财政与金融法律界分视域下的地方债务治理*

李安安

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

当前，一场声势浩大的以防控金融风险为重点的防范化解重大风险攻坚战正在我国深入展开。金融风险是一个内涵丰富、外延宽广、边界弹性大的概念，流动性风险、银行不良贷款风险、影子银行风险、互联网金融风险、房地产泡沫化风险、地方政府债务风险等皆为其表现形式。其中，地方政府债务风险将金融与财政牢牢捆绑在一起，具有演化为系统性金融风险的现实可能性，且知其存在却难以查明，禁其作祟却挥之不去，成为最难治愈的公共性问题之一。本文尝试揭示地方债务生成与风险扩散的体制性根源，厘清地方债务治理难题背后的财政金融逻辑，求证财政与金融法律界分的法理基础及制度空间，探究地方债务治理的系统性法律变革之路。

一、财政与金融关系的理论迷思和现实困惑

在社会公众朴素的认知观念中，财政与金融似乎有着截然不同的知识范畴、话语体系和制度逻辑，这些显而易见的区分标准容易使人们在“心照不宣”、“众所周知”的预设前提之下看待财政与金融的关系，从而得出似是而非的结论。正所谓“魔鬼存在于细节之中”，如果我们秉持“大胆假设，小心求证”的方法论立场去探究财政与金融关系背后的思想流变，会发现该论题是一个颇富思辨价值和创新空间的学术富矿。事实上，学界关于财政与金融关系的争论与研究一直没有停止过，周升业、侯梦蟾、黄达、陈共、王传纶等学者均提出过有影响力的观点。其中，黄达教授提出的“财政信贷综合平衡理论”为宏观经济学的发展增添了中国经验，成为中国经济改革和发展最具代表性的经济理论之一。财政信贷综合平衡的理论观点形成于计划经济时代，实质上反映出改革开放之前财政金融“连裆裤”式的内在逻辑关系，即财政和银行是国家集中分配资金的两条渠道，休戚与共、不可分割，是一条裤子两条腿的关系。[1]P2改革开放之后，财政领域和金融领域都经历了重大的制度变迁，财政改革与金融改革成为整个经济体制改革的核心，财政与金融关系的定位及演进趋势出现了全新变化。对于这些变化的解读以及如何定性改革之后的财政与金融关系，俞天一、邓子基等著名学者均有真知灼见，但难以形成统一的认识。[2]近年来，随着央行经理国库、地方债务置换等话题的广泛讨论，财政与金融的关系再度引发热议。例如，在2015年举行的“经济转型与财政金融理论创新”学术研讨会上，高培勇、吴晓球、张杰等学者围绕财政与金融的关系再次展开论辩。其中，高培勇教授认为二者是“夫妻关系”，即“财政金融如同一对夫妻，并肩而行，如果一方慢了搞不好就要离婚。”吴晓求教授和张杰教授则认为财政与金融应该是“兄弟关系”，即“财政更多像北京比较古典、庄重，而金融则像上海，在不断创新中发展前进。”无论是“连裆裤”式关系的形象化描述，还是“夫妻关系”与“兄弟关系”的通俗化比喻，均揭示出财政与金融紧密关联的同时存在着微妙差异。在英语世界中，货币收支与筹措的所有活动都可以用Finance来表达，语词的同源性决定了很难将财政与金融截然分开。反映在现实生活中，财政与金融之间具有普遍的资金渗透性和强烈的功能互补性，缺乏金融支持的财政或者缺乏财政支持的金融都是难以为继的，因而需要将二者融为一体进行整体搭配和协调。

除了理论上的迷思，财政与金融的关系还时常遭遇来自实践的困惑。在“连裆裤”体制下，财政扮演着“大管家”的角色，银行成为财政的“出纳”，中央银行则沦为财政的“钱袋子”和“账房先生”。事实证明，这种扭曲的财政与金融关系严重背离了市场规律，已经随着历史发展被彻底摒弃。随着财政包干制与分税制的相继推出，财政改革走入了一个分权的时代，金融分权化改革亦如影随形展开，这个时期的财政与金融关系较之分权化改革之前大有改善，但财政的强势主导性地位依然稳固。诚如有学者所言，财政改革和金融改革同为解释中国经济成功的两个重要变量，但是财政改革作为核心因素被普遍接受。[3]与财政联动的金融分权化改革尽管富有一定合理性，但由于财政分权与金融分权的逻辑并不一致，盲目随从的金融分权化改革产生了越来越大的问题，包括金融功能的错位、金融发展的异化以及系统性风险的累积等。从金融功能角度看，在财政分权化改革的制度逻辑中，金融只是被作为“提款机”而非“资源配置者”的角色，金融在其中发挥的只是动员资源功能而非资源配置功能。这是因为，财政分权化改革之后，地方政府的公司化倾向愈发明显，地方政府在控制金融资源方面有着强烈的动机，特别是当地方政府财政捉襟见肘之时，其通过金融来摆脱财政困境的意愿更为突出。“分权改革后，出于自身的财政压力，地方政府确实会产生干预地区金融资源的行为，这进而使各地区金融发展处于被压抑状态，从而带来资源配置的低效率。”[4]从金融发展角度看，由于政府主动地、有意识地对金融市场进行全方位介入，特别是通过利率管制、汇率管制来实现国家的“经济赶超战略”，金融由此沦为压制性权力可资利用的工具，金融抑制也因而成为我国金融发展的一个体制性特征。从系统性风险的累积看，将财政与金融进行捆绑的做法必然导致财政风险与金融风险的交织感染，如果再加上土地这一地方经济发展的关键变量，财政金融风险的严重性无疑更为突出。对此，有论者认为我国将土地、财政和金融结合在一起的“三位一体”的发展模式，在造就持续不断的地方经济的高增长和城市繁荣的同时，也在累积着巨大的金融风险和社会风险。[5]P252事实上，“2003 年以来的财政分权和金融分权在导致我国经济增长方式不可持续的同时，正在形成潜在的巨大系统性风险”，[6]具体表现为货币超发、信用膨胀、杠杆率攀升、影子银行扩张、房地产泡沫、地方债务高企等。其中的地方债务风险问题可以说是财政与金融交织孕育的产物，是财政失序与金融异化的恶果。“当非规范的融资成为解决地方财政问题的便捷方式时，金融异化便成为金融发展的一种常态，而异化的金融则成为地方性债务无序发展的催化剂。”[7]那么，财政与金融之间错综复杂的关系是如何影响地方债务生成及蔓延的？地方债务风险防范背后的财政金融逻辑是什么？当前进行的地方债务治理又需要遵循什么样的财政与金融关系架构？

二、财政与金融“不分家”及其对地方债务的影响

2010年以来，随着地方债务风险的加剧，国家出台了一系列规范地方政府性债务的法律及政策文件，一场轰轰烈烈的地方债务治理运动全面铺开。经过2010至2013年的专项治理以及2014年至今的法律治理，地方债务风险得到初步控制，地方政府的融资行为逐步规范化，中央与地方之间原本含混不清的财政关系有了明显改观。然而，由于地方债务是一个积重难返的体制性问题，目前的地方债务治理尚处于爬坡过坎的关键阶段，与地方债务良法善治的理想预期还相距甚远。从法治化角度看，2014年《预算法》的修订尽管了放开了地方政府举债权，但并不意味着一劳永逸地解决了地方债务风险和责任承担问题，如何全面规范和约束地方政府举债行为，如何将地方政府偿债责任落到实处，依然是有待解决的难题。[8]P231值得注意的是，目前围绕地方债务问题的改革举措基本上限定于财政领域，金融领域缺乏有针对性的制度变革，这种将财政改革与金融改革割裂开来的做法能否有效应对地方债务问题是不无疑问的，因为地方债务是一个典型的横跨财政与金融两大领域的复合型问题，需要通过财政金融领域的系统性改革进行综合施治。为确保财政金融改革措施的有的放矢，避免未来的地方债务治理走向歧途，我们有必要考察地方债务生成背后的制度根源，厘清地方债务治理难题背后的财政金融逻辑。

我国改革开放之后的相当长一段时间内，迅速下降的财政能力、不断弱化的财政功能与持续上升的中央金融能力及地方金融能力形成了鲜明对比，“弱财政与强金融”成为当时经济生活的真实写照。为了获取日益分散的金融资源与金融剩余以弥补随改革而出现的国家财政能力的迅速下降，通过金融制度聚集金融剩余和控制金融资源便成为国家提高汲取能力的优选路径。在动员金融剩余的过程中，金融制度替代了一部分税收制度的功能，而在随后进行的金融资源配置过程中，金融制度又进一步替代了财政制度的功能。[9]事实证明，这种替代既是促使以往改革成功的关键，又是导致未来改革陷入困境的根源。[10]P39从积极方面看，金融对财政功能的替代为我国的经济改革及现代化建设提供了源源不断的资金支持，确保了在财政下降的同时还能保持价格水平稳定与金融的高速增长。从消极方面看，金融对财政功能的替代导致金融与财政的边界不清晰，金融体制扭曲、金融角色异化、金融市场失序等问题长期得不到解决。1994年分税制改革之后，地方政府的财政压力与日俱增，“土地财政”开始兴起，大兴土木的城市化甚嚣尘上，收紧对金融资源的控制进而源源不断地获取来自金融的融资支持成为地方政府制胜“财政锦标赛”的关键之举。近年来，全国各地竞相设立贵金属交易所、文物交易所等各类金融交易场所，想法设法吸引银行、证券、保险、基金、期货等金融机构入驻，千方百计推动本地企业上市融资以及争建区域性金融中心等现象，均反映出地方政府控制金融资源的制度逻辑。通过考察改革开放40年特别是分税制改革之后20余年的财政与金融关系变迁历史，我们可以发现一条“金融功能财政化”的逻辑线索，即金融总是被动地裹挟在财政活动中，行使着提供铸币收入、平衡预算赤字和地区差距、替代财政投资和财政补贴等本属于财政的功能。[11]这种现象不妨称为“财政与金融不分家”，其法律本质是政府以金融市场和金融手段为媒介依靠货币权力实现财政职能与目标的经济干预形式，其核心不在于财政活动中所使用的金融手段，而在于货币权力与财政权力的结合，以及政府利用这种权力组合所掌握的经济资源控制力。[12]P29笔者认为，市场经济时代的“财政与金融不分家”与计划经济时代的“连裆裤”体制在思想观念上一脉相承，反映出政府主导下的制度变迁模式已经形成强烈的路径依赖，甚至被锁定在恶性的制度均衡怪圈中难以自拔。

财政与金融“不分家”对地方债务的生成及其风险扩散的影响是显而易见的。金融的依附性地位使得地方政府借助于金融机构与金融市场的融资行为有恃无恐，独立性的丧失使得商业银行成为地方政府的“提款机”。在这种不正常的财政与金融关系之下，地方政府的债务潜滋暗长、不断累积，直至演化为棘手的社会难题。在2014年之前，由于当时的《预算法》不允许地方政府直接举借债务，通过设立具有独立法人资格的融资平台公司成为“曲线救国”的普遍选择。作为一种颇具有中国特色的投融资主体，地方政府融资平台具有特定历史阶段的合理性，是中国地方政府为发展经济、突破资金束缚、利用市场化机制的创新性尝试。但由于地方政府融资平台代表政府意志，平台负债基本可纳入地方政府负债总额，再加上地方政府的预算软约束，地方政府融资平台逐渐蜕变为过度投融资的代名词。从资金来源渠道看，平台公司的融资既包括商业银行的表内贷款，也包括通过影子银行体系的贷款以及城投债等债券形式的融资。地方政府融资平台背负的巨额债务不仅透支了地方政府财力，还酝酿着严重的财政风险与金融风险。这是因为，地方政府融资平台一端连着财政系统，另一端连着金融系统，沿着“融资平台-金融机构-金融系统”这一路径不断地将自身蕴藏的财政风险转换为金融风险。[13]财政风险与金融风险无疑是最为重要的经济风险类型，防范财政与金融的双重风险是维护国家经济安全的“一体两翼”。面对地方政府融资平台这种将财政风险与金融风险交织在一起的怪胎，既要解决风险的流量问题，也要克服风险的存量困境，核心内容是削减债务，转化为主流话语便是“去杠杆”。[14]但由于金融财政与金融“不分家”混同已经形成了路径依赖，削减债务面临着强大的制度阻力，是一个典型的知易行难的过程。诚如有论者所言，地方政府债务问题的化解是中国经济“去杠杆”的关键所在，“去杠杆”的困难在于财政和金融的不分家，从而导致财政投资项目的低收益、地方政府融资的高成本和金融产品的“刚性兑付”三个现象同时出现，构成了一个“最坏的组合”，也带来了影子银行高速发展、民营企业融资困难和地方融资平台债务归属不确定等一系列问题。[15]

三、财政与金融法律界分的正当性及其制度空间

在成熟的市场经济国家，财政与金融有着明确的法律界分，二者可以功能互补但不会混为一谈。可以说，强调财政与金融的法律界分，并不需要高深玄妙的逻辑求证，只是一个从回归常识到走向共识的自然过程。

(一)重申财政与金融法律界分的正当性：一个常识主义的回归

毋庸置疑，财政与金融之间的关联非常密切，但关系的密切性并不能掩盖财政与金融的本质性区别，财政与金融的功能互补性亦不能成为二者角色混淆的正当化理由。在理论层面，财政与金融的法律界分清晰可见，至少可以从功能定位、价值取向、法律性质等方面得到自洽性解释。从功能定位看，财政是一种政府为提供公共产品而进行的经济收支活动，金融则是一种将市场中资金供给双方连接起来以实现资金融通的经济活动；从价值取向看，财政以追求公平为价值圭臬，遵从财政法定、财政民主、财政平等、财政健全的原则立场，金融则以追求效率为优先选择，以安全性、流动性、效益性为原则导向；从法律性质看，财政是国家对公民财富的“强制性征收”，本质上是公民财产权的让渡，金融则是以货币为对象进行的信用交易活动，本质上是权利的交易。

除了上述显而易见的区分标准外，当前金融领域特别重视的宏观审慎监管理论直接为财政与金融的法律界分提供了正当性依据。“宏观审慎”这一概念尽管在20世纪70年代末就被提及出来，[17]P59-65但一直消失在公众的视野中，直到2008年全球金融危机才引起充分关注。作为与微观审慎监管相对应的概念，宏观审慎监管的核心要旨在于通过防范系统性风险来避免金融危机对宏观经济的破坏，这与以防范单个金融机构风险从而使金融消费者免受损失为立足点的微观审慎监管截然有别。在时间维度上，宏观审慎监管关注的是系统的整体风险如何随时间的推移而演化；在行业维度上，宏观审慎监管关注的是风险在金融体系内部及金融体系与实体经济之间的分布和相互作用。[18]P181-216由于防范系统性风险和维护金融稳定深度契合世界各国的公共政策目标，可以预见到宏观审慎监管理论将在很长时间内指引金融改革的方向与节奏。在我国目前的经济环境下，地方政府债务尤其是隐性债务是最有可能引发系统性风险的因素之一，而将财政与金融混在一起的中间机构——地方政府融资平台则是引爆系统性风险的关键角色。正如有学者所言：“地方政府融资平台通过土地融资，把地方政府债务风险金融化，一旦由于种种因素房价或者地价下跌，将直接造成银行业不良贷款比重加大，有些商业银行甚至可能破产倒闭，从而引发系统性金融风险。”[19]因此，财政与金融之间应保持清晰的法律界限，防止角色混同、功能异化和秩序变形，坚守不发生系统性金融风险的底线思维。

除了宏观审慎监管理论所提供的智识指引，财政与金融法律界分的正当性还可从以下几点得到求证。

首先，财政与金融的法律界分是“去杠杆”的根本要求。2008年之后，我国政府债务、企业债务与家庭债务的总量持续增长，杠杆率过高成为经济发展中的一个突出矛盾，不但导致了2015年的“股灾”，还有可能造成更大范围的风险事件。对于地方政府债务而言，其杠杆率过高肇因于金融市场源源不断的融资，且伴随着地方政府融资平台对财政与金融的同时介入，把金融市场借来的钱用在了财政支出该做的事。如果不从源头上实现财政与金融的法律界分，金融市场被扭曲的问题就无法根本解决，金融市场的资金价格反映投资回报的功能就得不到修复，金融资源错配的问题就有可能长期存在。[20]

其次，财政与金融的法律界分是破解财政风险与金融风险互逆问题的关键之举。在经济转型时期的中国，决策者习惯于通过金融手段化解财政风险(如发行置换债券、便利国有企业上市融资等)，同时以财政来兜底金融风险(如注资金融机构、剥离商业银行不良资产等)，进而衍生出“财政风险金融化”与“金融风险财政化”现象，此即为财政风险与金融风险的互逆问题。所谓“财政风险金融化”是指政府主要通过货币创造的金融手段化解财政风险；“金融风险财政化”则是指用财政手段解决银行等金融机构存在的问题，使金融风险通过向财政传导或转移得以释放。[2]风险互逆意味着财政系统与金融系统之间风险传递的畅通无阻，也暗示出系统性风险的爆发根源于“人祸”而非“天灾”，属于制度设计不当而非市场自发生成的产物。财政风险与金融风险的互逆明显与当下进行的防范化解金融风险攻坚战格格不入，不宜再打着制度“试错”的幌子继续存在下去，而应建立起财政与金融间的风险隔离机制，厘清财政与金融的各自法律边界。

最后，财政与金融的法律界分是全面深化财政体制改革和金融体制改革的必然选择。党的十八届三中全会开启了全面深化改革的历史进程，财政与金融无疑是深化改革的关键领域。其中，全面深化财政体制改革的着力点是建立全面规范、公开透明的现代预算制度，以及事权和支出责任相适应的制度，落脚点在于发挥财政在国家治理中的基础性、制度性、保障性作用。财政透明度建设要求将地方政府的举债行为阳光化，杜绝隐性债务，强化预算约束力；事权与支出责任相适应的制度安排则隐含着对地方政府过度融资的排斥，以及防止由金融系统概括承受财政风险的意图。全面深化金融体制改革的一个主要面向是确立市场在金融资源配置中的决定性作用，积极稳妥地从深度和广度上推进金融市场化改革，在市场机制的作用下实现金融体系的优化和完善。[21]金融市场化改革要求尊重金融机构的主体性地位，规范政府对金融市场的介入行为，隔绝财政系统与金融系统之间的利益输送。由此可见，保持财政与金融的法律界限当是全面深化财政和金融体制改革的题中应有之义。

(二)财政与金融法律界分的制度空间：现状与难题

对于地方债务治理而言，财政与金融的法律界分不能停留于自洽性的理论叙事，而应积极回应实践，寻求制度操作的可行性空间。从法律文本上看，我国的现行立法其实并不缺乏关于财政与金融界分的规范，只是这些规范较为分散、零乱、未成体系化而已。例如，《中国人民银行法》第29条关于“不得对政府财政透支”的规定，宣告了“财政赤字货币化”的非法性，事实上在央行与政府之间划定了一条分界线。《商业银行法》第4条关于“依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉”的规定，确立了商业银行的信贷自主权，试图排除政府对商业银行的不当干预。《预算法》第35条在开禁省级政府举债权的同时，关于地方政府及其所属部门“不得以任何方式举债债务”、“不得为任何单位和个人的债务提供担保”的规定，意在斩断地方政府非法融资的链条，构筑财政风险与金融风险之间的防火墙。这些法律规范构成了财政与金融界分的基本依据。但不容否认的是，受制于配套规定缺失、法律规避盛行、选择性执法泛滥等因素，上述法律条文实施效果不佳甚至存在被架空的倾向，实践中的央行货币超发、商业银行沦为地方政府“提款机”、预算软约束等乱象均证实了这一点。从配套规定看，尽管《预算法》放开了地方政府举债权，但由于地方政府债券的市场化定价机制、偿还机制、责任分担机制、监管机制等尚付阙如，容易导致地方政府债务边界的模糊化，甚至陷入“借新债偿旧债”的击鼓传花游戏陷阱之中。从法律规避看，前述基本法律规范很容易被规避掉，从而使得财政与金融法律界分的制度努力付之东流。最为明显的例证莫过于地方政府通过设立融资平台向商业银行借款，绕开《贷款通则》的限制性规定。“地方融资平台实际上是地方政府债务的一种身份转换，其目的在于规避现行法律体系对地方政府融资的约束。在中央政府的默认下，投融资平台以各种形式进入市场，成为地方政府资金融通的中介，无节制的融资导致了地方债务的危机。”[7]从选择性执法看，对于地方政府向金融机构的过度融资行为，中央政府长期以来是默许甚至是纵容的，只是到了系统性金融风险爆发的临界点才意识到问题的严重性，开始收紧对地方政府融资的控制。这种典型的选择性执法行为容易诱发地方政府的道德风险，不利于建立稳定的法律秩序。

从上述分析可以看出，我国地方债务治理视域下的财政与金融界分面临着较为严峻的法律环境，从立法、执法到守法均存在亟待解决的问题。决策者尽管认识到了防范财政金融双重风险的紧迫性，但并没有采取将财政风险与金融风险隔离开来的做法，而是沿袭传统思路将财政风险予以金融化处置或者将金融风险予以财政兜底，2015年推出并延续至今的地方债务置换即为“财政风险金融化”的典型例证。还有一个值得关注的现象是，目前金融系统回应地方债务治理的实质性举措不多，即使有也是为了辅助财政体制改革的进行。例如，中国人民银行于2015年开始将地方政府债券纳入常备借贷便利(SLF)、中期借贷便利(MLF)、抵押补充贷款(PSL)以及商业银行质押贷款的抵押品或质押品范围。这一改革举措为“公债货币化”预留了制度空间，可能导致基础货币投放过多，诱发通货膨胀，进而损及社会利益。这是因为，地方政府借助于中央银行增发货币“增加税收”偿还了地方债务，将地方政府与金融机构之间的债权债务关系转变成了地方与中央之间的财政关系，实质上是采用公债货币化的手段处置地方债务风险。[22]这反映出来的实质问题是，国家对地方债务治理偏好于采用财政政策工具，缺乏将财政政策工具与金融政策工具协同运用的观念。由于财政与金融“不分家”是造成地方债务问题的源头，在不改变该体制性路径依赖的情况下，单一采用财政政策工具来治理地方债务问题势必收效甚微。恰如有学者所言：“从根本上解决地方债务问题，必须强化央行对地方政府债务的监督管理职能，增强财政体制改革与金融体制改革的协同性。”[23]鉴于地方债务治理已经从专项治理阶段跃迁至法律治理阶段，进一步优化财政与金融界分的法律环境及其保障机制便显得理所当然。为此，需要推进一系列的法律制度变革。

四、面向地方债务治理的财政金融系统化法律变革

财政与金融的关系从“不分家”的混沌状态走向清晰化的过程，也是地方债务从政策式治理、运动式治理走向制度化治理的过程。由于横跨财政与金融两大领域，地方债务治理的法治化变革无疑是一场复杂而深刻的制度变革，既需要宏观的顶层设计，也需要微观的法律规则调整，同时还有必要辅之以配套性的制度安排。

(一)顶层设计：财政分权化改革与金融集权化改革

改革开放以来，我国的财政与金融两大系统均经历了分权化改革的过程，分权亦被视为中国经济增长奇迹的一个秘诀所在。关于财政分权，理论与实务界普遍报以支持的态度，很少有人质疑其必要性。事实也证明，在中央与地方之间，财政分权既便于地方发挥其信息优势，为当地居民提供合适的公共产品，激发地方的创造力和发展动力，也有助于中央保持较强的控制能力，做好全国范围内的统筹协调，促进国家的统一和强大。[24]P170相对于财政而言，金融是应该分权还是应该集权却是个颇有争议的话题，分权与集权在金融制度实践中也呈现出此消彼长的动态博弈，即金融分权(1994年之前)——金融集权(1994年至2002年)——金融分权(2003年至2017年)。随着2017年金融稳定发展委员会的成立和2018年的国家机构改革，金融集权的趋势再度彰显。看似简单的历史循环背后，却隐含着深刻的经验逻辑，即金融系统不能追随财政系统的分权化改革而亦步亦趋，金融分权并不当然代表着中国金融改革的市场化方向。与财政系统相比，金融系统分权的大门一旦打开，而没有设定“门把手”，分权带来的金融系统的风险，将是整个社会无法承受之重。[25]事实上，商业银行之所以沦为地方政府的“提款机”，金融之所以在很长一段时间内成为财政的附庸，金融风险与财政风险之所以交织叠加以至于演化成系统性风险，很大程度上是金融分权化改革所付出的代价。在金融改革不断深化的背景下，我们必须认真对待“金融分权的底线到底在哪里”这一严肃命题，结合金融本身的特性及国情做出理性选择。对此，王绍光教授20多年前的忠告依然振聋发聩：“如果有人在分权已接近或超过其底线之际，仍坚持只有进一步分权才是改革，他们要么是天真的情绪化的改革者，要么是在为分权过程中形成的某些特殊利益充当代言人。清醒的改革者必须把握集权-分权之间的适度平衡，并据此做出健全的制度安排，只有这样才能使中国经济走上一条持续、稳定、协调的康庄大道。”[26]

鉴于过去几十年金融分权化改革的惨痛教训，笔者认为，以市场化为导向的金融集权模式需要被确立为未来金融体制改革的基本方向。该模式的核心意旨是适应金融混业经营的趋势，变多头分散的监管体制为集中统一的监管体制，改变国有商业银行和股份制商业银行分支机构对地方政府的“属地型干预”状态，保持金融机构与地方政府之间的安全距离，通过金融集权并保留调控抓手来限制地方政府融资的金融杠杆。与此同时，应当继续坚持以公共财政为导向的财政分权化改革，改变以“土地财政”为内核的增长型财政模式，实现地方政府从“掠夺之手”到“协助之手”的角色转型。[27]P354-358只有将基于市场化导向的金融集权与基于公共财政导向的财政分权结合起来，形成金融改革与财政改革的双向互动机制，才能遏制地方政府的过度融资冲动，防范经济过热和泡沫化风险，避免宏观经济的大起大落。作为地方债务治理的顶层设计，财政分权化改革和金融集权化改革不能再局限于传统意义上“自下而上”的试点改革模式，而应转向“自上而下”的制度变迁模式，统筹协调好财政金融系统性改革的方向、节奏与力度。

(二)基本进路：以财政责任为中心的法律规则调整

关于地方债务，中央已经多次明确了不救助原则，反复强调要坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。这种决绝的态度事实上就是让地方政府来独自承担地方债务的偿还责任，同时由金融机构分担相应的风险。但由于财政与金融的混同，金融机构无法阻挡来自地方政府的压力，财政风险金融化的结局将难以避免。正如有学者分析的那样，财政部门与金融部门的关系错位一方面导致了风险责任混淆和部门之间的相互推诿，另一方面使政府在决策时更容易采取“哪个容易用哪个”的机会主义策略，而难以做到“桥归桥，路归路”，一开始就分清各自应该履行的职能。[28]改变这种风险责任归属不清的状态，需要从加强金融监管、严肃财政纪律两个方面同时入手：前者需要从信贷行为规范化的角度改进对商业银行的监管，“短期目标是地方政府债务不要出现大量的不良贷款，危及银行的资产质量和社会大众对于银行的信心，保证健康的金融秩序，长期目标是深化产权改革，完善法人治理机制，形成对地方政府融资行为的有效约束”；[29]P123后者需要从地方政府融资行为法治化的角度，落实《预算法》以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等规范性文件精神，自觉控制债务风险，明确地方政府的债务责任。由于地方债务的法律治理最终是以相关主体的责任承担为落脚点，笔者主张以财政责任为中心推进地方债务治理的法律制度变革。

在债务危机席卷全球的背景下，包括美国、日本、英国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰、巴西、秘鲁等在内的许多国家近年来掀起了财政责任立法高潮，其主要目的在于通过有效的法律约束来规范政府财政行为，限制政府出现不可持续的财政赤字，引导政府对自己的财政行为负责，避免出现超额赤字和财政危机。[8]P147-152我国《预算法》关于地方债务的财政责任条款仅限于第94条，其内容是：“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”由于发行债券被限定为地方政府举债债务的唯一合法形式，该条款事实上只是规定了地方政府债券在发行阶段和使用阶段的责任承担问题，没有涵盖地方债务决策阶段和偿还阶段的责任承担问题，更没有涉及到债务决策监督、财政透明度建设、财政问责机制安排等深层次问题。当然，由于地方政府债务不是《预算法》关注的重心问题，寄希望于《预算法》修订来解决地方债务责任的归属、分配、追究与监督等问题是不现实的。正如有学者所言：“如果让《预算法》承担公债法的全部职责无疑会偏离《预算法》的立法宗旨，可以考虑在《预算法》的基础上另行制定专门的公债法，分别对中央债券、地方债券、国家外债进行规范。”[30]事实上，学界关于制定“公共债务法”的声音一直不绝于耳，只是在立法模式、调整对象等问题上争论较大，无法形成统一的意见。鉴于地方债务的严峻形势，我国有必要尽快制定“公共债务法”，将地方债务的举债方式、举债程序、资金适用、偿还机制、监督与问责、法律责任等作为其中的重要内容加以规定。为防止该法律因“刚性不足”而遭遇所谓的“柔性法治”问题，[31]极有必要强化地方政府的债务责任及其配套实现机制，具体思路如下：

首先，厘清中央与地方之间的债务责任边界。无论是2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，还是2016年国务院办公厅发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》，都明确了中央政府对地方债务的不救助原则。该原则看似划定了中央与地方之间的债务责任边界，但不具有严格意义上的法律效力，难以形成对地方政府持久和有力的制度约束，且对于中央政府应当履行的财政转移支付责任以及上级政府(不包括中央政府)的财政救助责任缺乏必要考量。“地方债务往往被视为由上级政府以及中央进行偿还，没有意识到地方法律地位的独立性，地方主体以及地方责任更无论及。”[32]P117为了从根本上打破这种心理惯性，笔者建议，将中央政府对地方债务的不救助原则法定化，建立地方政府外部融资的硬约束机制，同时明确中央政府的财政转移支付等援助的标准和范围。长远看来，我国有必要引入财政重建和地方政府破产的制度安排，打破“上级政府一定会买单”的神话，分清债务归属，划清偿还责任。对于地方债务将来出现的违约和清偿责任判定问题，有待于立法回应及司法跟进。

其次，创新地方政府债务责任的追究形式。《预算法》第94条关于地方政府的债务责任追究形式包括责令改正、撤职、开除，套用的是传统行政责任形式，显然无法因应地方债务治理的制度诉求。值得注意的是，2017年7月召开的第五次全国金融工作会议明确提出：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”这是财政领域首次引入终身问责制，也事实上宣告了终身问责制这种新型的地方政府债务责任追究形式的产生。从法律性质看，地方债务治理视域下的终身问责制是一种以财政责任为内核的公共责任机制，主要适用于地方政府的增量债务。在我国目前地方债务治理中适用终身问责制，面临着领导责任异化与集体行动困境、程序正义缺失与督促监管困境、立法回应不足与责任追究困境，需要在将来制定的“公共债务法”中对其适用范围、追责主体、追责对象、追责程序、责任形式、豁免事由等作出回应，同时辅之以官员考核评价机制的变革及地方融资监管制度的构建。

最后，以财政透明度建设倒逼地方政府债务责任的实现。我国地方债务治理的一个难题在于透明度低，信息披露失真、失范现象严重，隐性债务规模难以被精准测度。在我国这样一个有着长期封闭历史、文化传统中历来缺乏“公开性基因”的国家里，妨碍财政透明的力量远远压倒了推动财政透明度的力量，[33]P110这种现象不改变，地方债务治理就是一句空话。刺破地方债务“暗箱”的关键是实施财政透明度建设工程，由权威机构编制地方政府资产负债表并向社会公开，引入标准化的会计和审计工具来评估地方政府的举债能力和财政可持续性，倒逼地方政府提高自身的社会公信力和债务治理能力。

(三)配套机制：财政政策与货币政策的制度化协调

财政与金融的法律界分并不意味着二者“形同陌路”，地方债务的法律治理需要财政与金融的功能互补，“一个适度的政府债务规模离不开对货币政策与财政政策的有机协调。”[34]然而在实践中，尽管“积极的财政政策+稳健的货币政策”并列组成了我国经济政策的核心骨架，财政部门与银行部门的目标责任却并不清晰，财政政策与货币政策协调取决于相机抉择，货币政策财政化和财政政策货币化的混乱现象时常出现。在地方债务治理视域下，财政政策与货币政策的制度化协调需要从以下两方面入手：一是清晰界定财政部与中国人民银行的职能，防止财政的变相透支，克服“财政赤字货币化”问题；二是在国家层面建立财政金融综合改革的协调机构，并将其分支机构拓展至省级单位，或者通过某种制度机制使财政部门实质参与到国务院金融稳定发展委员会的决策中，减少财政政策工具与货币政策工具运用中的摩擦问题，将地方政府债务风险置于“财政-金融”的系统框架内进行统合化解。此外，在各级地方政府间的财政与金融部门建立起地方债务风险的监测、评估、信息共享和联动防范机制，亦是重要的制度安排。

参考文献：