利用PPP模式加快科研设施建设探讨

文/夏耀西 刘洪业 王明昊

党的十九大提出加快建设创新型国家，明确创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，要求加强国家创新体系建设，强化战略科技力量。科技创新离不开科研设施，必须加快科研设施建设，为科技创新提供高水平的技术手段和全方位的基础条件支撑。

一、科研设施建设现状与问题

我国科研设施主要有通用实验室、专用实验室、大型实验装置和野外试验基地等。通用实验室是在某一领域可以普遍开展实验工作的科研设施，如生命科学与资源环境科学中生理生化实验室；专用实验室是针对某一专业实验建设的科研设施，在其内只能开展一种或一小类别实验工作，如生物安全实验室；大型实验装置是根据特定实验任务设计制造的大型科研设施，如FAST望远镜、正负电子对撞机、风洞、气象灾害模拟舱等；野外试验基地是因科学试验特殊要求，需要在特定区域开展试验而建设的科研设施。

目前,科研设施主要由科研单位建设，并由其管理运行，也有一些专业公司建设通用实验室，开展一些科研单位委托的实验任务。由科研单位建设的科研设施投资主要以财政投资为主，中央级科研单位由中央财政投资，目前主要投资渠道有中央预算内基本建设投资、中央级科研事业单位修缮购置专项资金以及科研项目部分资金；地方科研单位主要由地方财政投资。科研项目资金主要用于配置与科研项目执行期相当寿命的科研设施，不能用于永久性科研基础设施建设。近几年来，国家加大科技创新支持力度，科研经费持续增长，科研单位承担科研任务不断加重，同时，科研单位大幅度引进海外人才，加大研究生招生规模，以适应快速增长的科技创新需要。但是，财政支持的科研设施建设资金总量没有相应增长，部分科研单位科研设施投资有减少的趋势，造成实验用房紧张，实验室布局紧促，科研效率不高，安全隐患丛生；大型设施紧缺，高精尖设备跟不上科研需求；野外试验基地不能根据学科和产业需求系统布局，填平补齐，只能在原有基础上提升功能。

受单位之间、部门之间条块分割，以及资产处置等问题的影响，科研单位共建科研设施少，大部分科研单位从自身发展角度独自争取科研设施建设资金。同时，科研单位为了自己使用方便，除大型仪器设备外，拿出来共享的科研设施少，造成科研设施利用率不高。尽管国家大力推进科研设施共建共享，但受各种体制机制制约，我国科研设施共享率一直不高。

要使科研设施能够与快速增长的科研需求相匹配，提升科技创新能力和科研效率，一方面国家要加大财政资金对科研设施建设的支持力度，与科研经费增长相协调；另一方面科研单位要创新科研设施投资机制，拓展资金渠道，引入社会资本参与科研设施建设，不仅能够加快科研设施建设，减轻财政负担，而且还能够进一步提升科研设施建设效能，促进科研设施共享，提高科研设施管理水平和利用效率。

二、利用PPP模式建设科研设施的优缺点

公共设施建设引入PPP模式是国家鼓励的建设筹资模式，推行几年来已有成熟经验，特别是在市政、交通和能源等领域有很多成功案例。科研设施建设具备公共设施的建设特点，可借鉴已有成功经验，探索科研设施建设利用PPP模式的可行性。PPP模式的优点在于：第一，拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，同时也缓解财政压力；第二，使建设运营风险合理分配，把每一种风险分配给最善于对付该风险的合作方承担，从而使整个建设项目的风险最小化；第三，通过引入社会投资和运营，提高项目建设和运营效率，使之与经济的快速发展相协调。

但PPP模式也存在很大的局限性。第一，该模式主要集中在纯公共领域、准公共领域，适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务或基础设施类项目。如：燃气、供电、供热、污水和垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场和城市轨道交通等交通设施，医疗、卫生、养老、教育、水利、资源环境和生态保护等公共服务项目；第二，复杂的交易结构需要公共部门和社会资本建立与PPP模式相匹配的专业能力，而且交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍，在一定程度上会降低效率；第三，为了项目长期运行稳定，PPP合同会比较严格，缺乏足够的灵活性，一定程度上导致后期管理不能因时制宜；第四，社会资本需要回收项目全部成本并获得合理的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能会增加使用者直接支出。

三、利用PPP模式建设科研设施方式

无论科研院所还是高等院校，土地基本上由政府无偿划拨，如果采用土地开发形式取得资金进行科研设施建设，涉及国有资产处置问题，操作难度大。如果利用或借鉴PPP模式，科研单位与社会资本合作，利用科研单位土地，由社会资本投资建设科研设施，并进行管理运行，社会资本通过收取入驻科研团队费用或委托实验费用，在一定时间内回收建设成本并获得一定利润，然后将科研设施使用权整体移交科研院所或高等院校。该方式不涉及土地资产和科研设施资产处理问题，只是管理权限问题，如果模式设计恰当，有一定的可操作性。

利用或借鉴PPP模式投资建设科研设施，其前提条件是该科研设施必须具有高度共享性，通过高度共享达到高频率使用，才能使社会资本投资能够在合理的时间内回收，并实现合理利润，所以因某一任务或应对突发事件而建设的专用科研设施，不适合利用或借鉴PPP模式投资建设。以下几种科研设施比较适合利用或借鉴PPP模式建设：

（一）位于城区的通用科研用房。通用科研用房具有普适性，科研团队携带仪器设备入驻即可开展工作，使用频率高，特别是位于交通便利、配套齐全的城区。城区的土地价值一般较高，社会资本在不用承担土地成本的前提下，能够在较短的时间内回收投资，且无较大风险。

如在北京城区，投资建设10000平方米通用科研用房，其建设成本约5000万元，科研团队入驻费若为700元/年.平方米，社会资本7年多可收回投资，所以区位较好的科研院所或高等院校的通用科研用房可以通过PPP模式建设。社会资本10～12年可以收回投资并获得合理利润，第12年科研用房可整体移交科研院所或高等院校。

（二）位于典型区域的试验基地。典型区域试验基地具有一定的代表性，科研任务多。试验基地一般远离城市，特别是农业、林业、水利等行业试验基地，科研院所或高等院校管理难度大，成本高。同时，由于农业、林业所需要的田间试验地为农业或林业用地，受土地政策限制，划拨难度大，所以大部分田间试验地为租赁使用。依据现行财政投资规定，难以在租赁土地上开展规模化科研设施建设。为此，可以利用PPP模式开展试验基地建设，一方面解决投资渠道问题，另一方面促进试验基地企业化管理，有利于推进共享，提高试验基地使用效率。

例如一个2000亩的试验基地，政府为科研单位提供长期无偿使用权。建设一个较为标准的农作物试验基地，需要建设普通实验室约2000平方米，住宿和餐厅约3000平方米，挂藏室、仓库等附属用房1000平方米，2000亩标准化大田以及基本设备，大约需要投资3500万元。固定管理人员5人，每年管理费约50万元。如果设定20年回收期，考虑基本利润，每年社会资本需实现250万元净收入。通常科研团队使用标准化大田费用为1500元/年.亩，社会资本再通过住宿、餐饮以及科普等创收，可以实现盈利。

（三）大型公共实验室。由科研单位提供实验用房，由社会资本购置仪器设备，构建公共实验室，并由社会资本管理，通过收取实验费用形成收入。科研单位与社会资本签订购买实验服务协议，科研单位由于提供了实验用房而获得廉价且优先的实验服务，社会资本获得较为稳定的收入。由于大型公共实验室且有良好的通用性，社会资本在服务好科研单位的同时，加大市场开拓，提高实验仪器设备的使用效率，补充收入，可以获得相应利润。

（四）综合性科技园区。综合性科技园区规模较大，功能综合，一般有科技创新、成果集成展示、企业孵化以及园区保障等功能。综合性科技园区位置较好，交通方便，社会资本按照园区功能定位以及科研单位需求进行规划设计、建设和管理。

综合性科技园区通常由当地政府划拨土地，政府希望园区能够尽快建成，尽早发挥科技驱动区域发展的作用，更重要的是政府不希望土地长期空置；科研单位也希望尽快完成园区建设，完善功能，科研团队能够尽早进驻，全面开展科技创新和成果转化工作。如果科研单位仅利用财政资金，短期难以完成园区各项功能建设，团队不能整体进驻，不利于各项工作有效开展；如果科研单位借助社会资本，不仅使园区在较短时间内整体建成，而且还能实现园区社会化、专业化管理，提高园区管理水平。利用PPP模式建设，一方面，社会资本为科研单位提供科技创新和成果转化条件保障，科研单位为其提供一定的较为稳定收入，主要有实验室使用费、会议费和住宿餐饮费；另一方面，社会资本利用科研单位成果或影响力进行企业孵化、产业开发，形成经济效益。通过物业服务及其它增值服务，社会资本可在10年左右实现收支平衡，再通过企业孵化、产业开发实现利润，利用社会资本建设综合性科技园区具备较高的可行性。

四、利用PPP模式建设科研设施风险分析及建议

（一）风险分析

1.科研单位风险。科研单位利用社会资本最终目的是尽快形成科研条件，并能够长期稳定得到优质服务，所以科研单位面临的风险主要有三点：一是社会资本由于资金问题不能按质按量按期建设；二是由于运营达不到预期效益，社会资本不能按照约定范围向科研单位提供优质稳定服务；三是由于要向社会资本提供长期稳定服务费用，如果受政策或事业发展影响，不能持续提供费用造成违约。

2.社会资本风险。一是长期稳定收益风险，由于回收期较长，难以确保科研单位能够长期稳定支付服务费用；二是市场运作风险，有一部分利润需要通过市场运作，充分发挥设施效率所得；三是违约风险，因与科研单位合作时间跨度大，所投资设施仅有使用权，所有权归科研单位，如果科研单位因各种原因违约，社会资本难以无损脱身。

（二）建议

1.政府介入。由于科研设施投资是公益性较强的投资，引入社会资本不仅能够减轻财政压力，而且能够优化科研设施投资渠道，加快科技创新能力提升。但由于投资回收期长，对投资人和使用人都存在一定的风险，需要政府介入，提供较为稳定的政策环境和一部分财政投资。一方面提供政策保障，另一方面缩短回收期。

2.选择资本雄厚且信誉良好的社会资本。科研设施建设一次性投资较大，回收期长，回报率不高，如果社会资本大量采用融资，增加资金成本会影响项目建设和运营。由于科研设施建设有一定的公益性，社会资本需要有一定的社会责任感，不能单纯追逐市场利润。同时社会资本要有一定的相关物业管理及市场运营经验和能力。

3.签订严密公平的合同。由于合作时间长，要确保双方利益，尽量避免风险。双方必须立足长远，充分考虑风险，约定双方权利和义务，特别是长期履约可能存在的风险点，强调责任。履约过程中双方加强沟通协调，只有通过共同努力，才能化解可能存在的风险，从而保障各方利益。