的法性危机

政府是国家公共事务的管理机关，政府在行政管理过程中往往侧重于达到管理“目标”，导致忽视公众特别是部分公众的价值或者利益。行政活动的开展从本质上而言必须依法进行，随着行政管理的公共事务与日俱增，现代立法很难对所有的社会事务进行细致规定，国家往往会授权地方政府对宪法、法律未保留的事项进行地方立法，导致行政机关普遍制定法规和规章，并成为行政活动的主要依据。在实际的行政活动中，“规章之治”大多数时候变成“法律之治”理念。我国政府处在社会转型时期这种趋势尤为明显。地方政府制定的行政规章数量剧增，大大超过立法机关授权的范围，依据这些规章而实施的行政行为，其合法性也必然受到质疑和挑战。

邻避性设施的选址和规划往往是地方政府典型的“目标”导向行政的结果，邻避设施本身具有重大经济效益很容易被公众盖上公共利益的帽子，政府借此达到行政活动的形式合法的目的。在这个过程中，由于政府本身所追求的“目标”的指向，加上邻避设施建设方与公众不同利益主体话语权不同，会在很大程度上影响行政决策过程。此时行政机关的自由裁量权幅度较大，其利益选择的空间也较大，必然影响到行政决策的合法性以及对不同主体特别是设施落地区域居民的公平正义。实践中，邻避设施往往隐含政府本身的利益，将成本及风险转嫁给邻避设施附近的居民，邻避效应存在有增无减也是情理之中。

二、我国邻避设施决策中政府面临的困境

每个邻避设施选址规划都应该是进行公共决策的过程。但是在我国，公共决策的过程公众的参与度不高，尤其是在设施周围居民信息不对称、沟通和参与渠道不通畅、权利缺乏保护以及对政府信任缺失等因素的影响下，公共决策显得黯淡无光。邻避设施附近居民因成本——收益不对等往往采取非理性方式维权。我国邻避设施在规划和建设中常存在以下观念误区：部分人的利益应当让位公共利益。政府从公共利益的角度出发为照顾大多数人利益，因此尝试要求部分群体的利益应该做出让步。政府制定公共政策时，应主动提供并拓宽公众参与渠道，引导公众通过合理合法的方式积极参与决策，表达公众对邻避设施建设的意见、建议以及对设施所在地区居民的补偿要求。但也不能选择完全由公众意见来决定行动方向。这对转型时期的政府来说，面临两难选择的决策困境。

(一)邻避设施决策中政府角色定位的困境

政府在设定政策目标后，往往试图通过相应的政治制度安排和行政行为加快政策目标的实现。但是在现代社会中，利益存在的多元化迫使政策目标的实现，取决于政府对实际情况的评估以及相关利益主体的认同和支持程度。21世纪随着市场经济加速发展，公众的权利意识也在随之改变，这要求政府应由全能型和管理型治理向有限型和服务型治理方式转变。任何事物都具有两面性，市场失灵也常有发生，需要政府进行适当的干预和调整，政府干预的适度性合理性同样难以界定，政府行政决策往往在计划角色和市场角色之间摇摆不定，决策理念和思路常带呈现出传统管理型的痕迹。基于利益主体的不同，政府行政决策通常采取需求诱导型或供给主导型路径：从平等主体之间利益的角度出发时，政府采取的是需求诱导型路径，转向市场角色；从公共利益的角度出发时，政府采取供给主导型，偏向计划角色。[4]邻避设施虽存在公共利益与部分个体利益之间的抗衡现象，但总体上邻避设施的公益性是其显著外部特征，这种公益性或多或少成为政府对邻避设施封闭性行政主导式决策的理由。政府具有的计划角色导致其在邻避政策中利益角色定位出现困境。

邻避设施作为公益的“善”与个利的“恶”矛盾结合体，邻避设施提供服务的受益群体分散于远离邻避设施的人群与邻避设施周围的人群，而受害者绝大部分是集中分布在邻避设施附近的居民，这便延伸出“政策利益被广大的民众所分享，政策的成本却由少数人承担，利益分配有严重失衡之现象强化了标的地区居民的受害意识”的结果。[5]由于对公共产品具有“搭便车”的心理在远离邻避设施的居民身上普遍存，在邻避选址确定后他们并不会在意对邻避设施修建区域附近居民的感受，再加上政府在邻避设施中的计划角色(封闭式行政主导决策)，一旦出现邻避冲突处于“对峙”双方的只有政府和邻避设施周围的居民，利益受损的居民将所有的矛头指向政府。在邻避冲突中囿于受信息不对称和政府决策过程的不公开透明影响，社会舆论更倾向于同情和支持利益受损的那部分居民，将政府推到公共舆论的风口浪尖。这两种角色使政府在邻避冲突中面临合法性职能与合理性诉求之间的困境。

(二)邻避设施行政公共决策价值选择的困境

公共政策的核心价值便是解决如何公平公正地调整社会利益和合理配置社会资源的问题。因此“公共政策成为对全社会价值资源配置最有权威的分配工具，政府在进行公共决策中有责任和义务通过政治过程所作出的选择和分配办法的制定来为解决公共问题、达到公共目标，以实现公共利益的最大化”。[6]毫无疑问，邻避设施决策也是公共决策的一种情况。为了实现公平公正地调整社会利益和合理配置社会资源，政府在决策的时候必须树立正确的价值取向。在邻避设施决策过程，政府邻避设施决策价值选择的困境，集中体现在个体利益和社会公共利益的冲突与选择上，摆在政府决策部门面前的难题是：究竟选择受损群体的少数利益或者公众利益？

公共决策存在决策的理性取向与决策的政治取向两种基本价值取向。政府在制定邻避政策时倾向于选择技术理性取向，将邻避项目的规划选址和建设单纯地看成是技术性事务，事实上，邻避设施大多涉及一定科技含量的问题，如垃圾发电厂的焚烧技术的运用，产生的二恶英对环境的污染和对人体健康的影响等。政府认为这些技术标准的界定可以通过专业技术和理性分析加以解决，并不需要公众对林碧项目进行过多的参与或者干预，导致整个决策活动相当于定量寻求数学意义上的正确答案。政府采取的技术理性取向以效用最大化为基准，追求效率的功利主义，但这种取向远离相关利益公众的参与，主要依赖政府和专业人员，容易导致公众的反对难以有效执行。

政府将邻避设施看做是公共性的事务体现其政治取向，由于邻避决策涉及到多元化利益主体以及多元化的的利益分配，即对不同个体和群体的利益作出调整，为了在多元利益博弈中达到决策的均衡点，必须在各方主体民主参与的前提下达成共识，强调道义上的公正性。政府单纯依赖技术性和机械理性的方法作出邻避设施决策，将邻避设施规划选址的决策封闭在政府系统内部或者政府与设施建设方之间，相关利益主体的利益诉求被屏蔽、利益表达被阻碍，在这样的情形之下，往往导致邻避冲突发生和邻避决策的失败。

三、行政法视野下预防邻避冲突的对策

邻避设施的选址和建设必须是政府依法决策、合理决策过程的体现，2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》第5条提出依法行政三个最基本要求：合法行政、合理行政和程序正当。接着，2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》第(三)部分中提到：推进行政决策科学化、民主化、法治化，其第29-35条明确提出：健全依法决策机制、增强公众参与实效、提高专家论证和风险评估质量、加强合法性审查、完善政府法律顾问制度、坚持重大行政决策集体讨论决定、严格决策责任追究。因而，邻避设施决策中政府应该坚持依法行政、合理行政，其基本逻辑是政府邻避设施行政决策应通过合法化、合理化走向法治化。近年来，邻避设施从立项、环境评估到审批各方面手续合法，但对设施附近环境具有很大的污染性，即单个环评项目通过，而对整体的环境规划没有考虑，合格的项目往往导致不合理的地区规划布局，从而因缺乏正当合理性而致公众无法接受。因此，政府在以实现公共利益为基本价值取向的前提下，改进邻避设施政策制定模式，拓展公众参与渠道，完善专家论证机制，确保邻避设施选址和建设的合法性和合理性，最终实现公共利益与部分个体利益达到相对的平衡。

(一)保障邻避政策制定的公开性促进公正性

公共政策制定存在封闭性和开放性两种不同模式，封闭性模式中政府处于绝对权威地位成为唯一的政策制定主体。而开放性模式中主体具有多元化的特点，政府、利益集团、社会公众之间属于合作性与竞争性的关系，社会公众里面的新闻媒体、专家学者和权威人士在很大程度上影响着公共政策的制定，这种模式既尊重政府的权威地位，又强调其他社会主体对政府决策的制衡作用。显然，政策制定主体多元化是开放性模式的主要特征，开放性模式比封闭性模式具有更高的公众参与度。

在以往的邻避政策制定中政府较多采用封闭性模式，带有明显负面部性的邻避设施在公众不知情的情况下秘密规划立项和悄然开工，邻避设施附近的居民怒气、怨气集合之后必然导致邻避冲突。从域外经验来看，比如，日本在早期处理垃圾的运动中，政府与公民逐步认识到只有理解、共同参与及合作才是正确的途径，邻避运动带来的往往是政府与公民两败俱伤。因此，我国政府在邻避决策时可以借鉴日本的经验，建立邻避设施决策理解参与及合作机制，一方面，参与主体的多元化能保持政府信息的公开，维护参与方的知情权，提升公众的信任度；另一方面，邻避设施的规划选址和建设是多元利益主体之间的博弈和互动，多元主体的参与可以促使政府重视多元利益的调整和整合，兼顾并综合权衡不同利益，避免牺牲某群体的利益去保全其他群体的利益，使社会利益最大化并公平分配。为降低发生邻避冲突的风险，邻避政策制定应从封闭性模式向开放性模式转变，吸纳多元社会主体积极参与到邻避设施决策的过程当中。

(二)提高邻避政策制定的民主化和可接受性

邻避设施的选址成为政府和附近居民之间的最大争议点，由于双方所站立场完全不同易出现对抗情绪。台湾学者邱敬斌和赖世刚指出，存在于政府与居民之间的邻避冲突是一种“囚徒困境”，如果双方不采取合作的战略双方的收益都会最小；如果社会冲突双方采取合作策略就会增加邻避抗争过程中的总收益。[7]我国目前还未形成行之有效的解决邻避冲突机制，政府处理邻避问题时随意性较大，导致冲突加剧。公平合理地解决邻避冲突的有效途径是双方采取协商、谈判和调解的方法。从根本上说，这种协商、谈判、调解是义务性的，任何一方都不可以单方采取不利于对方的行动。当前，我国在处理和解决邻避问题时,由于邻避冲突的一方是拥有公权力处于强势地位的各级政府，双方往往无法对等协商，邻避设施受影响的居民常成为弱势方。

公众参与是各方利益代表通过表达、交流、协商和妥协的方式使决策合法化和合理化的过程，怎样才能保障邻避设施决策过程中的公众参与权常被学者所关注，依靠公众对设施选址和建设过程的参与和有效发言权是重要的举措。政府应该对参与的主体、具体形式、广度与深度等方面做出正确的判断,避免公众在决策中参与角色的虚化或者形式化，从而提高公众的参与度，才能提升邻避设施决策的质量与避免决策的失败。根据《政府信息公开条例》第9条、第15条、第18条规定：“行政机关应当主动公开涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息。属于主动公开的政府信息，一般应当自该信息形成或者变更之日起20个工作日内通过便于公众知晓的方式公开。”邻避设施的修建明显涉及相关公民等主体的切身利益，公开邻避设施相关信息，采取“自下而上”式的公众参与决策方式有利于避免邻避冲突的发生，因此，必须全方位拓展公众参与渠道，通过信息公开、民意调查和听证会等方式，提高公众自愿性。政府在决策中更多考虑公众的价值偏好，才能增加公众心理接受程度，也促使政府和公众寻求邻避政策的共识基础。

(三)增强邻避设施决策的科学化和合理化

2016年10月28日，我国工信部发布了关于做好工业和信息化领域“邻避”问题防范和化解工作的通知，明确提出重大涉环保“邻避”项目建设，须从严进行项目建设可行性专家论证的要求。专家论证制度在重大行政决策中具有举足轻重的作用，强化专家角色的中立性和专业知识的重要性，增强决策者的责任心，推动决策的专业化和科学化是避免邻避决策失败的良方。近年来，我国各地也相继颁布了专门针对专家咨询论证制度的规定，期待通过专家专业知识的理性化获取决策的正当化。但实践中相当数量的专家咨询论证没有真正实现其本应有的“理性增强”功能，专家咨询制度的失败现实中体现为专家被雇佣，雇佣的主体可能是政府，专家提供为政府定制的意见，成为政府证明其决策正当性的工具；雇佣的主体也可能是利益集团，专家成为利益集团的代言人。[8]专家咨询制度的这种形式上合法，实质上却和特定集团的利益诉求相结合，必然严重制约专家咨询论证制度的作用有损公众利益，导致公众对决策结果的不信任和抵触。

政府将邻避设施的决策看成是提供公共服务的公共事务，应对不同群体与组织的利益做出调整，在这个前提之下，邻避设施规划选址和建设中涉及到规划的合理和环境污染等专业技术问题，由专家客观地评估技术面因素，能相对消弭公众对邻避设施负面影响的恐惧，增加公众对必须建设的邻避设施决策的支持，减少决策执行的阻力。但为了防止邻避设施的决策中咨询论证的专家被政府和利益集团雇佣和空洞化，应从专家的选择和咨询全过程信息公开等制度方面确保专家的中立性，以防止论证过程中咨询专家角色的越位和错位，提升邻避设施政策的理性化和科学化程度。

四、余语

邻避设施在社会不断发展的过程中会变得“常态化”，如何协调邻避设施项目的决策者、邻避设施项目的建设者以及邻避设施周围居民三者的受益，成为政府现代化治理中必须克服的难题。政府只有在邻避设施行政决策的开始到结束的整个过程中，做到政府信息公开、保障公众参与权和完善专家论证制度，才能降低邻避冲突的发生率，更有可能避免邻避冲突的发生。

〔参考文献〕

[1] Bruno S. Frey, Felix Oberhoizer-Gee, and Reiner Eichenberger. The Old Lady Visits Your Backyard: A Tale of Morals & Markets [J]. Journal of Political Economy,1996(2)：104.

[2]李忠汉.邻避冲突治理的困境及对策研究[J].郑州：中共郑州市委党校学报2017(4)：42.

[3]郭小聪，刘述良.面向公共利益差异性的公共产品供给制度设计[J].广州：中山大学学报(社会科学版).2008(3)：151.

[4]范少虹.论“邻避冲突”中的政府依法行政[J].广州：暨南学报，2013(3)：49.

[5]汤京平，陈金哲.新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例[J].台北：政治科学论坛.民国94年：101-132.

[6][美]戴维·伊斯顿.公共政策[M].伍启元，译.香港：商务印书馆，1989.

[7]邱敬斌，赖世刚.邻避设施设置协商策略比较之实验研究[J].台北：台湾土地研究.民国96年第10卷:1.

[8]王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障[J].上海：东方法学,2008:4.