地方基层事务中的公权与私权关系
——以城市住宅车位管理机制为视角

叶小梅

一、公权和私权关系的思考：住宅车位引发的社会纷争

国家发改委2014年12月17日发布《关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格〔2014〕2755号）（以下简称《通知》）以来，各地开发商和业主关于车位租售价格纠纷增多。大量的已有文献很多从住宅车位的物权法律属性、业主物权利益角度分析住宅车位应当由业主共有、租售价格应当遵守平等共同议价等原则、主张。高圣平认为，规划用于停放汽车的车位、车库是依《建设用地规划许可证》载明的规划用途而建造的，实践中出现纠纷集中于这一类车位、车库，因而本文主要讨论这类车位。a高圣平：《住宅小区车位、车库的性质及其权利归属研究——兼评〈物权法〉第74条》，《法学家》2008年第6期。高圣平主张车位的法律属性为业主共有，但是这个观点难以成为现有问题的有效解决路径。结合相关理论、实践经验和文献资料看，探索构建对开发商及其物管公司在住宅车位上的租售价格管理约束机制似乎是更为切实的解决路径。梁志东表达了对《物权法》第74条第1款的规定无法达到保障业主需求的立法目的以及该规范无法限制开发商及其物管公司片面抬高车位定价权的忧虑，b梁志东：《对〈物权法〉中小区车位所有权归属问题之我见》，《法制与经济》2007年第9期。开发商及其物管公司常以任意抬价的方式违反《物权法》第74条第一款关于“满足业主的首先需求”之规定。已有的调查研究成果建议将车位租售纳入商品房销售方案，让消费者有选择权，即明确开发商在申请预售许可证时，商品房销售方案中必须包含车位总量、销售时段、销售价格区间等，报房地产主管部门备案后在销售点公示，从而将整个交易双方摆在信息对等位置。同时，将“住宅小区车位租售价格，应由开发商、业主和接受委托的经营方协商议定，不得单方面制定价格，如果协商不成，可委托第三方进行价格评估”作为开发商租售车位的指导性意见，以此避免经营者跨越“红线”任性涨价。a陈德军：《民建成都市委呼吁：小区车位价格不能由开发商“任性”》，《人民政协报》2017年5月26日第3版。这个建议使购房人在选择购买时有一定的相对自主选择、议价空间，某种程度上有利于扭转目前“先销售房屋、后销售车位”现象。政府监控下的房屋与车位价格一并明示的预售机制有其可取性，但之后的车位管理、租赁价格的协商议价机制在实际操作中会遇到很多困难。因为多数的小区业主并未组建成自主、自治管理的业主委员会，无法与垄断经营的开发商、物管公司进行有效的对话与议价，第三方估价机制可能徒增更加复杂的矛盾，导致管理、议价混乱。因此，从新时代的共建共享共治社会治理格局和自治、法治、德治相结合的视角出发，结合公权与私权合作共治的社会治理理论，基于社会公共服务领域公权与私权的不同功能，沿用二十几年的住宅车位租赁或者保管费用政府指导价形成的社会规则，不应简单地由一个未经严谨立法程序论证的《通知》所改变。针对车位问题所带来的公共管理危机等问题，现有的研究缺乏政治学、管理学、社会学等视角，b王荣珍：《对〈物权法〉车位权属规则的检视与完善》，《当代法学》2011年第1期。尚未找到解决问题的可行方法，忽视地方基层事务中公权与私权的关系，因此这是本文的研究价值所在。

二、以广州市现状及地方立法为例展开的分析

近年来，不少中心大城市特别是市区的车位价格急剧上涨，开发商、物管公司与很多业主的纠纷屡见报道。广州市从住宅停车收费实行市场调节价以来，出现了纠纷暴增的情况。2017年广州市某区两处住宅小区、某区另一住宅小区的数十位业主以及其他一些地区的业主更是将开发商、物管公司告上法庭，开始了诉讼维权的路程。广州市人大常委会2016年希望通过地方立法有效解决住宅停车收费和管理的社会问题。但由于国家发改委的反对，广州市人大常委会想要通过地方立法将住宅小区车位租售价格恢复为政府指导价的愿望没有实现，广州市地方立法的努力部分者受挫。

据媒体介绍，自2016年10月广州市政府提请审议《广州市停车场建设和管理规定（草案）》以来，广州市人大常委会于2017年4月、8月、10月、12月对该法规草案进行了四次审议。12月27日，广州市第十五届人大常委会第十一次会议表决通过《广州市停车场条例》。广州市人大常委会对该法规进行第四次审议时，有常委会组成人员认为，广州作为广东省省会和国家重要中心城市，辐射带动珠三角城市群发展，面临巨大的交通压力和停车压力。但是，广州市最终囿于国家发改委坚持实行市场调节价的规定，目前只能在《广州市停车场条例》中通过制定议价规则进行管理，但不排除今后修改《广东省定价目录》，再次将住宅停车收费纳入政府指导价管理范畴；同时基于广州市的实际情况和回应市民群众的关切，法规有必要将住宅停车收费纳入《广东省定价目录》，为实行政府指导价管理预留空间。据此，《广州市停车场条例》在第八条第三款中增加将关于住宅停车场的机动车停放服务收费纳入《广东省定价目录》并实行政府指导价管理的规定。同时，实践中存在的一些建设单位只售不租住宅停车位、车库的情形，引发了不少社会矛盾。为此，《广州市停车场条例》明确规定住宅建筑区划内，规划用于机动车停放的车位、车库尚未出售的，建设单位应当予以出租；车位、车库出售或者出租的，应当首先满足业主的需要。未按照规定将尚未出售的车位、车库出租，或者车位、车库出售、出租未首先满足业主需要的，由房屋行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处以十万元以上五十万元以下罚款，并纳入本市公共信用信息管理系统。c罗仕、穗仁宣：《住宅区未售车位应出租 出租首先满足业主需要》，《羊城晚报》2018年1月3日第A09版。

这为研究社会管理体制及相关问题提供了非常有价值的立法素材与分析视角。从立法体制和体系上，广州市人大常委会按照我国《立法法》的规定对地方具体的社会管理事务制定地方法规，只要地方立法部门行使该权力符合我国《立法法》，按《立法法》第73条的规定为更好实现《物权法》的规定制定适应本地方的具体管理法规，这一权力本不应受到某个部门权力、意志的牵制。可是，在现阶段的社会管理体制下，这显然只是理想图景，《通知》使得地方立法机关谋求适应本地管理需求的一项住宅车位管理法规没有实现立法本来的意图。从这一《通知》背后看社会管理体制的价值争议：国家发改委的这种部门改革政策与地方立法权力、地方管理需求冲突时，该如何取舍或者平衡？在依法治国的大格局下，按照基本的法理和权力关系、体系，从构建法治国家、法治政府和法治社会的各项制度看，国家发改委不应过度管理或者干预过于微观、具体的社会、地方管理事务，而是要从宏观、整体战略上谋划经济发展运行、宏观调控和经济体制改革策略。a2018年3月17日十三届全国人大一次会议表决通过的国务院机构改革方案，体现了党中央和国务院更加强调国家发展和改革委员会在经济发展运行、宏观调控和经济体制改革方面的职责。公培佳：《“大瘦身”之后，发改委主要管什么？》，《华夏时报》2018年3月19日第1版。针对广州市谋求通过地方立法调整停车位的难题，国家发改委应顺势而为、做出补充通知或不再坚持已经造成社会管理困局的《通知》，让地方立法机关通过自主选择制定符合《立法法》的本地法规，更正僵化、片面和过时的行政一刀切做法。解读这一新闻，可剖析地方司法审判权的困境。这种自上而下的以市场化为名实质计划式的僵化做法，看似符合市场经济取向，实质上不仅扼制了地方立法权，还扼制了司法依法审判权。面对大量纠纷、大量民众的诉愿，司法机关在虽不是法律、法规的《通知》前，也无法做出真正符合《物权法》和社会公共利益现实需求的裁判。如果一个地方车位租售价格已被国家发改委的《通知》圈定实行市场调节价，当某些小区的开发商及其物管公司单方面大幅度提升价格导致民众不满引发纠纷，这个地方的法院如何裁判？如果裁判支持民众不按开发商及其物管公司单方提升的市场价格缴费，就与国家发改委的文件抵触，开发商及其物管公司也有理由认为此种裁判与国家发改委文件相悖，会坚称其原有收费不足以支持管理成本而无法正常运作等等。如果裁判支持开发商及其物管公司的主张，无法支付高额租售车位费用的众多业主只能采取各种抗争方式，这种裁判又如何能实现《物权法》第74条第一款的立法目的与本意？广大业主的切实利益作为公共利益、社会安全和社会管理的一个构成，该如何保障？

住房权利是我国批准的《联合国经济、社会及文化权利国际公约》第11条中明确规定的权利之一，也是我国社会保障体系的重要内容。在没有形成足够充分的市场竞争和议价协商条件下，在仍然由开发商及其物管公司垄断经营的情况下，国家发改委的住宅停车位租售价格市场化政策显然是不妥当的，其反映出来的对地方立法权和司法裁判权的扼制是危险的，与科学、民主、依法立法的基本原则和依法行政、公正司法的基本要求不符，使得社会管理制度可能被扭曲，无法通过地方立法或者司法审判适时有效修正。在这个问题上，一方面国家发改委的《通知》代表的是行政权，直接牵制或者管控了地方的立法权和司法权，这一行政权干预的意图是使某一个具体微观的地方社会管理事务市场化，但行政权行使或者干预的妥当性值得反思。另一方面，地方立法、司法机关意图落实《物权法》中的立法目的和确实解决涉及公共服务领域的突出社会矛盾，这是公权介入私法自治领域的一种体现，但这种遵循《物权法》介入调整社会关系的公权在国家发改委的实质管控下无法形成有效运作的治理机制。

三、以公权与私权合作共治社会事务为视角再出发

当我们从大量的住宅车位纠纷事件分析和文献梳理中，认识到再局限于我国《物权法》第74条的条文本身无法真正解决纷争时，就要跳出具体法律条文的束缚，反思当初设定的这一条文的局限和缺陷，以及废除后续国家发改委的《通知》，就要提升到公权与私权合作共治社会事务的基本理论视角看问题的本质。回到国家发改委《通知》前的住宅车位社会管理体制，可以发现，政府指导下的价格形成机制已经深入人心，为社会各界接受、为广大民众认可，成为了一项社会习惯规则。政府作为出让开发土地的垄断一方，只要在出让土地时就合理设定住宅与车位的建设比例，将车位作为一种具有满足公共利益和提供公共保障性质的公共产品，并对此加以合理考虑土地出让价格，可满足住宅小区住房与车位的匹配问题；同时设定车位价格的政府合理指导区间、车位与住房一并销售的制度、车位管理费用的合理区间，就可以缓解广大业主被开发商及其掌控的物管公司的持续剥夺感，a住房及其配套的必需车位是广大人民遮风挡雨、安身立命的必需品，也是负责任的政府需要保证人民的社会保障项目。在贫富悬殊日益严重、垄断资本特别是经营房地产的开发商资本集中惊人、迅速膨胀的时代背景下，住宅停车位的管理机制作出适时调整，是实现十九大共同富裕目标正确且及时的改革路径。也可一定程度上抑制房屋（含附随、必需的住宅停车位）的投机炒楼行为，减少社会管理的麻烦和大量的社会纷争。而开发商作为竞拍土地的另一方，则会根据市场预估其销售房屋的利润前景，以及在政府合理指导的车位价格区间内进行商业决策。很明显这只是政府与开发商博弈：双方是否愿意在车位b因为很多大城市、中心城市的限制购房政策以及车位购买按住房匹配的限购政策，使得车位特别是机动租赁车位的社会保障、公共服务性质更加明显。这个具有公共服务供给性质的社会产品上让小利于一个个业主组成的广大群众，从而达到满足交通的优化配置、保障社会公共需求、实现社会长治久安的大利问题。

国家发改委2014年的《通知》实行前，作为一项已实行了20余年的政府指导定价的住宅车位管理机制，已成为一项为各级广泛认可、接受、遵从的社会习惯。在没有足够充分、正当且必要理由的情况下，不应以未经科学论证的《通知》改变这一社会习惯。这是法律连续性、社会管理持续性、公众和社会组织对社会规则的认可和尊重的基本原则。2017年3月15日通过的《中华人民共和国民法总则》第10条明确规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗”，彰显了对习惯的效力认同和对已为社会公众认可的公共规则的法律化。c周贤日：《提升公共服务和塑造公共规则：公权力体系和社会组织的深层改革》，《学术研究》2017年第7期。而国家发改委的《通知》与遵从社会久已形成的合理有效的社会习惯不符。在地方发现这个问题产生的管理短板并意图纠正、努力提高地方立法调节救济时，如果继续以已经市场化的改革不要轻易推翻，实质扼制地方依法立法权力，不符合法治原则，也与我国《立法法》的规定不符。鉴于我国仍然很强的自上而下的集中管理体制，国家发改委的《通知》虽然不是法律、法规，但是却实质扼制了法院的司法审判权，使得法院在《通知》面前很难回应社会管理、公共利益的实际需求，无法按照《物权法》的宗旨真正做出独立审判和依法裁判，但却要担着被裁判者责怪司法不公的骂名，甚至连地方政府、地方立法机关也牵连不作为的骂名，又要承担化解地方社会矛盾的职责，由此造成的社会管理体制扭曲可见一斑。

综上，在住宅车位的销售方式、租售价格、管理费用等方面，遵循已为社会广泛认同的政府指导方式及指导价格，这也可以视为一种社会习惯规则，真正落实《物权法》规定的住宅小区停车位首先满足业主需求的立法规定，纠正一味市场化改革导致社会矛盾陡增，才是城市管理中这一领域的正道。市场化的改革取向，不能简单、机械地否定久已为人民遵从的社会习惯规则，何况这类社会规则、习惯符合《物权法》关于住宅小区车位的立法目的、宗旨。在推进私权的平等权益和保障自由平等竞争的同时，也要注意公权在保障民生底线需求、社会公共利益等方面的协调治理，用公权和私权协同治理、合作共治的理念、方法和机制推进社会管理，形成政府、市场和社会互动的公共治理模式。d胡仙芝、余茜、俸锡金：《逐步走向国家社会合作共治的公共管理变革》，《发展》2009年第11期。不过要注意在研究国家与社会合作共治的这种理论下，在讲社会组织、公众的民主、自由的有序参与同时，党和政府的主导和组织及必要、合法的介入，是不可缺少的，合作共治不能只强调一端而忽略另外一端。“社会治理的核心问题是解决国家与私人之间监控和惩罚成本问题,但要借助法定化的平台促成公权与私权合作进行社会治理。”e唐清利：《公权与私权共治的法律机制》，《中国社会科学》2016年第11期。按照党的十九大以来的相关文件，构建基层治理新体系，要完善自治、法治与德治体系。住宅小区车位看似小领域，实则关切民生底线需求，要遵循《物权法》规定的住宅小区停车位首先满足业主需求这一法治的宗旨和目的、政府的公权要适当介入保障法治的实现，已为社会广泛共同、认可具有了“德治”意义的政府指导价这一社会习惯、规则，才是解决住宅小区车位管理体制的正道。

四、恢复政府指导定价的措施考量

发改委的《通知》对地方立法解决问题的途径和司法独立审判纠纷的可能产生了困扰，切断或者终止了已经实行20多年、已经为社会各团体、各阶层广泛接受、认同的社会习惯、规则，引发了民生基本诉求的矛盾。根治住宅车位管理出现的问题，就是要敢于恢复已为社会各方接受的政府定价方式这一社会习惯规则，只不过新时代的政府定价需要调整为通过政府主导下各方听证、议价，经过公开听证协调好开发商的建设成本、物管公司的管理成本、业主的需求及承受力、周边市场的价格服务比等，形成一个为公众接受、满足业主需要、又能够刺激开发商开发车位的车位租售定价机制，要在传统的政府指导价格机制上更上一个台阶。只有在市场机制健全、市场双方议价能力匹配、市场充分竞争条件形成、市场法治足够发达且保障时，国家发改委的市场化取向、退出公权依法介入的《通知》，也许才是合适的或者具备出台条件的。