行政审批权相对集中改革法律问题研究

◎杨小军 杨霞

相对集中行政审批权制度改革，是在全面推进依法治国战略部署之下进行的，改革于法有据，是其应有之义。在改革实践中，“法治与改革”关系的问题，是值得研究和选择的重要问题。

改革中存在的法律问题

1.政策与法律之间倚重政策

改革决策部署不可能全部都在现行法律规定框架之内，因此需要正确认识政策和法律的关系。政策不具有法律的强制性，它是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则[1]。由于法律具有滞后性的特点，而社会发展与改革不会停止，政策作为表达经济社会发展的主张和意图，尽管没有法律效力，但可以就行政体制改革和法律制订、修改等作出决策部署，这时候会出现政策与法律规定不一致的问题。而落实政策需要按照法定的程序转化为法律后，进入法律的框架内，才能为公民、法人或其他组织直接遵从[2]。在政策落实中，有法可依的，可以直接依据法律规范落实；与法律规定不一致的，需要得到授权或者修改和解释法律后，落实到位；在政策的内容无法可依，出现法律空白的地方，需要通过立法制定法律。

在地方改革实践中，在政策和法律之间，倚重政策而非法律的现象依然普遍。在行政审批权相对集中改革的探索中，有效的法律是《行政许可法》第二十五条：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。行政审批相对集中改革，必然会涉及到政府部门职责权限的调整，这就需要相应的法律作出回应。2015年3月，中央编办、国务院法制办《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，要求在天津市所有区县和河北、山西、江苏、浙江、广东、四川和贵州八个省、市开展相对集中行政许可权试点。但实践中个别地方并非改革试点地区，仅凭党中央和国务院鼓励“先行先试”的政策文件，就开始了涉及法律、行政法规的行政体制的改革，这实际上是没有获得法律上授权情形的改革，应该引起重视并加以合法性规范。

2.改革与依法之间侧重改革

改革的过程一般是发布政策、授权或者修改、制定和扩大解释政策的过程。当改革涉及到法律规范时，这就需要根据涉及到的法律获得授权或者修法赋权后，才能开展行政改革任务；改革内容与法律规定不一致时，就必须得到全国人大及其常委会的授权或修法后进行；涉及到行政法规时，就必须征得国务院的授权同意或修法；涉及到地方性法规时，必须有省市自治区人大的授权同意或修法；涉及到地方政府规章时，必须获得地方政府的授权同意或修改完善；如果涉及到设区的较大市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的改革事项，则需获得较大市的人大及其常委会的同意或授权。改革的内容涉及到与不同层次的法律规定不一致的地方，就需要明确授权，逐级申请获得同意。

行政审批权相对集中改革，在行政主体上，是将原有的发改、建设和食药等多个部门实施的行政审批事项划转到新设立的行政组织机构即行政审批局，由其承担行政审批职能，审批主体由分散变为集中；在行政职能上，对各部门的职能重新进行界定，强化政府宏观战略研究和规划、市场监管、公共服务及环境保护等职能；在行政程序上，对划转事项的办理环节、实施依据、申请要件和办理时限等内容从技术层面进行流程再造。改革后，业务主管部门从原来的重审批、轻监管向重监管、抓服务转变，改变了过去既当运动员又当裁判员的管理模式，也改变了原来的“条块分割”和“职责同构模式”。由于改革根据政策要求进行，而非按照法律规范的程序进行，所以面对具体的改革内容时，会出现与法律规定不一致的现象，而法律的调整滞后于体制改革和职能转变，这就带来一揽子有关行政合法性的问题。

3.改革合法性的判断上注重领导认可

地方政府在落实政策过程中，为达到“有效治理”的目标，吸引国家在人事安排和资源安排上的关注，通常根据政策部署任务的缓急程度会出现遵守法律和“弱化法律”两种态度，如果判断中央政府会采取严格的行政约束，那么法律法规对地方政府的约束就强，反之就直接依据政策的内容进行改革、忽略程序理性[3]。这给法治政府建设带来的困难不容低估[4]。

在行政审批权相对集中改革中暴露出的问题就是有些地方政府开始改革时，对其改革举措的合法性存疑，在改革成效取得百姓欢迎和上级领导的赞誉时，就从刚开始对合法性存疑到改革者普遍形成了一种共识：上级部门领导的认可，解决了行政审批改革中存在的合法性问题。对法律的态度，也出现了地方政府“不看广告看疗效”，中央政府“原则上不让步，实施上不坚持”等问题。

4.便民与合法之间偏向便民

法治政府要求不能任意处置权力的运行和随意减少程序的约束，不能随意更改权力主体的身份和权力的性质。在行政审批相对集中改革中，地方政府坚持便民高效、提升服务能力的理念，开展了三项工作：一是简政放权，简化优化审批程序；二是创新审批机制，简化注册资本登记，开展“多证合一”工作；三是推行普遍备案、有限核准的审批制度，用政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。这就涉及到便民高效的行政目的是否可以作为判断行政行为合法性标准的问题。

5.继续提质增效的掣肘问题

在地方实践中，行政审批提质增效主要面临两个问题。

一是行政审批标准化建设难题，行政审批权由相关法律法规规定，各部门、各行业的标准不统一，虽然权力清单使得行政审批标准建设取得一定成效，但是对行政审批制度标准的规范化问题，地方无权自主设定。如目前行政审批存在多套审批系统并行问题，实施的行政审批事项涉及省市自治区以及国家部委开发的多套软件系统，行政审批局研发出的一套系统，也存在“多套系统、多个流程、重复录入、重复审核”的现象。具体到投资项目领域而言，审批涉及土地、规划、发改及环保等十几个部门，受各自权力归属的不同影响，每个部门都以不同的法律、法规和规章等规范性文件为依据，每个部门都有行政审批权的纵向划分、标准体系、流程体系和信息处理系统，且各部门又设置前置审批，这些成为阻碍整合各部门审批资源的最大障碍，所以对行政审批的标准需要从源头上把控。

二是由于地方自主权有限，单纯的简化材料、减少环节、缩短时间及优化流程的改革已走到尽头，取消和下放审批项目已无太大的空间，其余部分审批事项因受上位法或上级法规、规章和文件的制约，需要自上而下的从法律上突破。

对策建议

行政审批相对集中改革进入提质增效的阶段，但是在改革中暴露出来的改革与法治、依法行政与发挥地方自主性等共性问题，需要给予重视。

1.正确认识改革于法有据

中共十八届四中全会要求，实践条件不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序授权，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的需要。”新修改的《立法法》第十三条规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”按照四中全会提出的要求，推行改革措施，应当先修改法律，先立后破，有序推进；需要制定法律的要及时纳入立法规划；需要先行先试的，要作出授权规定，使法律制度反映经济社会发展的客观要求。

2.改革和依法行政的具体措施

（1）完善授权法规建设，创新点、线、面结合的授权方式。地方政府在职能转变中的作用主要是实施法律，在地方自主性作用的发挥上，在先行先试的制度实验上，应建立和制定完善行政授权法方面的规范，授予地方大胆探索的法律依据和支持，只有法律制度供给的充分，地方的自主性才能充分发挥，否则只有两种结果：一种是杀出一条血路，但违规违法；另一种是画地为牢，不能适应实际需要，掣肘经济政治社会的正常发展。在行政授权内容上，既可以就某一职能改革授权，也可以某一行政区划进行整体性的探索授权，即授权既可以是点、线、也可以是面，也可以点、线、面结合。

西伯利亚虎又称东北虎，是现存体重最大的肉食性猫科动物，其中雄性体长可达2.8米左右，尾长约1米，最大体重达到350千克以上。野生西伯利亚虎体色夏毛棕黄色，冬毛淡黄色。背部和体侧具有多条横列黑色窄条纹，通常2条靠近呈柳叶状。头大而圆，前额上的数条黑色横纹，中间常被串通，极似“王”字，故有“丛林之王”之美称。主要分布于亚洲东北部，即俄罗斯西伯利亚地区、朝鲜半岛和中国东北地区。

（2）明确职责，完善政府组织法。行政组织机构变动缺少规范行政机关自身的行政组织法规，不符合法制建设的要求。中共十九大报告就行政体制改革作出部署时强调：统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。“组织法制和程序规则解决的是国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题，是对国家权力主体的规范，因而无疑是法治国家中最带根本性的制度之一”[5]。即要把党和国家关于机构和体制改革的要求、目的、内容、步骤和方法，通过立法程序制定为法律法规，使组织机构设立和职能权责的规定有明确的目标和法定的流程。

（3）深入锤炼领导干部的法治能力。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出，“抓住领导干部这个全面依法治国的‘关键少数’，把法治强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准”。这一干部选拔标准对于治疗特权思想严重、没有法治敬畏心的干部具有重要的正面激励作用。提高政府工作人员的法治教育，深入落实将依法办事作为考核领导干部的绩效标准，培养他们将依法办事作为处理事务原则的思维能力。

（4）服务型政府与法治政府相结合。转变政府职能、深化简政放权要守住法治的底线，按照法治政府建设的要求，将政府一切工作纳入法治轨道，在行政体制改革工作和制度创新中将法治思维和法治方式运用其中。转变政府职能、深化简政放权同时也是建设服务型政府的要求，服务型政府目的是高效便民、维持良好的公共秩序以及不断满足公民的生存和发展之需，行政目的公共利益属性决定了行政机关行为的合理性和必要性，地方政府用政府权力的“减法”换取便民利企的“乘法”，这是法治精神的彰显，也是政府存在的目的之一 。但是公共利益概念界定的不易性、行政权力扩张的冲动性、地方政府行为的执行性等特点，决定了行政行为必须坚守法律优先和法律保留原则，行政审批制度改革不仅涉及地方行政法规，还涉及到上位的行政法规以及法律等，应该按照依法行政的要求进行改革。同时，法治精神是行政的基本要求，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。

（5）加快清理修订法律法规。行政审批改革中暴露出上下级政府职能之间、左右部门之间的法规规章不统一，步调不一致，审批互为前置、标准互为差异，有的走在前面，有的跟不上等问题，最终导致按照“木桶原理”，跟着最短板走。如银川商事制度改革走在全国前列，由银川审批服务局发给新成立企业的是“多证合一”证照，加盖的是银川市行政审批服务局的章，外地仍由工商部门注册企业，加盖工商部门的公章，致使在银川注册的企业到外地从事商业活动，其资格的合法性受到质疑甚至是不认可；再如市县政府在进行行政审批制度改革时，上级地方政府部门在体制改革和制度创新上未能同步，造成地方政府上下层级之间的配套不匹配等问题。行政审批体制改革涉及多部门、多环节，量大面广，需要通盘考虑。真正解决这一矛盾，必须加快清理修订不符合时宜的法律法规和部门规章乃至“红头文件”，对中央和国务院及其所属部门，以及省市自治区条例和行政规章的审批事项的取消、下放或者调整需要按照相应位阶的法律规定对之进行清理、修订和废止。

[1]辞海：1999年缩印本（音序）4. 上海辞书出版社，1999：2729.

[2]宋功德. 党规之治. 法律出版社，2015：512-513.

[3]陈国权，陈洁琼. 名实分离：双重约束下的地方政府行为策略. [2017-11-10]. http://m.aisixiang.com/data/106301.html

[4]周雪光. 权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑. 开放时代，2011，（10）.

[5]应松年. 完善行政组织法制探索. 中国法学，2013，（2）.