新形势下加强事业单位监督管理的探索与思考
——以郑州市中原区为例

曹晗

事业单位登记管理是我国机构编制工作的重要组成部分，它在改革、管理、服务“三位一体”协调推进的工作格局中，具有不容忽视的基础地位，对确立事业单位法人地位、规范事业单位行为、保护事业单位合法权益等起着不可替代的作用。

2014年，国家事业单位登记管理局对《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）进行了修订，并制定了《事业单位开办资金确认登记具体操作办法》和《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》，这些都是贯彻落实党的十八届三中全会精神和中央进一步深化行政审批制度改革、事业单位改革及落实群众路线教育实践活动的必然要求，也是登记管理制度的创新之举。将年检制度改为年度报告公示制度，并不意味着放弃或减弱对事业单位的监督管理，而是遵循“宽进严管”的思路，将原来由政府对事业单位的单独监管变为政府、社会和广大人民群众的共同监管，将原来由集中年检时间审查变为全年审查，通过转变对事业单位的监管方式，方便事业单位提高效能，降低事业单位运行成本，使其有更多的精力专注于自身发展。

当前，国家经济社会快速发展，机遇与挑战并存，伴随着事业单位分类改革的不断推进，事业单位监督管理也必然进入一个改革创新的发展阶段。郑州市中原区编办围绕全区各类事业单位的发展现状，认真分析，加强调研，力求在探索中取得创新，在创新中有所突破，不断提升事业单位监督管理水平和质量。

一、将规范事业单位法人年度报告公示制度作为加强事业单位事中事后监管的重要基础

郑州市中原区编办近年来高效开展事业单位法人年度报告公示工作，得到郑州市编办和区委区政府的好评。今年中原区登记工作一直推行减要件、减环节、减时限、优服务。减要件是指对上报材料进行再梳理。如法人、单位住所等未变更的，不再提交相关证明材料；对办理登记事项需要提交机构编制部门批准成立的机构文件，不再要求提供复印件，只需注明文件号即可。建立与机构编制日常管理联动机制，及时互通机构调整变化及登记管理信息。减环节是指依托网上登记管理系统，对网上提交的资料当天进行审查。对于材料齐全、表格填写规范无问题的，立刻办；对于材料有小问题，少盖章、少拿或忘拿材料的，容缺办；对于申请材料不齐全、表格填写不规范、内容不完善的，主动联系经办人员，耐心指导办。确保一次性操作成功，尽可能不跑第二趟，大大提高了工作效率。减时限指落实办理时限承诺制，对各单位上报的年度报告，实行当日上报当日办结。对同时涉及事业单位申请变更名称、住所、法定代表人、开办资金、经费来源等事项，原则上实行即时办结，特殊情况需延期的按程序报批，向申报单位及时说明理由并告知延长时限。对前来办理的人员，采取“随来随办”的方法，不拖拉、不积压，一次性办结，缩短办理时限。优服务指为确保经办人员掌握网上操作技术，组建事业单位登记管理微信群、事业单位登记业务QQ群，并制作登记、变更、二维码登录等各种流程PPT，上传到群里和区政府网，公开咨询电话、微信号，安排专人实行“一对多”答疑解惑。对办理程序和上报材料实行一次性告知，及时进行网上指导，将工作中的各种问题化解在办事前。

通过一段时间实践，我们在工作中也遇到一些实际问题。

（一）改革过程中遇到的问题

1.对年检制度改革甚至对登记工作的认知度不高

事业单位法人登记管理制度自建立以来，从国家层面到地方的宣传力度还不够，整个社会对事业单位法人的意识和概念不清楚，认识不深刻，缺乏通过网络了解事业单位信息进而对其进行监督的意识。就事业单位而言，对事业单位年度报告公示工作的重要性认识不够，对登记管理工作主观上还不够重视，年度报告报送不及时，数据填写不够认真细致，填写准确率低，严重影响了工作效率，对变更登记、注销登记不及时可能导致的严重后果缺乏正确理解。

2.对事业单位监管的法规机制不够健全

《实施细则》规定，超过有效期的事业单位法人证书自动废止。事业单位法人证书废止的事业单位，申请领取新的事业单位法人证书的，按照申请设立登记的程序办理。一些事业单位认为不按时年检证书废止无所谓，需要时可以再申请设立登记，使登记管理机关不能有效制约事业单位按时年检，反而因证书废止给自己增加了工作量。年检改为年度报告公示制度以后，事业单位法人证书上不再粘贴合格标记，有效期为5年。有效期时间长，对证书有效期内开办资金出现异常、隐瞒实际情况不按时办理变更登记或者不及时报送并公示年度报告等失信事业单位，目前还缺乏有效的监管约束办法。

3.国家登记系统功能不够完善

根据年检制度改革内容，全国网上登记管理系统进行了相应的升级，但对逾期未提交并公示年度报告的法人事业单位，系统中没有处罚约束的相应操作功能。中原区近两年有利用国有资产举办成立的事业单位，这些事业单位在国家系统上无法与别的事业单位区分开。

（二） 结合自身实际，进一步建立健全工作机制

作为最基层的登记管理机关，其应主动适应新形势，结合自身工作实际，进一步建立健全工作机制，做好事业单位法人登记事中事后监督管理工作。

1.加大宣传力度，着力破解“上热下冷”的难题

近年来，国家层面高度重视事业单位登记管理工作，然而，与上级部门的高度重视相比，一些基层单位的重视程度则明显不够。主要表现为：对《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）及《实施细则》的宣传力度不大，部分事业单位法定代表人甚至举办单位的法人意识淡薄，办理法人证书不积极、不主动，有的单位还经常发生证书遗失现象。为着力破解当前登记管理工作中面临的“上热下冷”难题，必须切实加大登记法规和业务知识的宣传力度，进一步提升登记管理工作的社会影响力。

一是宣传政策法规。基层登记管理机关应及时通过会议、报刊、网站、QQ群等多种渠道，加大对《实施细则》《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》《事业单位开办资金确认登记具体操作办法》及中央、省、市相关法规规定的宣传力度，使事业单位充分认识到法人登记工作的重要性和依法应该承担的责任与义务，积极主动办理法人登记，自觉加强自我约束，依法开展单位业务，规范使用法人证书。二是抓好业务培训。建立长效培训机制，集中举办培训班或开培训会对负责此项工作的相关人员进行业务知识、办理操作流程培训，强化依法办事、依法维权的能力，切实推动事业单位法人登记工作的规范化建设。三是加强工作推介。当前基层登记管理工作影响力不大、群众对其知晓度不高的一个主要原因是登记管理机关自身工作的推介力度不够。因此，登记管理机关应在抓好日常工作的同时，应建立宣传调研工作奖励机制，引导登记管理工作人员积极写稿投稿，大力宣传政策法规，认真总结工作经验，切实促进工作交流，不断扩大登记管理工作的社会影响力，进一步营造良好的外部工作环境。

2.注重队伍建设，着力破解“事多人少”的难题

当前，基层登记管理机关普遍存在“事多人少”的矛盾。一方面，工作任务不断增加；另一方面，工作人员相对不足。据了解，当前各区登记管理机关一般仅1至2人，而且还要兼顾编办其他工作，平时除了依法办理法人登记资料审核、证书发放和档案整理等室内工作外，很少下到事业单位开展信息核查、执法检查等工作，难以适应新的工作形势需要。因此，基层登记管理机关必须高度重视队伍建设，着力破解“事多人少”的难题。一是加强登记管理机关队伍建设。根据《实施细则》等要求，应加强登记管理机关人员配备，以确保工作需要。二是落实事业单位登记工作责任。部分事业单位办理登记工作人员更换频繁，很多人对业务知识不懂，尽管登记管理人员面对面地讲解办理流程，但对方仍一头雾水，难以领会，导致一项简单的登记工作往往拖延很长时间。因此，必须建立登记工作专办制度，将工作责任落实到人，主办单位要明确1名班子成员专抓，1名工作人员具体负责，事业单位法定代表人是登记工作的第一责任人。要定期对登记工作专办员进行业务培训，增强其责任意识，提高业务水平。三是健全社会监督员队伍。事业单位法人年度报告网上公示后，需要借助社会力量进行监督。因此，要建立社会监督体系，最大限度地调动社会力量，参与对登记工作的监督。应着重选择各类执法机构和监督机构的相关人员、与事业单位有利益牵连关系的各类人员及事业单位的举办单位相关人员担任监督员，以确保社会监督这一形式取得良好的效果。

3.完善工作机制，着力破解“约束不力”的难题

基层登记管理机关工作人员在开展日常登记业务中，常常感到对一些迟迟不来办理登记的单位束手无策，缺少有效的制约办法。虽然《条例》明确了登记管理机关的职能就是对事业单位进行登记和管理，对违犯《条例》的单位要进行处罚，但是这些处罚一般都是政策性的和原则性的，具体操作起来比较困难。因此，加强事业单位监管，必须完善工作机制，着力破解“约束不力”的难题。一是完善违规处罚机制。建议上级部门修订《实施细则》，进一步完善事业单位违犯《条例》和《实施细则》的处罚办法，增强其针对性和可操作性。比如，对不按时呈送年度报告和办理法人登记的，可增加相应处罚手段。二是要完善综合管理机制。要坚持登记管理与人事编制管理相结合，建立协调联动机制，实行综合管理。凡涉及机构设立、变更等事宜，编委在下文时即明确须登记的有关要求；新建事业单位进人必须先进行法人登记，具备法人资格后才办理进人手续。把事业单位登记工作同机构编制管理、人事调配、财政账户发放等结合起来，对于不按规定进行登记和提交年度报告书的，冻结人事手续，从而有效促进法人登记工作的正常开展。三是要完善工作考核机制。将事业单位登记管理工作纳入全区目标考核范畴，与事业单位的举办单位年终考核评先挂钩，进一步强化主办单位的监管责任，促进事业单位登记管理工作迈上一个新的台阶。

（三） 严格操作规范

登记管理机关在年度报告公示工作中，首先，要求事业单位法人登记事项发生变化的先办理变更登记后报送年度报告，以保证公示内容与法人证书登记事项及实际情况相一致。其次，要严格审核法人登记、年度报告书及相关资料，做到“三看”，严把“三关”，即一看资料是否齐全，二看是否合法有效，三看是否符合时限要求，同时严格把好登记资格关、资料关、资金关。对资产损益情况填写明显错误的，建议事业单位依据其财务报表重新复核修改；对表格填写不规范或材料提交不齐全的，及时通过事业单位法人登记QQ群、网上登记管理系统或者打电话说明问题及原因，退回要求修改后重新提交，直至修改正确后方可审核通过，必要时还可查阅登记档案，确保工作时效和工作质量。再次，要按照《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》和中央、省、市编办对事业单位法人年度报告公示工作要求，指定专人对经举办单位同意、事业单位委托公示、登记管理机关进行形式审查后的《事业单位法人年度报告书》，集中在登记管理机关网站“登记公告”专栏进行公示、在中原区政府网站上公示，并接受社会各界监督。最后，要与年度报告公示工作同步，及时整理做好事业单位法人年度报告公示资料电子档案的备份工作，确保登记公示资料完整、齐备，方便查询。

（四）完善网上平台建设，助力法人登记管理

事业单位法人登记管理系统登录二维码的推行和使用，极大方便了基层事业单位，降低了事业单位管理、运行成本。笔者认为，国家事业单位登记管理局应适应新形势，从满足基层登记工作需要出发，进一步完善登记管理系统，建立高效、稳定、实用的网站运行机制。

二、将完善“双随机一公开”事业单位法人公示信息抽查工作作为加强事业单位事中事后监管重要方式

依据省、市文件精神，中原区编办印发了《郑州市中原区机构编制委员会办公室关于开展“双随机一公开”事业单位法人公示信息抽查工作的通知》，并于2018年5月在全区开展了“双随机一公开”事业单位法人公示信息抽查工作。

（一）做好“双随机一公开”事业单位法人公示信息抽查前期准备工作

依托国家登记局网站，建立“执法人员名录库”，中原区建立完善“双随机”抽查机制，随机抽取检查人员2名，带队领导1名。为加大该项工作的力度和透明度，特邀请郑州市登记办主任付培杰、副主任姚永召前来一起现场指导。中原区现登记事业单位共267家，按照省市文件规定每次按照3%比例抽取，并随机抽出区汝河新区第二幼儿园、区伏牛路小学、区育才小学、69中学、区卫生监督所、区巡防办、区房管局、区垃圾清运公司和区市政设施管理养护所共9家事业单位进行实地核查。

中原区根据实际情况制定事业单位公示信息抽查时间表，并利用QQ群、微信群和电话进行一一通知，每个单位上报一名联络员进行事前沟通；多次去市登记局沟通学习核查工作的经验做法，取长补短，为中原区首次开展“双随机一公开”工作打下良好基础；思考模拟制定出实地核查大概的流程及准备好需要携带的公章和相关材料，为实地核查做足准备。

（二） 扎实开展事业单位法人公示信息抽查工作

今年5月29日，由郑州市登记办领导带队，中原区开展了为期两周的实地核查工作。对每个单位发现的问题做好拍照、记录。现场如实填写核查记录表，核查记录须经法定代表人签字确认后留存，做到全程留痕，实现责任可追溯。

核查中对发现的问题，工作人员现场进行记录，结束后把每个单位的核查情况进行全面汇总形成整改意见，制作《郑州市中原区事业单位法人公示信息抽查整改通知书》、存根单和回执单，并对除区市政设施管理养护所之外的8家单位下发整改通知书。要求接通知10日内上报整改报告，由法定代表人签字加盖公章并上报举办单位主管领导审阅签字。最后将实地核查记录表、照片、自查报告、整改通知、整改意见、整改报告等所有材料上传到国家登记系统上进行公示，接受社会各界监督。尽管各方都在努力做好，但是在抽查中也遇到了种种问题。

1.抽查中遇到的问题

一是抽查人员随机难。事业单位登记管理局的人员配备普遍不足，中原区为解决抽查人员的随机性问题，在抽查过程中需要联合其他科室一起开展工作。但其他科室人员对事业单位公示信息抽查、事业单位登记工作知识储备不足，对抽查工作的专业性和有效性造成一定的影响。

二是抽查方式没有具体相关政策和依据。《事业单位法人公示信息抽查办法（试行）》规定登记管理机关可以采取书面审查、实地核查、网络监测等方式进行抽查。但是书面审查和实地核查的范围、程序，网络监测的实现方式都没有明确，导致抽查组在抽查时无从着手。书面审查应该审查哪些材料，实地核查怎么查，包括核查笔录的具体格式，网络监测通过何种网络如何监测，种种问题都需要解决。

三是没有统一的信息平台，抽查结果运用受限。我省目前信用信息系统开发启用滞后，没有一个统一的平台，给抽查结果运用的便捷化、智能化进程带来影响。抽查结果运用由于其局限性，对事业单位影响力微弱，导致事业单位公示信息抽查工作容易流于形式化，无法引起事业单位的重视，从而影响抽查目的的实现。

四是事业单位对登记工作普遍不重视。抽查中发现，事业单位对登记工作普遍不重视且不知其重要性，有的单位登记档案仅保存了上年的材料，有的单位登记信息与实际情况不符多年，且自认为影响不大。

2.结合自身实际，加强公示信息抽查工作

一是探索联合检查，注重程序公开。抽查人员随机选派可以有效地保证抽查工作的公正性，但登记局甚至编办人员配备不足给随机选派抽查人员带来一定的难度，探索多部门联合检查，比如，联合组织、人社、纪委等部门进行抽查，一是可以解决人员选派的问题，二是也可以增大抽查工作的力度。随机抽取检查对象也是为了保证抽查工作的公正性，避免人为操作，但程序不公开，也将会给此项工作带来不利影响。实践中可以邀请公证人员到场，对抽查对象的随机性、公正性进行公证。

二是组织培训，解读政策。国家事业单位登记管理局应针对此项工作组织系统的培训，对抽查对象、内容、方式、程序等进行细致的解读，或者印发相关的详细操作指南，对书面审查的范围、实地核查的程序及网络监测如何实现予以细化规范。

三是与绩效考核和干部任免结合起来，强化抽查结果的运用。对检查中发现事业单位法人有违反登记管理规定情形的，应按《条例》及《实施细则》规定处理，抽查情况和查处结果通过网站及时向社会公示，实现信息共享，接受社会监督，并将抽查的结果充分与单位绩效考核、干部的考核任免等结合起来，同时将抽查结果作为机构编制事项受理、机构编制动态化管理等工作的重要依据。

三、将开展事业单位信用等级评价工作作为加强事业单位事中事后监管的重要手段

去年中原区出台《郑州市中原区事业单位信用等级评价办法（草案）》，但是实际运行中效果不太理想。

（一） 事业单位信用等级评定工作中遇到的问题

1.信用等级评价指标有待进一步完善和创新

指标设置、量化赋分是否科学合理是整个评价工作中的核心环节。中原区的信用等级评价主要由三个方面的指标体系构成：一是来自事业单位本身的指标内容，包括反映事业单位动态特征的业务活动和社会服务行为指标；二是来自各有关监管部门的指标内容，包括登记管理机关和财政、审计、税务等有关管理部门的监督管理指标；三是来自社会的对照指标内容，包括服务对象及社会等有关方面的监督和评价指标。由于中原区整个工作都是在探索中进行，在工作中发现存在评价指标覆盖面不够全及量化赋分不尽合理的现象，比如没有把对事业单位从业人员的个人信用情况纳入评价范围等。

2.省级信息平台有待组建

事业单位信用等级评价工作的一个重要环节是信用管理部门负责将事业单位信用信息纳入公共信用信息系统，推进事业单位信用等级评价结果的运用。目前，全省还没有相关信用信息系统。为更好地推进此项工作，建议省信用管理部门建立信用平台，并在全省推广使用，助推全省等级评价全面顺畅开展。

（二） 对进一步做好信用等级评价工作的几点建议

1.加强领导，组织保障到位

加强事业单位信用等级建设和监督管理，是一项全新的系统工程，要确保这项工作顺利开展，离不开各级主要领导的大力支持和各相关部门单位的协调配合。在上级出台事业单位监管相关配套政策前，事业单位信用等级评价作为事业单位监管方面的一项全新尝试，一定要得到领导的重视和大力支持,否则就会出现浅尝辄止、半途而废的结果。

2.建章立制，政策措施到位

制定相关政策和配套措施，是工作开展的基础和保障。通过建章立制明确事业单位信用等级评价的原则、主要内容、评价指标，规范事业单位信用等级评价的工作程序。在评价工作中，指标设置、量化赋分是否科学合理十分关键，应把指标设置作为信用等级评价中一项重要内容来抓。在确定考核指标时，要综合考虑事业单位在社会中的地位、作用和所承担的社会职责等因素，对各项指标进行反复论证，确保所使用的指标内容基本涵盖事业单位信用活动的各个方面，较全面反映事业单位的信用情况。

3.科学运用评价结果

目前全国部分地市对事业单位信用等级评价的内容及程序有了非常好的经验和做法，但不同程度地在信用等级评价结果的使用过程中遇到瓶颈，而信用等级评价结果的使用关系事业单位对信用等级评价工作的重视及参与的积极性。由于部门之间联动机制有待健全，部分优惠政策难以落实到位，评价结果主要应用于舆论引导和挂牌约束，只通过挂牌、摘牌等方式对事业单位法人进行管理，没有形成较好的监管合力，对事业单位信用等级评价结果的使用并不理想，缺乏信用等级评价结果使用的权威性，客观上造成了“为了评价而评价”的现象。为切实确立信用等级评价结果使用的权威性，在充分运用舆论引导和挂牌约束的基础上，建立部门联动机制，将评价结果与单位绩效考核、干部的考核任免、财政支持力度结合起来。同时要充分体现机构编制工作“一盘棋”的思想，将评价结果作为机构编制事项受理、事业单位分类改革、机构编制动态化管理等工作的重要依据。