县级政府法律顾问工作制度实施问题研究

汪玉光

（台前县编办，河南台前457600）

一、县级政府法律顾问制度概述

（一） 政府法律顾问制度的内涵及功能

“法律顾问”这一概念在学术界没有统一的定义，但有广义和狭义两个大的分类。从广义上来说，法律顾问是具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员；从狭义上来说，法律顾问是指接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的执业律师。本文认为政府法律顾问是指具有法律专业知识，接受政府聘请，为政府部门提供法律服务的自然人。县级政府法律顾问制度则是在县级政府这一平台上，设立的政府法律顾问制度，它的规范运行和实施，可以使这些受聘于政府的具有法律专业知识的自然人协助政府依法制定政策，做出决策，规范行政行为。

我国正处于社会高速发展变革的时期，行政争议与以往相比数量剧增，行政行为所涉及的相关法律关系也较为复杂，政府法律顾问制度应运而生。县级政府法律顾问制度既有其必要性，也有其可行性。县级政府要更好地解决具体行政行为产生的纠纷，处理经济社会管理事务，更好地规范自身行政行为，保障政府执政过程中自身和公民的权利和权益，就需要建立和运行政府法律顾问制度，并不断对该制度进行强化和完善。县级政府处于我国政府体系的下层，和其他层级的政府法律顾问制度相比，县级政府法律顾问制度由于其实施土壤环境的不同，面临着更多的困难和挑战。尽管有的县级政府有较好的法制意识和法律环境，但是更多的地区还是按照之前的习惯来行事，因此，建立县级政府法律顾问制度不仅可以推进我国政府依法执政，而且还可以增强公民对国家的认同感。

（二）我国政府法律顾问制度的历史沿革

我国最早设立政府法律顾问是在上世纪80年代，当时我国正处于改革开放初期，工作重心转移到了经济建设上来，商品经济逐步取代计划经济。由于社会环境的改变，我国政府在处理各种事务的时候也涉及很多法律问题，仅仅靠政府法制机构的工作人员无法满足工作要求。

2002年，司法部发布了《关于开展公职律师试点工作的意见》，2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》。我国政府法律顾问制度的建设从此又多了一份政策支持，也得到了快速推进和发展。在这一时期，全国各地涌现出了“扬州模式”“广州模式”“厦门模式”等多种不同的模式，探索出适应各地发展的不同制度。

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该文件指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出：“积极推进政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”按照党的十八届三中、四中全会的指导，我国各省市在2014年底前相继开展了政府法律顾问制度的建设工作。

2016年，中央全面深化改革领导小组发布了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，该意见明确提出：“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。”同年中办、国办共同印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，其中第五条规定：“严格依法依规决策，落实党委法律顾问制度、公职律师制度，加强对党委文件、重大决策的合法合规性审查。”

（三） 我国政府法律顾问的现状

截至目前，省、市两级布局的政府法律顾问体系网络已经初具规模，但在县、乡两级尚有缺陷。各地开始实施的县级政府法律顾问制度，但是在制度的创新性和实用性上也存在着不小的差距。经济较发达的沿海地区在县级政府法律顾问制度的实施上已经比较成熟，但也存在部分问题。在一些经济较为落后、法治思维较弱的地区，只把建立政府法律顾问制度当作务虚的场面工作。一些县区该项工作开展得有声有色，但是更多县区由于缺乏经验借鉴，在工作开展的过程中暴露出了一系列的问题，没能为推动县级政府依法执政、依法行政做出更多贡献。

二、当前县级政府法律顾问制度存在的问题分析

（一）聘任条件与聘任程序不规范

县级政府法律顾问在选聘条件和选聘程序上各地并不相同。有的县区采取直接由司法局推荐的方式选聘政府法律顾问，不对外发布公告，也没有可以量化的标准。有的县区制定相应的选人用人标准，通过考试考核及政府网站公示进行，通过上岗前的集中培训使政府法律顾问能够更快投入到相关工作中来。还有的县区是协商推荐和自主选择相结合，推荐来的多是知名律师，多采用政府采购的方式进行定向采购。

政府以采购的方式获取法律服务，不应违背公开、公平、公正的政府采购原则［1］。国家虽然出台了相关文件，要求政府法律顾问要通过公开、公平、公正的方式进行遴选，但是并没有对选聘的具体方式和程序作出相应的规定，不利于选出适合当地实际情况的政府法律顾问。甚至有一些团体和个人为了成为政府法律顾问，找关系进行幕后交易，使真正有才能有素质的法律人才不能进入政府法律顾问队伍，不利于日后工作开展，更不能保证政府法律事务的客观公正。选聘的政府法律顾问业务素质不高，工作责任心不强，或者不能很好地了解当地政府的实际情况，只是夸夸其谈，一是会导致民众对政府法律顾问制度的质疑，认为其中必然会存在权利寻租的空间；二是会将许多有能力且想要为政府提供服务的法律从业者拒之门外，不利于政府法律顾问制度的可持续发展。

（二） 工作机制不完善

尽管国务院的有关文件对设立县级政府法律顾问提出了要求，但是由于没有具体工作要求，在实施过程中出现了一系列的问题。有些县区到目前为止还未建立政府法律顾问机构，其相关工作也就无法开展。有些县区虽然设立了相关机构，但并未增设工作人员，机构只是挂名存在，无法正常运转。还有的县级政府法律顾问是流于形式，完全按照政府的指示进行工作，不能够从法律层面上理性客观地评价政府行政行为，不能够用法律思维对政府出台的文件加以约束。领导对于法律顾问的重视程度和接纳程度直接影响着法律顾问工作效果的好坏。有些政府只是应要求出台设立法律顾问的文件，但长期不向法律顾问咨询，法律顾问只是设立出来却束之高阁难以发挥效用［2］。

在实际的工作中，由于缺少相应的工作机制约束，存在着平时就当个摆设、有了问题才想起法律顾问的情况。事后的补救虽然非常重要的，但是如果在项目开展的初期就进行可行性论证，那么发生行政复议或者行政诉讼的数量就会少很多。政府法律顾问存在的意义并不是紧急介入、亡羊补牢，而是应当在事务开始的阶段就进行审查把关，降低法律风险。

（三）工作考核导向作用不明显

目前许多县区没有完善的政府法律顾问考核制度，或是采取不符合实际的考核方式，这将会使政府精心建立的政府法律顾问制度成为一纸空文，不能够发挥其应有的作用。缺乏相应的考核机制还会使政府法律顾问在工作中缺乏积极参与的广度和提出建议的深度。缺乏相应的考核机制，也会导致无法量化政府法律顾问的工作成果，不能够对其进行相应的物质激励和精神嘉奖。长期低于市场价格的服务也会影响政府法律顾问提供服务的积极性，使他们不愿在政府法律事务上消耗过多精力，从而形成恶性循环，使县级政府法律顾问制度难以发挥促进依法执政的作用。

三、完善县级政府法律顾问制度的对策建议

（一）构建完善的选聘机制

只有建立完善的县级政府法律顾问遴选机制，才能够拥有业务精通、纪律严明的县级政府法律顾问团队。可以通过以下程序来进行县级政府法律顾问的选聘。

第一，政府法律顾问的聘用应采取公开的形式进行报名。县级政府应通过当地政府门户网站、当地主流媒体报纸及地方电视台和法律相关网站发布政府法律顾问的招聘公告。招聘公告应确定政府法律顾问的聘用条件、聘用时间及不能报名的情形，应明确报名的时间和期限、报名所需材料和报名地点、考试时间及类型，以及成绩和排名的计算方式方法。第二，对已经报名的法律从业者要进行严格的资格审核。按照公告的要求对报名的法律从业者进行相关资料审核，对照入选条件，确认所有报名且符合要求的法律从业者的入选资格。对没能通过资格审核的报名者予以告知并说明情况。第三，对通过资格审核的法律从业者进行政治审查。第四，对通过政治审查的法律从业者进行组织考察。由县法制办牵头，邀请司法局、监察局相关负责同志和上级政府法律顾问团负责人组成面试考察组，对通过政治审查的政府法律顾问候选人进行面试并测评打分。第五，政府对通过之前步骤的法律从业者进行研究，确定符合政府工作要求的政府法律顾问。第六，确定最终决定聘用的政府法律顾问后，在政府门户网站进行公示。为体现选聘人才的公平性，选聘结束后在政府门户网站对拟入选的政府法律顾问名单进行为期一周的公示，征求社会各界的意见。在公示期结束以后，由法制办组织与入选的政府法律顾问签订合同、颁发聘书，确定服务方式，落实提供的报酬。

法律顾问的聘任期为一年，可以连续聘任。县级政府也可以根据其实际工作的考核情况决定解聘。

（二）建立合理的工作运行机制

县级政府法律顾问在参与政府管理时应当由专门机构负责其日常工作安排，可之前部分县区在法制办下设政府法律顾问室来承担此项工作。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议确定了国务院机构改革方案，不再保留国务院法制办公室，而将其所属职责并入重新组建的中华人民共和国司法部。县级政府的机构改革预计于2019年3月完成。机构改革后县级政府下辖司法局可以向编制部门提交申请，组建法律顾问室。法律顾问室应当由专人负责，管理相应的与法律顾问接洽的事务。法律顾问在进行工作时，应当由相关部门进行授权，提出具体的法律意见，并由法律顾问室报给政府用来决策。当县级政府的决策需要进行法律论证时，法律顾问需要出具评估意见书，并且在意见书上签字。在进行多部门的配合时，政府也应进行协调，相关部门应当进行协助。

除此之外，还应对政府法律顾问实施一定的免责制度。有些政府法律顾问提出意见之后可能会引起政府行政长官的反感，甚至想要追究其责任。而为了让政府法律顾问更好地进行服务，使其观点都忠实于法律，保障其合法权益，就应当给予其特别的保护。从另一方面来说，对政府法律顾问的保护也是对公共权益和司法氛围的保护。

（三）建立完善的考核机制

根据中央机构改革精神，本轮机构改革后，法制办的职能将调整到司法部门。司法局应当将政府法律顾问制度建设工作纳入依法行政考核范围，建立健全绩效评价机制和工作档案，加强检查指导，推进政府决策法制化。政府法律顾问室应在每年年底组织统一考核，对本年度任期内的政府法律顾问的相关工作进行考核。对政府法律顾问制度的日常工作进行评分，根据其本人的工作情况和表现，结合所服务部门的意见予以评定。建立有效的激励和惩戒机制，是提高法律顾问工作积极性的有效手段［3］。司法局可以根据考核结果决定对县级政府法律顾问进行适当的调整。如果考核成绩较好，就对其继续选聘，成绩格外优异者，还应当给予一定的物质奖励和精神奖励；如果考核结果显示该法律顾问不能胜任目前工作，则对其进行工作领域的调整或者解聘，寻找合适的人选进行替代。