新疆少数民族外出务工人员在当地交往交流交融实证研究
——基于广东、江苏、安徽等地的调查

张立哲

党的十九大报告强调“加强各民族交往交流交融”，要“促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月19日第2版。。这是各民族“交往交流交融”思想第一次写入党代会报告，将成为指导新时代民族工作的重要理论。*汪俞佳：《交往交流交融“第一次写入党代会报告”——全国政协民宗委“内地高校西藏新疆少数民族大学生培养”专题调研组收看十九大开幕会小记》，《中国政协报》2017年10月20日第6版。

为了解新疆少数民族外出务工人员在落地城市交往交流交融情况，课题组于2017年7～10月赴广东、江苏、安徽等地企业、高校、宗教活动场所以及新疆驻内地工作组，接触进入内地城市的少数民族外出务工人员、社会服务管理部门展开相关调研。

一、新疆少数民族外出务工经商人员基本情况

课题组对广东、江苏、安徽等地460多名新疆籍少数民族外出务工经商人员、490名社会服务管理人员展开问卷调查；通过座谈会访谈，听取外出务工经商服务管理工作组干部、城市社会管理等部门服务管理人员、少数民族外出务工经商人员意见。通过对调查数据、访谈研讨等材料的统计分析，课题组发现：少数民族外出务工经商人员的职业分布、居住情况、劳动保障部分保持传统特点，典型如职业结构不均衡、就业途径单一、散居共居常见、收入分化明显；同时，少数民族外出务工经商人员的流动模式正经历由“个人创业”变为“家庭迁移”，由“短期停留”过渡到“渴望定居”，由“季节流动”发展到“常态流动”。

(一)职业结构类别单一，无照经营情况普遍，劳动保障程度较低

由于流出地农村土地减少、乡镇企业不发达、三产融合程度低，新疆籍少数民族离开流出地后基本选择“弃农从商”，依托其体貌特征从事民族特色产业，如特色餐饮、商品销售，在职业选择方面呈现比较突出的特点。一是职业结构类别单一。从广州、南京、无锡、合肥4座城市中原来主要从事农业或养殖业的少数民族受访者分析，从事民族特色餐饮、地摊零散经营、干货水果销售、玉石产品批发的少数民族务工经商人员占被调查人员总数的80.7%，从事高新科技、文教体育、创意服务产业的少数民族务工经商人员仅占总数的19.3%。在问卷中，78.6%的党员干部认为少数民族外来务工经商人员“职业特征明显”“容易从事和少数民族身份相关联的职业”，65.5%的党员干部认为“少数民族进城务工经商人员容易在特定行业聚集”；访谈中，12名从事相关社会管理服务工作的人员反馈“固定场所经营、租赁门店的主要是清真餐厅和玉石销售；流动场所销售的主要是水果、干果和藏药”。二是无照经营、沿街叫卖情况普遍。从调研情况看，有照经营者与无照经营者并存。问卷中，48.8%的餐饮业主和73%的玉石器材经营业主有营业执照，63%的餐饮业主有卫生许可证；在询问“为什么不办理相关证件”时，经营者反馈“不知道找谁办理”“担心办理成本太高”的分别为72%和56%；此外，21%的经营人员认为“当地政府服务不到位，没有帮助解决执照问题”。在问及“是否与城市管理人员及相关部门发生冲突”时，39.8% 的受访者表示与城管发生过冲突。在与城管发生过冲突的受访者中，91.1%的受访者表示产生冲突的原因是“摆摊”；4.4%的回答为“没有营业执照”。31.6%的社会管理服务人员认为“少数民族外来务工人员与工商、卫生等部门发生冲突情况比较常见”。三是工作时间长、劳动保障低。首先，受雇佣经营者制约较多。一般少数民族进城，受亲戚朋友影响较大。调研中发现，很多少数民族经营业主一般会通过招收家乡农民工进城，并为员工提供基本衣食。由于语言不通、社会关系简单，少数民族员工通常没有办法通过正常渠道维护自己的权益，工作强度大、劳动保障水平低，员工受制于雇主是较为普遍的情况。问卷中，43%的受访者选择“每天工作时间在10小时以上”。其次，务工人员签订劳动合同者少、社会保障低。只有32.7%的受访者表示自己签订了劳动合同；没有签订劳动合同的受访者中有41.3%的人认为“是朋友熟人介绍来的，没有必要签合同”。此外，只有15.2%的受访者表示参加了社会保险。

(二)就业依靠传统关系，租房共居情况普遍，流动方式发生变化

由于缺少社会背景支撑，传统的亲缘、族缘、地缘人际关系成为少数民族进城获得就业机会的主要途径；同样，由于传统的关系网络、就业方式，群体流动的少数民族外出务工经商人员也会选择短期居住成本比较经济的与亲戚朋友共居或者租房居住方式。一是就业依靠传统关系。接受调查的少数民族外出务工经商人员大都是跟随亲友、老乡外出，通过同乡及亲友的介绍和帮助实施个体迁移。59.6%的受访者由亲友介绍到内地城市工作或经营餐馆；通过政府、用人单位和私人中介等渠道就业的仅占总数的 6.6% 。调研中发现，尽管有政府组织的批量务工人员在城市企业务工，但和少数民族外出务工人员总量相比，占比不高。访谈中，有17名社会服务管理人员认为“单一渠道的就业方式会影响少数民族务工人员的就业面”；有13名社会管理服务人员认为“要警惕类似员工管理模式可能诱发的团体性违法犯罪”。问卷中，分别有27.6%和56.4%的社会管理服务人员认为“少数民族雇员受到雇主侵害后的维权能力不足”“缺少有针对性的法律常识的培训”。二是租房共居情况普遍。问卷中，只有6%的少数民族在迁移地购买了住房；租房居住者占调查总数的74.2%；在经营场所居住的占15.2%；借住亲友家的占4.6%。接受问卷访谈的少数民族有相当一部分是餐饮企业员工，在大城市工作前期，他们多数会选择与其他员工同吃同住的工作生活方式以降低生活成本。三是流动方式发生变化。传统少数民族外出务工流动方式主要强调“个体发展”，独立创业情况比较常见，流动性较强。但本次调研发现，有34.2%的少数民族外出务工人员选择“举家搬迁”，这也反映出少数民族务工人员在当地定居的主观愿望在增加。在流动时间方面，少数民族外出务工人员的随机性更强，问卷中有61.1%的少数民族务工人员的务工时间零散分布在当年6月到次年2月。

(三)经济收入普遍提高，个体收入分化明显，收入增长持续性弱

大部分少数民族外出务工经商人员进入城市的动机是为了增加经济收入。调研发现，少数民族外出务工经商人员经济状况呈现以下三个特点：一是收入普遍提高。少数民族外出务工经商人员在外出前收入普遍较低，问卷中，进城前月收入情况，34.3%的人在1 000元以下；17.6%的人在2 000～2 500元之间；收入2 500元以上的务工人员仅占总数的20.4%。受访者到城市后，月收入在 2 500元以上的达到总数的33.2%；月收入在2 500～3 000元之间的增加了27.6%。二是个人收入分化明显。由于传统就业渠道和职业结构单一等特点，少数民族外出务工人员在进城初期收入差异不大。之后，由于个体职业选择、优惠政策扶持及努力程度不同，部分务工人员收入增长较快，少数餐饮业主通过“民俗村”“风情园”“农家乐”等特色经营方式获得城市主流民众认可，甚至创立较大餐饮品牌。问卷中，餐厅经营者月收入在3 500元以上的占到调查中餐饮从业人员总数的62.7%；少数经营者已经成为当地商会成员。访谈中，不少餐厅经营者表示“当地政府针对少数民族生意人有政策优惠”“在城管、安防、税务方面有专门的人员进行服务、管理、引导”“和政府管理服务部门关系良好”。但餐饮业中的低端服务从业者，如餐馆服务员、从事路边烧烤以及短期餐饮务工等人员，收入普遍较低，月收入大体在2 000元左右。三是收入可持续性不强。问卷中，被访者中58.2%的人认为“收入受到多种因素影响”“对未来收入的增加不乐观”“很难维持住目前的收入水平”。通过对问卷开放性题目的梳理，本文分析影响其收入的主要原因集中在三个方面：首先，物价提高导致成本上升。63.3%的受访经营者反映“房租、水电、煤气、人力成本近两年大幅度上涨”。其次，同业竞争导致收入下降。从问卷统计情况看，少数民族外出务工经商人员主要经营特色烧烤和玉石营销等行业，行业同质性在降低从业准入门槛的同时，也造成了同质、同业、同民族之间竞争的加剧。最后，“技能不足”导致经营障碍。技能、文化水平实际影响了少数民族外出务工经商人员的生活。调研发现，460多名少数民族外出务工人员中，高中及大专以上文化程度者仅占29.1%。针对经营困难的原因，问卷中选择“文化程度低”“普通话水平低”占受访者的13.9% ；分别有57.3%、31.6%、71.1%的少数民族外出务工人员表示“没有手艺”“只会做拉面、烧烤、干果生意”“缺少培训机会”。针对文化水平及工作技能，多数从事社会服务管理工作者认为“应当加强国家通用语言的培训”“增加职业技能的短期培训”“特别需要加强城市管理、综合治安方面的政策法规的学习，以便务工人员更好地融入当地”。

二、对新疆少数民族外出务工经商人员的社会服务管理促进交往交流交融的经验与实践

伴随户籍制度改革，劳动用工、社会保障、文化教育制度支持力度的加大，在内地务工经商的新疆籍少数民族人员不断增多，目前，全国少数民族外出务工经商人员数量达到2 000万，占少数民族总人口的五分之一 。*韩俊强：《推动少数民族流动人口城市融入需要创新社会治理》，《中国民族报》2016年8月22日第8版。为了帮助少数民族务工经商群体更好地融入城市生活，以广东、江苏、安徽为代表的内地省市重视民族工作，先后出台《广东省散居少数民族权益保障条例》《安徽省民族工作条例》《中共南京市委、南京市人民政府关于进一步加强民族工作的实施意见》《江苏省少数民族权益保障条例》等规章制度，全面推进民族工作进社区、进学校、进企业，城市少数民族外来务工经商人员服务管理促进各民族交往交流交融工作在制度建设、实践经验、理论创新方面不断发展。

(一)依托民族工作网络，加强少数民族外来务工经商人员服务与管理

各地大多出台了《民族宗教工作管理分级网络办法》，成立民族宗教工作领导小组。梳理广东、江苏、安徽制定的相关制度可以发现，民族工作网络主要依托各县(市)区、乡镇(街道)、村(社区)民族工作部门和专员，并通过绩效指标、责任制划分，建立少数民族外来务工经商人员服务管理常态化机制。江苏省南京市在加强社区服务管理职能的同时，将职能扩展到少数民族务工经商人员。南京连续多年在社区对少数民族在内的流动人口建档建卡、完善信息，并设立专门的信息员定期对相关信息采集使服务前移，为少数民族务工人员提供民政、治安、就业、子女入学等方面的一站式服务。南京市建立了由民宗、公安、城管等部门参加的少数民族流动人口工作联络联系制度，街道和社区建立少数民族流动人口服务管理工作联席会议制度，将少数民族务工人员的工作纳入城市治理工作中，实现了少数民族务工人员服务管理的常态化、制度化。安徽省针对少数民族务工人员较为集中的社区、街道、餐饮、玉石企业，设立少数民族外来务工人员联系点。在少数民族务工人员中挖掘有一定影响力、愿意协助社会服务管理部门开展工作的代表，参与处置社会矛盾、突发事件。合肥市将少数民族从事烤羊肉串、干果销售、拉面业的代表人士评定为联络员，定期与其联系，收到良好的社会效果。广州市创造性地完善 “两站一队”(社会服务管理工作站、法律援助工作站和志愿者服务队)工作机制，有效发挥政府积极引导、非政府组织有效嵌入，在特定人群、项目分类服务管理方面取得了良好的社会效果。*《让少数民族流动人口更好融入城市——全国政协“城镇化进程中少数民族流动人口服务与管理”调研综述》，《人民政协报》2016年12月9日第8版。

(二)抓住重点龙头企业，加强对少数民族外来务工经商人员服务与管理

接纳少数民族进城务工较多的企业、特别是法定代表人是少数民族的企业，通常是吸纳少数民族务工人员就业的重要载体。加强对吸纳少数民族人口较多龙头企业的服务管理，可以直接掌握少数民族务工人员动态信息，进而在后续服务管理方面给予政策支持，帮助少数民族员工在当地扎根。广东、江苏、安徽等地在发展培育传统清真餐饮、民族工艺品等基础上，先后涌现出安徽吕长明清真食品有限公司、江苏徐州天惠肉食品有限公司、深圳伊兴清真超市、南京永鸿清真食品有限公司、南京绿柳居清真食品有限公司等经济实体，在成就一批少数民族企业的同时，也解决了少数民族务工人员的就业问题。此外，通过党委政府协调、企业参与的方式，规模转移安置了少数民族务工人员。调研发现，企业主要负责人在少数民族务工人员工作、生活、安全保障方面制订了相应的服务管理方案。部分企业在工会设立少数民族联谊会，专人定期组织开展文艺活动；针对少数民族员工国家通用语言使用能力不足、就业技能欠缺等现实问题，在岗前、入职后定期开展专门培训；为解决少数民族务工人员居住问题，企业大多免费统筹安排员工宿舍，减少员工经济负担，促进了各民族之间文化生活的融合。

三、对新疆少数民族外出务工经商人员社会服务管理存在的主要问题

少数民族外出务工人员大量进入城市促进了多元文化、社会经济的交流发展，但民族问题、宗教问题与社会问题交织也给城市社会管理带来了压力和挑战。*赵丽江、尼加提·艾买提、陈海林：《少数民族在城市化进程中面临的挑战及其应对》，《新疆社会科学》2015年第4期。一方面，少数民族与主体民族之间的差异，需要城市社会服务管理者有更加包容、理性的思维；另一方面，少数民族外来务工人员社会融合中存在的问题也会成为检验社会治理能力和治理水平的重要指标，进而反向推动社会管理实践创新。*尹素琴：《简析少数民族流动人口对城市民族关系重构的影响》，《新疆社会科学》2011年第2期。

(一)文化交融需社会供给

由于生活成本和语言文化的双重压力，少数民族外来务工经商人员与迁入地的融入存在心理认同、文化认同障碍。有学者认为：“通常经济发展水平较高地区，外出务工人员的就业机会、生活条件都会较好，但文化心理的融合度相对较低。经济发展并不必然带来社会文化的融合。”*李昌禹：《少数民族流动人口服务经验交流会举行》，《人民日报》2017年9月13日第8版。“经济发展可能丰富少数民族外出务工人员的物质生活，但可能在特定突发事件中放大某些群体的负面影响，从而降低文化心理的交融。”*杨菊华：《推动流动人口“从流动到留住”——形成支撑经济结构战略性调整的社会基础》，《中国社会科学报》2015年4月10日第6版。调研发现，少数民族务工人员融入当地社会时的困难潜移默化地增加了群体排斥心理，实际上也削弱了该群体对中华文化的认同和对国家的归属感；加上少数民族外来务工经商人员语言文化、生活方式、宗教信仰方面的原因，往往选择与本民族或同一信仰的人群交往。“当外地文化融入当地文化时，如果某些外来文化群体在交往中刻意强调自身文化特征，就会引发不同文化之间的冲突与排斥。”*张立哲、马幸荣：《城市多民族社区民族关系和谐问题研究——以伊宁市A社区为例》，《伊犁师范学院学报》(社会科学版)2015年第1期。城市少数民族这种“聚族而居，聚族而业”*李晓宏：《90后农民工社会融合待提升》，《人民日报》2014年7月8日第8版。的文化疏离方式阻碍了少数民族外来务工经商人员与迁入城市居民的交流互动。

(二)政策法律需调整完备

针对少数民族进城务工经商人员之间及与当地社会的矛盾，客观存在因为少数民族身份而对其实施息事宁人或者粗暴执法的情况。虽然涉及少数民族进城务工人员人口管理的法规数量众多，但地方性法规规章存在衔接性差、缺乏全国统一的法律标准等问题。少数民族进城务工人员迁出地党委政府以及迁入地党委政府中统战、公安、民委、卫计等部门均有针对该群体的规范文件，然而文件政出多门、效力不一，客观存在服务管理目标不一致、相互“打架”的情况。

(三)风控制度需保障兜底

由于工作考核指标和极少数外来人口原本造成的负面影响，少数民族赴内地务工经商人员的管理客观存在不碰不管现象。一些从事特色餐饮业的少数民族外来务工人员不办理营业执照和居住证，不按规定配合卫生、税务、工商部门检查，有时为了达到躲避检查目的，或假装语言不通、或采取暴力抗法。也有部分行政执法人员缺乏必要的民族理论和政策常识，对相关人员存在排斥和抵触情绪。部分行政机关和司法部门办事拖沓、甚至不作为，致使法律维权通常陷入进退两难境地。在权利遭受侵害却无法得到及时补偿或纠正的情况下，部分当事人通过私力救济方式维权，严重损害他人利益及社会公共利益。少数民族外来务工经商人员服务管理工作政策性强、诱发潜在矛盾风险高，相关社会管理部门领导有畏难情绪；在全国维稳工作压力增大的形势下，部分领导干部抱着不求有功但求无过的心态，对涉及少数民族方面的事务采取不表态、不作为方式，间接导致针对相关服务管理工作事前松懈散漫、事中拖沓应付、事后推诿卸责，使少数民族外来务工经商人员服务管理工作难以形成齐抓共管的局面。

(四)信息共享需渠道平台

少数民族外来务工人员服务管理的信息归集是社会管理服务务工人员体系建设的重要环节。民宗、政法、住房、工商、教育、卫计等部门都会涉及少数民族务工经商人员的管理工作。然而服务管理工作涉及部门众多、业务交叉比重大、部门间各自侧重面不同，工作欠缺信息共享渠道、缺少强有力的组织领导，权力过于分散，缺少系统内部之间的信息交流渠道。迁入地部门之间、迁入地部门和派驻工作组之间、迁入地与迁出地之间条块分割、缺少联席机制，使相关信息数据的互联、互通、共享平台没有完全建立。

四、加强对新疆少数民族外出务工经商人员服务管理，促进各民族交往交流交融的对策建议

少数民族的城市化过程有助于消除其“异族”心态，增强其对城市、对国家、对中国特色社会主义制度的归属和认同。少数民族外出务工经商人员“从流动到留住”的逐步实现，有助于支撑一体多元民族结构的人力资源和文化基础。*杨菊华：《人口流动与居住分离:经济理性抑或制度制约》，《人口学刊》2015年第1期。

(一)提高站位、统一思想，着力实现社会公共服务均等化

应当逐步将少数民族外来务工人员纳入迁入地城市发展的总体规划，使少数民族外来务工经商人员在基本公共服务方面实现均等化；在此基础上，进一步对符合落户条件的少数民族外来务工人员与迁入地居民之间在基本公共服务方面实现均等化；*张立哲：《完善少数民族流动人口管理的对策建议》，《决策咨询》2016年第5期。最终实现“促进社会公平正义，增强全体人民在共享发展中的获得感”*《国务院印发〈“十三五”推进基本公共服务均等化规划〉》，《人民日报》2017年3月2日第1版。。因此，要坚持“基本社会公共服务能解决的，就不需要给少数民族这个群体另定标准，搞得越来越特殊”*朱维群：《城市少数民族流动人口工作重在交融》，《人民政协报》2016年12月15日第8版。。另外，少数民族外来务工人员普遍存在国家通用语言不熟练、文化融入困难等问题，要把做好语言文化政策教育服务工作作为促进各民族交往交流交融的当务之急。*李昌禹：《少数民族流动人口服务经验交流会举行》。针对少数民族群体特殊的饮食习惯、职业技能水平相对偏低等情况，依然需要在社会公共服务均等化的框架下予以特殊方式对待。但解决这些问题的初衷依然是要让少数民族外来务工经商人员融入城市，减少同一地区不同民族之间的政策差异。

(二)鼓励创新、制度兜底，建立民族工作的容错机制

容错机制主要针对在一定范围内的一种允许或包容犯错情况的发生，以此鼓励党员干部干事创业、创新发展。以容错机制对少数民族外来务工人员社会服务管理部门在治理创新、社会稳定过程中发生的错误免责，可以消除党员干部“多干多错”“做事担责”“多一事不如少一事”的后顾之忧；也可为社会服务管理人员创造想干事、干成事的氛围，吸引更多干部加入少数民族外来务工经商人员服务管理工作中。要弄清“容错免责机制和绩效考核之间的关系”“试错的成本由谁承担”“免责与追责由谁认定”，*房广顺、董海涛：《构建容错机制的理论、历史与现实逻辑》，《人民论坛》2016 年第11期。要遵循“法治底线”基本原则、明晰“责任边界”、完善“上下互动”机制范式、实现“科学化、制度化”免责机制构建。建议在少数民族社会服务管理、社会服务管理体系创新，建立重大事项“风险容错”清单、重点岗位“尽职容错”清单；特别是在涉及少数民族外来务工人员的社区治理、处置突发事件或执行其他急难险重任务中，对敢于担当、突破程序、涉险闯关，全力保持社会大局稳定，努力避免、减轻或弥补损失，并且事后及时报告，但出现一定失误或非议行为的领导干部，应当给予政策保障，让其“想作为”不再“顾虑重重”。*谢来位：《构建科学有效的容错纠错机制》，《人民日报》2017年9月14日第7版。

(三)打破瓶颈、创新模式，推进跨部门数据平台建设

针对少数民族外出务工人员背景审查情况，要推进跨部门、跨区域之间大数据办案平台建设，建立外出务工人员迁出地和迁入地数据库，打通信息“孤岛”。建立完善少数民族信息资源共享目录，促进不同部门间数据信息相互衔接，从源头上减少 “循环证明”等现象发生。数据通过共享平台从权威部门获得，不需要自行采集，可提高部门数据质量、减少数据重复提取，进而降低行政成本、减少财政支出、减轻务工人员和用工企业的资质审查负担。资源共享目录应涵摄民政、教育、人社、公安等部门与少数民族个人生活密切相关的养老、低保、婚姻登记、殡葬、社保、身份证等信息。跨部门大数据平台建设有利于为外出务工人员提供便捷、普惠化服务的体验和感受。应重点考虑建立迁入地外来务工经商人员信息以证照信息共享应用为切入点，开展少数民族聚居区和内地的信息共享试点。

(四)建章立制、教育引导，规范民族工作的服务管理

针对少数民族外来务工经商人员私设摊点、强买强卖以及利用少数民族身份索要偏离商业价格的高额“赔偿”事件，应当坚持由迁入地政府管理部门依照当地市场管理法律规章解决。对少数民族外来务工经商人员中多发的行业无序竞争、雇主雇员纠纷、团伙作案犯罪等社会治安问题要深入调查研究、定期研判，对流窜作案的犯罪分子要提高发现能力，和迁入地政府以及驻内地外出务工经商人员工作组建立数据共享平台，建立健全违法犯罪线索协查通报机制，建立跨区域整治违法犯罪办案机制。用好暴恐案件情报奖励办法，对当事人给予物质奖励，发动群众积极参与社会治理工作。在少数民族外出务工人员迁入地要开展“打击宗教极端、民族分裂活动”与“增强中华民族共同体意识”的专项活动，提升各族群众的国家意识、公民意识、法律意识。要逐步把少数民族社会服务管理工作纳入法治轨道：要有选择地向社会公布涉及少数民族外出务工人员纠纷的裁判文书，使法律文书成为向社会公众展示司法公正形象的载体；要让少数民族外出务工经商人员在和执法机构打交道过程中亲身感受到程序正义，进而增加其对法律的信任和信心；各地应编制便民服务制度、司法典型案例的“口袋书”，为“干部执法”“群众找法”提供“简易版”的服务指南，让公平正义可信可见。