我国住房保障制度建设存在的主要问题及其政策建议

张 亮

(国务院发展研究中心 社会发展研究部， 北京 100010)

住房是保障人们正常生活的基本物质要素，居住条件是衡量人民生活水平的主要标准之一，直接关系到人民的生活福祉乃至社会的稳定发展和进步。党的十九大报告明确提出了让全体人民住有所居的目标，但目前的住房保障制度仍然存在着一些亟待解决的问题，严重制约着这一目标的实现，须尽快加以改革完善。

一、住房保障制度建设是公平可持续社会政策体系建设的重要内容

住房保障目前尚无一个被统一接受的概念。有的观点认为，住房保障仅仅是对社会成员中无力参与市场竞争者或者竞争中的失败者进行的居所救助。笔者认为，住房保障是保障基本居住权的一项重要举措，强调保障住房困难群体的基本居住需要，涵盖的范围绝不仅仅是低收入困难群体，应是一个更为宽泛的概念，包括一些无力或难以租购商品住房的中等收入家庭也应在保障之列。由此，住房保障制度应是对政府为解决人民群众特别是中低收入家庭的基本居住需要而采取的一系列政策的总称。

保障人民的基本居住需要关系到人民生活的基本条件。因此，通过建立完善的住房保障体系，保障和改善人民群众特别是中低收入困难家庭的基本居住需要，是政府保障和改善民生的重要途径，也是保持经济社会可持续发展的必然要求，理应是全民社会政策体系建设的重要组成部分。

西方发达国家十分重视住房保障问题，根据各自国情及发展阶段的不同，对住房保障政策不断加以完善，形成了各具特色的住房保障制度。总体来看，由于住房具有双重性，一方面具有居住属性，是生活必需品；另一方面，住房也具有商品属性。西方发达国家在实现国民居者有其屋的目标中，主要依靠市场化的供给方式来解决，政府通过对住房市场进行干预，保证大多数人能够通过商品化的方式实现居住需要；对于一些低收入、没有能力在市场上购房的家庭，采用政府出资建设(或共同建设)公共住房、房租补贴、低收入家庭租买房屋享受税收金融优惠政策等多种方法，以保障这类人群的基本居住需要。从总体上看，在不同的发展阶段，政府采取的保障方式各有侧重，在住房短缺时期，一般采用直接参与和控制住房建造分配等较为直接的保障方式，待到住房短缺基本解决、居民收入有所提高以后，开始转向货币化补贴方式。另外，为了确保住房保障政策的实施，各国基本都实现了对低收入家庭住房保障的法制化，如美国的《住房法》《国民住宅法》、日本的《公营住宅法》《住房金融公库法》、英国的《住宅法》等，均从法律上保证了住房保障制度的构建和完善。

我国也高度重视解决人民的住房问题，为了满足人民的居住需要，在不同的发展阶段，对住房政策进行了一些重要的改革，政府保障和市场化机制在这一过程中不同程度地发挥了重要作用。经过多年的不断发展，国内居民的居住条件也得到了极大的改善。从人均住宅面积来看，城市人均住宅建筑面积从1978年的6.70平方米增加到2015年的36.60平方米，农村人均住房面积由1978年的8.10平方米增加到2012年的37.09平方米。但近些年来，随着住房商品化的推进，政府在住房保障的作用方面逐步弱化，城市地区大多数群体的居住问题主要是通过租买商品房等市场化的方式来实现。近十几年来，大多数城市房地产市场价格出现了急速上涨，特别是在一些大城市这种情况更加明显，房地产价格已经远远超过收入水平。统计数据显示，2015年50个大中城市房价收入比达到9.15，同期北京、上海、深圳、广州的房价收入比分别达到19.60、20.06、24.95、11.44，这就对通过市场化机制解决住房的方式形成了巨大的挑战。在价格快速上涨的背景下，受支付能力的限制，一些中低收入家庭居住条件受到较大影响，从而直接影响到生活质量的提升。尽管近几年来，国家也开始通过保障房建设、棚户区改造等多种方式，加强对中低收入家庭的住房保障，但仍然存在一些问题，特别是在一些特大城市，由于商品住房的租售价格上涨较快，远远超出了大多数中低收入群体的支付能力，使得较大范围居民的居住条件难以获得明显的改善，住房保障政策的实施效果没有得到明显体现。如何构建合理的住房保障体系，给予住房困难群体必要的住房保障，避免其生活质量受到较大的影响，对于社会和谐稳定发展至关重要。

二、我国住房保障制度建设与改革的基本历程

总体来看，我国住房保障制度在农村和城市走过了完全不同的演进路径。在农村，保障居住的需求主要是通过“宅基地”政策实现，农民在宅基地上自建房屋居住，这一政策基本没有发生大的变化，迄今仍是保障大多数农民住房需求的基本制度。同时，对于一些农村住房困难群体，政府通过多渠道筹集资金，逐步建立和实施农村困难户住房的救助制度，大大改善了农村困难家庭的住房条件。在城市，随着市场经济体制改革的不断推进，住房供给的主体逐步发生了变化，住房保障经历了从计划经济时期的福利分房，到逐步推进住房的市场化，通过市场机制满足住房需求，再到逐步强化政府对中低收入人群住房保障等不同的发展阶段。

(一)计划经济时期的福利分房阶段(新中国成立至20世纪70年代末)，住房需求主要依靠政府的福利化分配解决

这一阶段的住房保障一直由国家和单位共同承担，国家针对人民群众的住房需要，统一进行计划建设，由单位组织分配，是一种完全福利化的分房，其典型特征是“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”。这种住房分配制度具有“低租金、加补贴、实物配给制”的特征，但由于当时住房建设资金严重不足，住房供给总量远远不能满足同期快速增加的城镇人口的住房需求，并且在分配过程中，不同单位以及同一单位内部之间的差异很大，从而形成了苦乐不均的局面。总体而言，这一阶段居民总体的居住水平仍然普遍较低。据统计，1978年城镇人均住房建筑面积仅为6.7平方米[注]2011年3月9日，住房和城乡建设部副部长齐骥在十一届全国人大四次会议期间答记者问。，“缺房户”总数达869万户，占当时城镇地区总户数的47.5%。

(二)20世纪90年代初至2003年，逐步推进住房商品化改革试点，住房需求主要通过福利化分房以及市场化的住房供给加以解决

针对城市住房供给严重不足以及国家财政较为紧张的现实状况，为了解决城市住房问题，1980年邓小平同志就住宅问题发表重要讲话，他指出：“城镇居民个人可以自己购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。”[1]此后，国家正式允许实行住房商品化政策，但当时的住房市场化改革，受城镇居民认识以及支付能力等多方面的限制，主要停留在试点阶段，进展较为缓慢，主要的保障制度仍然是低租金和福利分房制度。

20世纪90年代初，随着市场经济建设进程的加速，房地产业出现了快速的发展，较之以前，住房商品化也得到更大范围的认可。但是这一时期，原有的住房保障制度并没有打破。随后，1994年7月《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出了城镇住房制度改革的根本目标和基本内容，开始了城镇住房制度的正式改革，提出实施市场供应和政府保障双重体系的政策，公积金制度和经济适用房制度成为住房保障制度的重要内容。1998年，中央提出，停止住房福利分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场；进一步明确提出“对最低收入家庭由政府或单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。但当时的商品住房价格尚没有达到过高的水平，且住房也没有完全商品化，中低收入家庭住房保障方面的问题并没有凸显。

(三)2003—2007年全面实施住房商品化阶段，绝大多数居民的住房需求主要依靠租售商品住房解决

这一阶段，随着房地产逐步成为我国新的经济增长点，住房消费成为扩大内需的重要组成部分，我国全面过渡到以商品住房为主的住房供给阶段。2003年8月颁布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”；弱化经济适用住房和廉租住房的功能，将经济适用住房的定位由“住房供应体系的主体”调整为“具有保障性质的政策性商品住房”，提出“最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅”；另外，强调坚持住房市场化的基本方向，并第一次明确了房地产成为国民经济支柱产业的提法。在住房商品化阶段，一些地方政府将精力主要放在追求房地产带来的经济利益方面，住房保障职能发挥严重不足，可以说，政府在住房保障方面从“大包大揽”的制度极端，走向了“放任不管”的极端。从总体上看，尽管居民的住房条件有了明显的改善，但是不同收入水平的住房条件差异也逐渐扩大，一些中低收入家庭因商品住房价格的迅速上涨，居住条件明显下降，出现了高房价下的“房奴”“蜗居”“蚁族”等问题，直接影响到其生活质量。

(四)2007年以后，在继续坚持通过市场化供给方式解决居住需求的同时，开始加大对低收入住房困难家庭的住房保障力度

为了解决高房价下低收入家庭的住房问题，2007年7月，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，把对城市低收入家庭的住房保障正式提升为住房政策的主要内容和要求，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系；改进完善经济适用住房制度和住房公积金制度，向低收入群体倾斜；探索建立面向农民工等困难群体的支持政策，积极改善棚户区、旧住宅区低收入家庭住房条件。2008年11月，中央政府决定3年投资9 000亿元建设廉租房和经济适用房等保障性住房，各地区、各部门也制定了大力支持保障房建设等细化的支持政策。据统计，2013—2016年，我国共建成城镇保障性安居工程住房、棚户区改造住房和公租房2 485万套。这些举措对于解决低收入家庭的居住条件起到了明显作用。

三、我国住房保障方面存在的主要问题

经过多年的改革与发展，我国基本上建立了由住房公积金、经济适用房、廉租房、货币化补贴等组成的较为完整的住房保障制度体系，在保障居民的住房需要方面起到了重要作用。但在当前的形势下，仍然存在一些亟待解决的突出问题，直接影响着住房保障制度功能的发挥。

(一)一段时期，政府在住房保障功能方面发挥作用不足，过分突出住房的商品属性，对住房的居住属性普遍重视不够

住房具有保障居住和商品化的双重属性。一段时期政府在制定住房政策过程中，对于住房的商品属性过于重视，对于住房的居住属性普遍重视不足，忽视了居住需求是人类生活的基本需求，是人民安居乐业的基本前提。特别是把房地产业作为国民经济的支柱行业以来，各级政府都把住房建设作为拉动经济、增加税收和财政收入的重要手段，甚至一些地方官员错误地认为，拿出一定的土地建设保障住房意味着地方政府不能再通过经营土地获取巨额土地收益，等于断了自家的“财路”；也有的政府官员认为，建立住房保障的投入对于自己的政绩提升较慢，不如追求GDP增长速度，这样致使住房保障的财政投入意愿不强，一些保障住房在一些城市成为“点缀”，只是面子工程，大大滞后于当地居民的需要，加之，随着房价的不断提升，中低收入家庭没有足够的支付能力，完全依靠市场机制，这部分群体的居住需要难以实现，这就严重影响到了社会的稳定发展。

(二)商品住房买卖与租赁市场的发展不规范，限制了市场机制在满足居民居住需要方面的功能发挥

从国际经验来看，大多数居民的住房需求是通过购买或租赁商品住房实现的，政府给予无法通过市场化方式解决住房需求的困难家庭一定的住房保障。但是国内房地产市场的不规范发展，投资炒作现象较为普遍，住房价格远远超出居民的支付能力，不利于居民通过市场化方式满足住房需求，从而对住房保障体系形成了巨大的挑战。具体而言，目前商品住房市场投机炒作现象非常普遍，越来越多的人把房地产作为一种投资性资产看待，人们的购买行为只是出于对未来价格上涨的预期，既不用于出租也不用于居住，只是等待更高的价格出售，甚至一些组织团体及房地产商联合起来操纵房地产市场，严重扰乱了房地产市场的秩序，导致价格短期内出现非理性上涨。在租赁市场方面，不合理抬高租赁价格的行为也普遍存在，导致一些地区，特别是大中城市的租售房价已经远远超过大多数中低收入家庭的支付能力，原来通过市场化租售房屋解决居住问题的家庭受到的影响较大，需要政府在住房保障体系建设和完善过程中予以重视。

(三)多元化的住房保障方式设计不完善，基本仍是以建设与出售保障房为主的保障方式，影响了现有投入资金的实施效果

尽管在住房保障政策的具体保障方式上，有租金补贴、实物配租、建设经济适用住房、住宅金融政策等多种方式，但目前我国在实际的操作中仍然还是以建造保障房为主，并没有充分考虑各个城市不同的住房供应形势和需求[2]。通常的做法是设定一个单一的保障房建设的数量化指标，然后各级政府层层分解实施，从而导致在落实过程中，由于地方财政缺乏相应的配套资金，高质量地完成保障房建设难度较大，只能通过降低建筑质量等多种方式加以应对。同时，在一些中小城市，本身住房供给已经远大于实际需求，再通过建设保障房等方式来实现住房保障，可能导致保障房空置的比例会比较高，严重影响资金的投入效率。其实，不同的城市在住房保障方面面临的问题具有较大的差异，在一些特大城市，由于商品住房的租售价格，已远远超过大多数中低收入家庭的支付能力，通过发放补贴的方式实施效果并不好，可以考虑通过政府来增加一些保障房的供给；而在一些中小城市，住房供给已经大于需求，过于强调保障房建设，可能存在与需求不匹配的问题。另外，保障过程中，在租与售的选择上，过去侧重以出售房屋的方式为主进行保障，对于通过租赁的方式考虑不够，这样不利于住房保障的可持续性，大大限制了住房保障范围的扩展，也对低收入的购房者造成一定的经济压力，更容易造成相互之间的不公平。

(四)针对流动人口等一些特殊群体的住房保障问题尚未得到妥善解决

目前各地在制定住房保障政策中，涵盖的范围较窄，使得较多住房困难群体得不到及时的政策保障，总体保障水平不高。具体而言，一是随着城市化的不断发展，流动人口在城市中已经占据了较大比例，据有关统计，2016年我国流动人口规模高达2.45亿，占总人口的18%，预计到2025年，我国流动人口将超过3亿，并且流动已由单个劳动力流动向整个家庭流动转变，家庭户平均规模保持在2.5人以上，2人及以上的流动人口家庭户占81.8%以上。相对于较高的房价而言，流动人口收入水平普遍较低，2016年流动人口平均月收入为4 503元，雇员平均月收入为4 091元，收入主要集中在2 000～5 000元[注]相关数据引自国家卫生计生委《中国流动人口发展报告2017》。。这种收入水平，扣除家庭的其他生活支出，改善居住的支出压力较大，因此大多数流动人口的居住条件很差，但目前的住房政策设计主要以保障本地户籍人口为主，对于外来流动人口缺乏保障。二是在一些房价较高的大城市，特别是对于一些房价收入比较高的城市，目前保障的对象主要是以低收入者为主，对于本身支付能力不足以租赁或购买合适住房的中等偏下收入群体，并不在保障的范围中，真正处于“夹心层”中，居住条件也较差。三是在一些城市，对于一些住房条件较差的人群住房改善进展较慢，如棚户区改造的进展不够及时，致使这些人群住房条件较差，得不到及时的改善。四是一些没有得到及时保障的其他住房困难群体，如一些家庭由于生病等突发因素造成住房困难，一部分人群因收入较低或没有收入能力导致住房困难等。

四、完善我国住房保障制度的政策建议

为了确保党的十九大提出的让全体人民住有所居目标的实现，针对上述住房保障存在的问题，应厘清政府与市场的责任，从强化房子的居住属性、增强政府在解决中低收入家庭住房保障方面的功能、更好地发挥市场机制在满足大多数居民居住需求方面的作用、允许各地因地制宜建立多元化的保障体系等多方面入手，推进构建低端有保障、中端有支持、高端有市场的政府与市场相结合的住房供应与保障体系，切实解决人民群众的住房问题。

(一)坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，强化房子的居住属性，实现住有所居

随着近十几年以来房地产市场价格急剧上涨的走势，长期形成的房产价格上涨的预期一直没有得到扭转，房地产市场的投资投机性需求较为强劲，导致价格大大超过支付能力。在这一过程中，单纯以市场化为取向的住房供给制度所固有的片面性与局限性逐步暴露出来。房屋需求者，不管是保障居住的刚性需求，还是具有市场化的投资性需求，都只能通过市场解决住房问题，随着当前房地产价格的不断上涨，房子成为高收入者赚钱的工具，而中低收入人群改善住房条件的意愿越来越难以满足，导致贫富差距被进一步拉大。为了改变这一格局，党的十九大报告已明确提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。住有所居具体应包含：有购房能力的居民可以根据需求买得起房，无购房能力的居民可以通过住房保障体系实现租得起房或住得上房。未来，应更加强化房屋的居住属性，必须明确房子的首要功能是满足人民居住的需要，而不能过度发展成为高收入者炒作赚钱的工具，通过多种方式强化对于全体人民特别是中低收入人群的住房保障，真正实现住有所居。

(二)厘清政府与市场在满足住房需求方面的不同职能定位，不断完善政府与市场相结合的住房供应与保障体系

针对目前在住房保障中存在的政府保障功能发挥不足，以及市场不规范严重影响市场机制在解决住房需求方面的问题，在住房保障体系的构建中应正确处理好政府与市场的关系，既要强化政府在保障中低收入家庭以及一些特殊住房困难群体的住房需求方面的责任，同时也应规范住房买卖与租赁市场发展，以发挥市场机制在满足大多数家庭住房需求方面的作用。

一方面，必须明确实施住房保障是政府的基本责任，同时完善政府考核体系，将住房保障列为更加重要的考核指标，并通过法律规章等方式进一步细化住房保障方面的政府责任清单及相应的财力保障举措，从而督促地方政府通过多种方式更好保障中低收入及其他住房困难人群的居住需求。

另一方面，加强商品住房买卖与租赁市场的控制与管理，通过提高房地产保有环节的成本、加强住房信息联网、加大差别化信贷税收政策、严格对于房地产企业开发销售的监管等多种手段，严厉打击各种投机炒作现象，保障房地产市场的健康发展，更好发挥买卖与租赁市场在满足住房需求方面的作用。

(三)允许各地因地制宜灵活选择保障方式，建立多元化的保障体系

应充分借鉴其他国家根据不同住房供应特点侧重不同保障方式的做法，针对各个城市在住房保障方面面临的形势差异较大的现实状况，本着从更好发挥政策实施效果的角度，在明确政府保障责任的前提下，更加强化对于保障结果的考核，给予地方政府更大的决策自主权，灵活选择合理的保障方式，避免“一刀切”政策带来的资金使用效果较低的问题。坚持的基本原则应是因城施策、租售并举，根据不同的城市住房形势，采取不同的住房保障政策，同时改变以前过于强调出售房屋的保障方式，更加强调以房屋租赁的方式加以保障，增强政策的可持续性。具体而言，在一些商品住房价格不高、住房供给较为宽松的城市，可以考虑针对不同收入标准的家庭，通过发放租购商品住房补贴或者优化购房税收及金融信贷政策等货币化补贴的方式，对其购买或租赁房屋进行补助，既可以提升资金使用效率，也可以进一步优化本地房屋资源。针对一些房价较高的特大城市，应不断扩大保障范围，对于收入水平低于一定标准的，政府可以规划建设一部分公共租赁住房，通过房屋租赁的方式，以较低的租金出租给中低收入家庭，满足这些家庭的居住需要。

(四)加强对特殊重点人群的住房保障，不断提升住房保障的覆盖范围

为了实现全体人民住有所居的目标，必须不断扩大住房保障的范围，强化对于住房困难人群的及时筛查，使所有住房困难人群得到及时的保障。

一是加强对于流动人口的住房保障，特别是在一些大中城市，由于租赁房屋价格较高，很多流动人口依靠本身的收入难以满足基本的居住需求。因此，对于在城市稳定就业一段时间且持续缴纳各种保险的流动人口，可以根据城市的发展现状，将其纳入到住房保障中，对于一些其他的流动人口，建议可在廉租房、公租房政策的设计中加以考虑，使这些人群能够以可承受的价格得到一定的住房保障。

二是对于一些房价较高的一线大城市，在关注低收入人群的同时，应适当扩大住房保障范围，可以通过建设公租房等方式，建立对处于住房保障“夹心层”的中等收入群体的住房保障机制。

三是加快对于一些棚户区等住房条件较差地区的改造投入，根据不同人群需要，采取实物安置与货币化安置相结合的方式，及时改善这些人的住房条件。

四是加强对于一些经济收入较低或者出现重大变故的住房特别困难家庭的财政救济，保障其基本居住需求。