关于推进企业信访工作法治化建设的思考

杨 勇

（中国石化江苏油田管理局信访办公室，江苏 扬州 225009）

在党的十八届四中全会上，党中央明确提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”的信访工作法治化建设的总方针。信访法治化是指在信访活动中信访主体依法投诉、依法维权和依法办理的信访工作机制。“具体而言，就是以法治为衡量尺度，检视开展信访工作是否于法有据，解决问题是否依法依规，群众表达诉求是否依法有序，群众合法权益是否得到依法维护。”由于信访诉求往往与法律有关，信访事项常常会转化为法律问题，在多数情况下，信访稳定风险就是企业的法律风险。法律部门参与信访事项的处置，是推进企业信访工作法治化建设，也是企业依法经营、依法管理、依法维权的重要组成部分。因此，企业信访工作中，必须树立法治在解决信访问题中的主体地位，树立法律在化解社会矛盾中的权威地位。信访部门要借力法律资源，与法律部门一道，运用法治思维和法治方式梳理分析各类信访矛盾、各种利益诉求，严格区分矛盾的不同性质，切实做到按政策解决问题、依法化解信访矛盾，实现企业信访工作法治化。

1 企业信访法治化的基本要求

1.1 运用法治思维和法治方式，开展信访法治工作

习近平同志提出“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力……”。在信访工作中就是要求信访工作人员在处理信访事项时，运用法治思维思考信访问题，按照法治方式判断是非对错，引导群众依法正当表达诉求、维护权益。接访中合法办事，确保处理信访事项程序公正；办合法事，实现实体公正，确保群众合法权益得到保护。

“法治思维是执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程”。在信访工作中，就是运用法律原则、法律精神和法律逻辑对信访问题进行分析、判断的思维习惯或思维模式。法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。“法治思维”和“法治方式”包含着以人为本、以人民利益为本的价值取向。运用法治思维和法治方式化解信访矛盾，是“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”的必然要求，是做好新时期信访稳定工作的前提。

1.2 把信访纳入法治化轨道，切实保障“事要解决”

信访工作的实质是做群众工作， “事要解决”是信访工作的出发点和落脚点，也是息诉息访的根本手段。

一是要依法解决信访问题。认真对待群众的信访诉求，注重分类研究各类群体或个体利益矛盾，及时就地解决问题，切实做到“诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”。

二是严格落实诉访分离制度。《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出 “把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理”。《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》也明确“做好涉法涉诉信访与普通信访分流工作，引导涉法涉诉信访群众依法按程序向政法机关反映问题”。企业信访部门和法律部门要积极推进诉访分离，及时向涉法涉诉信访事项当事人提供法律咨询和帮助，积极引导帮助职工选择法律途径解决涉法涉诉信访事项。

三是依法终结信访事项。《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第十条规定“信访事项已经复核终结的，不再受理。”中央政法委为“解决出口不畅的问题，防止终而不结、无限申诉，切实维护司法权威”，下发了《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，要求“对当事人反映问题已经依法按程序处理完毕，合理诉求已经依法按政策公正处理的，对该信访事项依法终结，不再启动复查程序”。企业信访部门对属于企业受理的信访事项，要及时转送并督促有关部门按“三到位一处理”原则进行处置。同时，严格落实信访三级终结制度，对已经依法终结的信访事项，不再受理，坚决维护三级终结的权威。

四是依法惩戒信访违法行为。要坚决防止个别信访人以信访维权之名行违法犯罪之实，对信访人实施《信访条例》第二十条明令禁止的违法行为，企业信访部门要请求公安机关依照《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，及时制止并予以打击，维护正常的信访秩序和社会秩序，维护社会主义法治权威。

1.3 努力拓宽信访渠道，依法保障公民权利

表达诉求是宪法和法律赋予公民的基本权利。企业要在传统信访渠道的基础上，进一步畅通和拓宽诉求表达渠道，建立起信访、走访、网上信访和信访代理的多元化、立体式信访平台。特别是要全面推行信访代理制度，帮助信访当事人促成事情妥善解决。强化网上信访工作落实，实现信访工作信息化，让职工不跑腿，让群众切身感受到信访渠道的畅通、便捷、有效、为民。

1.4 强化信访法制宣传，营造信访法治化氛围

要在“七五普法”工作中加强信访法治宣传，通过信访法治宣传，破除信访人“信访大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误思想，增强职工群众依法按程序反映问题的意识，引导信访人依法逐级走访，通过合法程序理性表达诉求，依法依规解决问题。确保信访人在提出诉求、维护自身权益时，不损害国家和企业形象，不影响社会和企业秩序，不侵害他人合法权益。

2 企业信访法治化建设的构想

2.1 充分发挥法律部门和法律人员在处理信访事项中的作用

一是提供法律咨询服务。为信访人阐明政策、释疑法律问题、指出矛盾化解的途径，引导群众依法律程序解决信访问题。二是提供法律宣传服务。法律部门要在法治宣传教育工作中，加大信访法治宣传教育的力度，努力宣传信访方面的法律、法规和政策，规范、引导群众依法理性有序表达诉求，营造办事依法的良好法治环境。三是提供依法疏导和分流服务。法律部门通过对涉法涉诉信访事项的甄别，引导信访人将信访事项分别导入审判机关诉讼程序、检察机关法律监督程序、公安机关（司法行政机关）法律程序解决。四是提供法律援助服务。对符合法律援助条件的信访人，依据《法律援助条例》，推荐法律援助律师，帮助他们依法维权。五是提供法律风险评估。对信访事项处理过程中发现的法律风险进行评估，并提出风险防控法律意见，预防和避免因信访事项导致的企业法律风险。六是共同处理信访事项。对疑难复杂信访事项，法律人员要与信访人员一道，共同接访、共同研讨信访问题，确保信访问题的依法化解，维护企业稳定。

2.2 建立“五个机制”，实现法律工作与信访工作无缝对接

要创新依法治访工作机制，强化法律部门和法律人员在维护群众权益、化解信访矛盾中的权威地位，建立法律部门参与依法治访的工作机制。

一是建立信访维稳部门与法律部门稳定风险信息互通机制。企业信访维稳部门和法律部门要通过《工作简报》、电子邮件、网络、电话、联席会议等方式，通报涉法涉诉信访信息和可能引发不稳定情况的诉讼、仲裁等信息，实时做好稳定风险的排查和预警工作。

二是建立涉法涉诉信访事项共同甄别机制。对信访维稳部门难以确认信访性质的涉法涉诉的信访事项，法律部门要及时介入进行甄别，共同识别、认定信访事项是诉是访，并分析稳定风险、评估政策得失、确定处理方式。

三是建立涉法涉诉信访事项法律渠道导入机制。对甄别过的信访事项，要严格按照规定程序予以诉访分离。在分离工作中，对不予受理事项要做好解释说明工作。对涉法涉诉信访事项要主动提供法律咨询与帮助，引导涉法涉诉信访事项及时、顺利地进入相关法律途径解决。对不能导入司法程序解决，或者无法导入公安机关、司法行政机关法律程序解决的信访事项，依照《信访条例》和相关规定及时处理。

四是建立信访维稳部门和法律部门源头介入处置机制。要做到“两个源头介入”，提前介入参与处置信访事项或诉讼争议。对于重大、敏感涉法涉诉信访事项，法律部门要源头参与，要与信访部门共同接访，为信访部门出具法律意见，对来访人员宣传法律法规、政策以及企业规章制度。在重大诉讼法律纠纷的处理中，信访人员也要源头介入，及时评估诉讼过程中的稳定风险，制定稳定工作预案，研究化解矛盾途径。

五是建立可能影响稳定的诉讼、仲裁案件联合办理工作机制。对于因涉法涉诉信访事项导入司法渠道后产生的诉讼、仲裁案件和其他可能引发不稳定情况的诉讼、仲裁案件，建立法律部门、信访维稳部门联合办理的工作机制，法律部门牵头做好案件的法律应对，信访维稳部门牵头做好案件处理中的维稳工作，共同应对突出矛盾，共同化解信访难题。

3 努力做好四项工作，全面推进企业信访法治化建设

涉法涉诉信访事项处理涉及法律、政策、企业规章制度等复杂、敏感问题，要强化信访问题无小事意识，时刻把群众的所盼、所忧、所急、所难挂在心上，付诸行动上。确保做到信访矛盾不激化、人员不滞留、事态不失控；确保小问题不出基层，大问题不出厂处，所有问题不出企业。

一是规范信访工作，实现信访工作理性回归。规范信访事项处理工作是保障信访秩序的前提。凡属于涉法涉诉的信访事项，要严格落实诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出去，该管的则管，不该管的则坚决不管。

二是强化行为引导，将信访事项导入法治框架。对被误导进入信访渠道的上访人，要针对信访人的信访事项，就案件事实认定、处理方式等进行法律释明。通过政策宣讲、法律告知、行为引导，让其退出信访渠道，选择行政或法律途径解决诉求。同时，对符合司法救助条件的，帮助其获得司法救助或法律援助。

三是强化舆论引导，开展信访法制宣传教育。要以“学法用法，推动诉访分离，依法逐级走访”为主题，重点宣传诉访分离的原则和程序、诉讼和仲裁等法定途径受理的范围、获得法律咨询和帮助的途径、逐级走访程序等内容。要强化对缠访、闹访人员的法制教育，提高他们的法律意识及遵纪守法理念。

四是强化事要解决，把信访问题化解于初始、基层。信访部门要与法律部门参与信访事项处理的人员都要以为部门挡事，为领导挡驾，为职工解忧的态度正确看待信访工作，把“球”抱住；以敢于处理麻烦事、闹心事、难缠事和得罪人的事的心态正确对待信访工作，在处理信访事项时，以不突破政策底线，不给上级添麻烦，不引起连锁反应为原则，努力做到履行职责不推，解决问题不拖，排查矛盾不等，诉求引导不偏，信访渠道不堵。在政策上找空间，在化解上找思路，力争将矛盾化解在初始、问题解决在基层。

五是开展法律人员学信访，信访人员学法律知识的互学活动，提高依法处理信访事项的能力。法律人员应全面了解信访工作程序，掌握制度和工作要求，特别是深入研究涉法涉诉信访事项所涉及的法律问题。及时、准确地向信访人提供咨询意见，向信访部门提供法律意见书。信访人员要全面学习法律知识，树立法治理念，提升法律意识，确保能依法化解信访矛盾。

六是涉法事项的处理要内外有别。要善于利用外部法律资源在化解信访矛盾中的作用，外部法律资源在涉法事项的化解中容易得到信访者的认同并被接受，对于推进企业信访法治化，特别是在诉访分离的引导中，能起到企业内部法律资源所不能及的作用。但与此同时，要严格规范外部律师参与涉法涉诉信访问题处理，避免外部律师利用企业安排的接访机会招揽案件，挑诉架讼，扩大矛盾，损害企业和信访人的利益。