供给侧改革背景下绿色债券发展的法律障碍及完善对策

朱治锜 黄 荷 蒋文娴

(广西师范大学 法学院，广西 桂林 541000)

0 引 言

改革开放以来，我国经济发展为实现财富增长最大化，选择了需求侧高投入发展模式，促使了大量高能耗、高污染、高排放产业的形成，造成了环境污染、资源紧缺、生态系统退化等不良后果，资源与环境承载能力已经接近极限，经济可持续发展出现瓶颈。虽然我国也在积极进行产业调整，“三高产业”整体耗能的确有所降低，但相关措施往往“治标不治本”，缺乏对供需关系的考虑，产能过剩导致的环境污染问题仍悬而未决。[1]75-79

党的十九大以来，习近平总书记多次强调供给侧结构改革，以“绿色发展”开辟改革新境界，实现资源供给可持续性。加大对节能减排、能源高效利用、循环经济、生态农林业等绿色环保项目的投入，一方面能促使产业结构升级，同时也能加速高能耗、高污染、高排放产业淘汰，实现去除过剩产能、淘汰落后产能的目标。[2]9因此，基于供给侧结构性改革处理环境与产能的关系不失为一个可行的对策，贯彻“绿色发展”理念，创新低碳循环产业体系，让新能源、新环保、新服务等绿色产业成为经济持续增长的驱动力。绿色债券作为环境治理工程的绿色金融产品，在国际上已成为推动环境友好型经济发展的主要力量之一，国际市场的成熟环境为我国发展提供了宝贵经验，对于促进我国向低碳经济转型，实现可持续发展具有重要战略意义。

1 绿色债券的概念及特征

债券是政府、金融机构、工商企业等机构借债筹措资金时向投资者发行，承诺按一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。而将筹得资金用于特定“绿色”项目或为这些项目进行再融资的债券就是绿色债券。绿色债券不仅具备普通债券的性质，如期限性、收益性、流通性、安全性，而且作为“环保型”的债券，它又具有区别于普通债券的特征：资金用途要求用于循环经济、生态农林业、低碳产业等符合“绿色发展”理念的领域。因此在发行绿色债券前，融资者有义务向投资者说明绿色项目所涉领域、项目筛选标准，以及提供项目环境评价数据等。同时，项目是否绿色环保引入了第三方认证。投资者一般对项目是否环保，资金的使用和管理是否合理，信息披露是否真实存有疑虑，因此通过第三方机构对绿色债券进行评估认证，有利于绿色债券公信力的增强。此外，为推进绿色债券发展，有些国家或地方政府提供了比普通债券更便捷的投资方式、更优惠的税收政策，如发行税收抵免债券、直接补贴债券、免税债券等。[3]18-24得益于相关政策，绿色债券的融资成本、项目开发成本降低，人们投资绿色项目的积极性不断上涨。

2 绿色债券发展现状及法律障碍

在“十三五”规划纲要和G20峰会重点议题的推动下，在中国人民银行、证监会、上交所、深交所对绿色债券的政策支持和引导下，我国正逐步向环境友好型发展转变，绿色债券市场呈现出快速增长的态势。2017年1月，气候债券倡议组织(Climate Bonds Initiative)与中央结算公司联合编制了《中国绿色债券市场现状报告2016》，报告中显示2016年全球绿色债券发行规模达到了810亿美元，这很大程度上得益于我国的发行。我国绿色债券的发行规模在2016年迅速增长，从零增长到约362亿美元，占全球发行规模的39%，仅用一年时间就成为了全球最大的绿色债券市场。在发行量出现爆发式增长的同时，我国绿色债券的债券品种已覆盖了大多数信用债品种，包括金融债、企业债、公司债、中期票据以及国际机构债等，债券发行主体也覆盖了金融业、采矿业、水务业、交通基础业等8个行业，发展潜力巨大。[4]62-63但由于我国绿色债券市场才刚刚起步，还有诸多问题需要探讨解决。

2.1 绿色债券的界限模糊

相比普通债券，绿色债券发展的优势明显，一方面政府提供有力的政策支持，减少债券发行审批环节，减免税收；另一方面国民环保意识不断增强，绿色债券越发受到投资者青睐。但目前我国绿色项目认定标准尚未统一，缺乏规范的债券市场准则，在良好的发展趋势下出现了一些融资者冒充绿色债券项目进行融资的现象，他们融资的目的并非为了改善环境，有的甚至借此投资传统高污染项目，这直接影响了绿色债券市场信誉，削弱了投资者积极性，可能引发“劣币驱逐良币”的后果[5]54-55，因此有必要界定绿色债券的概念。虽然国际上已对绿色债券进行了界定，但相关界定尚不能与我国国情完全吻合。2015年3月27日，国际资本市场协会出台了最新版绿色债券原则，获得了许多市场参与者的认可；2015年5月，气候债券组织发布的气候债券标准也得到了广泛采用。纵观这些界定标准，它们主要反映的是发达国家的环境资源问题，如气候变化、生态多样性等，界定范围较窄，不符合中国实际。中国面临的环境挑战不仅包括发达国家相同的问题，还存在环境污染、资源约束等特有问题。[5]54-55因此，界定对我国适用的概念还应从我国实际情况出发综合考虑。

2.2 法律供给不足

当前我国规范绿色债券的策略主要停留在节能减排等短期的环保政策上，没有整体的战略安排，缺乏可持续、环境友好型发展的思想。[1]75-79从法律层面看，全国人民代表大会没有制定关于绿色金融、绿色债券的法律，规范绿色债券的文件大多属于规章、政策等法律位阶较低的规范性文件，如《关于加快发展环保产业的意见》《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，它们多具有宏观性、宣示性等“鼓励”性质，缺乏法律的实际执行力。此外，在《证券法》《环保法》等本应与绿色债券相关的法律中，也没有出现相应规范，绿色债券问题难以在法律层面上得到解决。

2.3 法律责任体系欠缺

完备的法律责任体系是引导绿色债券市场健康发展的关键，也是帮助受害人寻求救济、追究相关主体法律责任的制度保障。在绿色债券市场尚不规范的情况下，出现环境污染、生态破坏、投资者利益受损等侵权、违约、扰乱市场秩序的问题是必然的，这都需要从法律层面予以解决。而目前我国绿色债券的法律责任体系几乎空白，市场监督机制以及事后追责机制很不完善，不利于绿色债券市场稳定发展。《关于加快发展环保产业的意见》《节能减排授信工作指导意见》均是宣誓性地规定企业的环境保护义务，没有明确应承担怎样的法律责任，在实际中难以实施。这些零散的《意见》和指导性文件对绿色债券法律责任规定不全面，相互缺乏联系，难以提供充分的法律保障，也难以胜任绿色债券全面实施之际所面临的众多问题。

2.4 尚未设置专门的金融法庭

根据法律责任性质不同，我国的金融纠纷分别在民商事庭与行政庭解决，但绿色债券问题涉及到金融、环境以及法律等多个专业领域的交叉，案件复杂性、专业性远高于一般民事案件，民商事庭与行政庭中专司处理金融案件的司法人员并不多，很难找到同时熟悉金融业务以及环境资源问题的办案人员[6]2，这就容易导致绿色债券案件的审理质量与效率低下，纠纷难以解决。

2.5 信息披露制度不成熟

企业环保信息披露制度能维护投资者权益，帮助行政机构监督项目建设是否符合发行债券的目的，企业是否履行了环境义务，是否平衡了经济利益与环境效益，若产生了环境责任，投资者有权撤回投资，监管者有权要求其整改或停止经营。环保信息披露制度能给企业施以压力，督促企业遵循环境与经济协同发展的思路，理性决策。绿色债券相关政策出台后，环保部开始着力研究环保信息披露制度，并出台了相关文件：《环境信息公开办法(试行)》以及《关于进一步严格上市环保核查管理制度——加强上市公司环保核查后监查工作的通知》。这在一定程度上督促了企业的信息披露，但该规定还存在一些不足：披露的方式是什么，披露的内容应具体到什么程度，企业违反规定后的处罚信息是否应当公开等。[7]16此外，从人民银行征信系统《企业基本信用报告》中得知，愿意主动披露环保信息的企业并不多，对企业环保信息的了解很大程度上只能通过实地调查或从新闻报道中获得，有的甚至难以取得。愿意披露信息的企业大多数也只是介绍自己的环境保护策略，或者披露对自身发展有利的信息，对于真正在生产经营活动中出现的不利情况，如排污量、污染物种类、影响到的生态坏境范围以及将来可能引发的环境风险等却没有披露。[7]16此外，各企业披露的方式没有统一规范，单纯以文字、图表，或者图文并用的披露方式均存在。杂乱的表达方式均不利于横向分析各企业的环保信息，监管者无法做出适当的决策，投资者也容易受到误导。

3 完善绿色债券发展的法律对策

3.1 厘清绿色债券界限

2016年作为我国绿色债券发行的元年，债券发行量已超过360亿美元。规范绿色债券市场对于绿色金融稳定发展具有重要意义，也是供给侧改革的应有之意。而规范市场的第一步，即是对“绿色债券”进行界定。目前颁布的两份文件对绿色债券进行了界定：2015年底中国金融学会绿色金融专业委员会发布的《绿色债券支持项目目录(2015年版)》以及国家发改委印发的《绿色债券发行指引》通知。《绿色债券发行指引》对绿色债券分类更为详细，包含了节能减排、循环利用、低碳产业建设等12大类绿色债券项目。根据两份文件的分类以及结合绿色发展思想，绿色债券可界定为：将募集的资金主要用于支持节能减排技术改造、绿色城镇化、能源清洁高效利用、新能源开发利用、循环经济发展、水资源节约和非常规水资源开发利用、污染防治、生态农林业、节能环保产业、低碳产业、生态文明先行示范实验、低碳试点示范等绿色循环低碳发展项目的企业债券。[8]17-18

3.2 提升立法层次

绿色债券市场作为我国的新兴融资市场，虽尚处起步阶段，但市场规模巨大，为约束市场主体的行为，加强监管者的责任，立法刻不容缓。目前我国主要通过政策性文件来规范绿色债券市场，这些规章、政策在经过实践后虽逐渐成熟，但毕竟政策容易朝令夕改，缺乏稳定性，所以通过立法程序把政策“稳定下来”，让经历过实践检验的政策上升为法律对规制绿色债券市场会更有效。具体而言，将成熟的政策纳入经济法范畴是稳妥的选择。经济法以社会为本位，兼顾公、私法属性，绿色债券法律关系中既包含市场主体之间平等的民事关系，也包含市场主体与监管方之间的监管关系，这与经济法的调整对象相符，即私法上的关系与公法上的关系。将相关政策上升为法律不仅体现了对供给侧改革下生态文明、绿色发展理念的重视，而且将它们上升为经济法，将更有助于明确绿色债券法律关系的性质。

另一方面，将相关政策纳入《证券法》《环境保护法》也是提升政策执行力的方式。绿色债券市场潜力巨大但规范尚不健全，需要各部门法的扶持，证券法是直接规范债券市场的法律，因此对于新兴的绿色债券市场，证券法应首先给予支持。证券法可以放宽发行绿色债券的主体条件，允许个人参加到环保项目的建设中来，积极鼓励社会公众投资，鼓励金融创新。此外，在执法上证券监管机构应严格执法，加强监管力度，审查融资方的资金用途、投资是否规范等，对违反规定的主体予以严厉处罚，维持已有市场稳定发展。

3.3 健全法律责任体系

绿色债券法律责任需要民事、行政和刑事规范相互配合，共同搭建一个完整的责任体系。民事责任主要解决企业在绿色项目建设中的违约与环境侵权责任，它要求企业在侵权后应当立即停止继续破坏生态，同时整治环境、消除已有危害并且承担赔偿责任。生态环境遭受损害，影响的不仅是环境周边的民众，也损害了投资者的利益，因此他们作为受害者均可请求侵权企业承担责任。对于侵权的举证责任分配，可以援用《侵权责任法》中关于环境侵权的规定，采用举证责任倒置，强化加害方的责任。此外，关于赔偿数额问题，由于企业因污染环境所获得的收益通常远高于造成的损失，监管机构应依法加大赔偿力度，将所有因破坏生态而获取的收益用于恢复、改善环境，赔偿受害人，这既惩罚了该企业，也起到了警示其他企业的效果，发挥了法律的惩戒作用。

绿色债券的行政责任是指绿色债券融资方或行政机关违反行政法规、规章后所承担的不利后果，主要包含行政处分与行政处罚两方面。行政处分的对象是渎职的国家机关工作人员。若行政机关工作人员在审核企业发行债券资格、评估绿色项目环境效益、监管项目、审查信息披露情况时，对不符合要求的企业包庇纵容，任其违规发行绿色债券，披露虚假环保信息等，那么责任人员就应对自己的渎职行为负责，行政机关视情节轻重给予警告、记过、记大过、降级、撤职等行政处分。行政处罚的对象则是违规的企业及个人。主体违法情节轻微，如未尽企业自身监管义务使环境受到轻微影响，可以采取书面或公告的形式给予警告；违法情节严重的，如假借绿色债券的名义勾结行政人员违法获得发行资格，从事破坏生态的项目，扰乱市场秩序，则应责令停止项目建设，没收其违法收益并处罚款，视情况暂扣或者吊销绿色债券发行许可证，对企业主要责任人以及纵容违规发行债券的行政人员给予行政拘留等。从处罚力度来看，由于我国《环境保护法》《行政处罚法》对环境责任主体的处罚力度较弱，还存在着违规成本低的漏洞[7]35，因此，提高企业违法成本，加大处罚力度是目前行政责任需要健全的角度。

在刑事责任方面，我国刑法修正案规定了“污染环境罪”：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”这一定程度上约束了企业的污染行为，但我国刑法关于环境犯罪的条文较少，因此还需注意将其他条文纳入环境犯罪的追责体系中。在绿色债券审核、发行、融资等环节中，企业通过金钱与职权的不正当交易获得了发行债券资格，情节严重的构成单位行贿罪，相关行政人员也会触犯受贿罪、渎职罪；对于提供虚假证明文件帮助企业通过审核的第三方机构可能构成提供虚假证明文件罪。

3.4 建立专门的金融法庭

绿色债券纠纷具有较强的专业性、复杂性，在民事庭与行政庭分别处理金融问题不利于统一审判标准以及整合司法资源。知识产权案件的性质与绿色债券类似，同样具备专业性强的特点，目前针对知识产权案件的审理模式是将民事与行政审判合二为一，因此在审理绿色债券时不妨也借鉴此类实践经验，建立专门的金融法庭，将审理范围扩大至所有民事类与行政类金融案件，提高审理的专业性。此外，由于绿色债券案件综合了环境、金融、法律等多方面问题，选拔具有专业知识的人才加入司法队伍，任命具备多方面实务经验的人才担任庭审法官成为首要任务。最后，为保证公正司法，法官在审理案件时应贯彻如下理念：以事实为依据，以法律为准绳，尊重金融交易习惯，尊重当事人真实的意思表示，坚持审慎的司法原则，保护投资者与融资者的合法权益，最大限度地保护金融业的发展。[6]2

3.5 完善信息披露制度

绿色债券市场的健康发展离不开成熟的环保信息披露制度有以下原因：首先，完备的信息披露制度能保护投资者的利益。贯彻环保信息披露制度有助于消除投资方与企业之间的信息不对称，帮助投资方更加准确地评估绿色项目，规避风险。若不强制企业披露项目可能的环境风险，投资方的利益就可能受到损害；其次，完备的制度有助于约束企业自身的行为。[9]33-34基于披露制度的监督，企业在建设绿色项目时会更多地考虑经济与环境的协同发展，具体而言，企业会严格审核资金用途，选择最优建设方案最大化保护环境，并加强项目的监管，以避免承担不利的环境责任。不仅如此，披露制度还有利于证监会对债券市场的监管。信息及时披露能使证监会知悉绿色项目的进展、生态环境的状态以及企业履行自身义务的情况等，方便监管部门对市场做出调控，确保绿色债券市场稳定发展。

目前我国企业大多不愿披露环保信息，缺乏主动性，因此将信息披露制度上升为法律以实现强制披露十分必要。信息强制披露制度应明确具体的披露的内容以及披露的方式。披露的内容应涵盖绿色项目从融资到建设整个过程的情况：企业发行绿色债券的资格证书、绿色项目的前景及可能的风险、绿色项目建设进展、环境的影响情况、自身监督情况等。对于披露的方式，应采用统一的格式，便于监管部门对比分析，准确判断，合理调控。

4 结 语

绿色债券体现了“供给四大要素”中的“创新”“资本”要素，通过绿色债券投资环保产业是我国经济向供给侧结构转型的有效途径，也是加速过剩产能有效化解、防范金融风险、促进可持续发展的重要举措。随着国民环保意识不断增强，绿色债券市场不断拓展，债券市场将会覆盖到越来越多的环保产业，但它毕竟是新兴市场，不可避免地存在诸多问题。在依靠已有法律体系的同时，还须建立第三方评估制度、信息披露制度、企业自律监督与外部监管制度，建立金融法庭，积极完善配套支持政策以及事后司法救济制度，借鉴外国成熟经验，加强国际合作，以保障市场主体合法权益，创造和谐绿色发展的大环境。

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