基于深化机构改革背景下的湖南省知识产权综合管理改革探索

○姜芳蕊, 龙 艳, 彭培根

(1.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006; 2.湖南省社科联，湖南 长沙 410003; 3.湖南省省情研究会，湖南 长沙 410003)

推进知识产权综合管理改革是深化党和国家机构改革的重要组成部分。面对新时代新任务提出新要求，党的十九届三中全会强调要“深化党和国家机构改革”，进一步明确了知识产权综合改革的机构设置、职能配置、履职能力等。地方知识产权综合管理改革的成败，关系到国家知识产权改革大局的成败，关系到党和国家机构改革的成败，关系到国家治理体系和治理能力现代化的成败。近年来，随着政策与教育的普及，国内社会知识产权意识不断增强，出现了知识产权热。特别是中美贸易摩擦、中兴事件的爆发，更是引起了社会各界对知识产权改革的高度关注。在此新形势新情况新背景下，梳理知识产权综合管理改革的脉络，思考地方知识产权综合管理改革的路径，无疑具有重要的现实意义和示范效应。

一、湖南省知识产权综合管理改革的主要依据

党的十八大以来，中央、地方政府乃至学术界，均以前所未有的热度关注知识产权，形成了一系列的理论、政策、实践成果，这些构成了湖南省知识产权综合管理改革的主要依据。

(一)中央的政策依据

中央高度重视知识产权工作，早在2008年6月，国务院发布了《国家知识产权战略纲要》，知识产权正式上升成为国家战略，随后出台了一系列知识产权综合管理改革的政策。2016年12月国务院办公厅印发了《知识产权综合管理改革试点总体方案》，强调三大主要任务是“建立高效的知识产权综合管理体制，构建便民利民的知识产权公共服务体系，提升综合运用知识产权促进创新驱动发展的能力”。2018年党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出将“加强知识产权保护，落实创新驱动发展战略”作为“优化政府机构设置和职能配置”的重要内容。在2018年博鳌亚洲论坛年会开幕式主旨演讲中,习近平主席5次提及“知识产权”，专门将加强知识产权保护作为扩大开放的四个重大举措之一，强调“这是完善产权保护制度最重要的内容，也是提高中国经济竞争力最大的激励”。至此，党中央国务院对知识产权综合管理相关的顶层设计已经初步形成，这为湖南省顺利开展知识产权综合管理改革提供了政策依据。

(二)学术界的理论依据

由于中央提出知识产权综合管理改革的时间不久，相关研究和参考文献不多，主要集中在近两年。代表性观点认为，近年来，我国知识产权事业取得突飞猛进的发展，符合国家知识产权战略发展需求，[1]但知识产权行政管理和执法体制改革的步伐却显得滞后，突出表现为相对集中的知识产权行政管理机构尚未形成，[2]法律渊源庞杂混乱，法律、法规、规章、国际条约之间存在矛盾，[3]导致我国的知识产权保护的实际效果与需求不相匹配，难以形成长期有序的创新激励机制，不利于创新驱动发展战略更深层次的推进和实施。[4]对此，知识产权综合管理改革一方面要组建统一的知识产权行政管理部门，[5]另一方面要以知识产权法“入典”抑或“成典”为基本选择的法典化的趋势。[6]这些理论研究，为新时代湖南省知识产权综合管理改革提供了前沿支撑和理论支持。

(三)国外的借鉴依据

实践证明，一个国家和地区所拥有的知识产权管理制度，协同运行效率越高，其在经济社会发展乃至全球竞争中的主导权、主动权和话语权也更高。从国际方面来看，世界知识产权组织188个成员国中，有183个成员国实行“二合一”或“三合一”管理，占比97.3%。其中，有107个成员国实行专利和商标“二合一”管理，占56.9%；有74个成员国实行专利、商标、版权“三合一”管理，占39.4%。[7]只有中国、朝鲜、希腊、沙特和埃及5个国家实行专利、商标、版权“分散管理”。采取相对集中知识产权综合管理体制，已经成为国际上大部分国家和地区的主流做法和通行做法，这种做法对湖南省知识产权综合管理改革提供了借鉴依据。

(四)兄弟省份的参考依据

党的十八大以来，中央着力深化党和国家机构改革，提出要“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责”。2012年深圳建立了市场监督管理局加挂知识产权局的模式，之后苏州等地建立了专利、版权“二合一”的模式。2014年上海在自贸试验区管委会内部增设了集专利、商标、版权行政管理和综合执法职能于一身的知识产权局，率先在全国“体制破冰”，福建、广东等地也随后设立类似机构。[7]2017年7月，国家知识产权局发函确定第一批知识产权综合管理改革试点地方，决定首批在福建厦门、山东青岛、广东深圳、湖南长沙、江苏苏州、上海徐汇区等 6 个市区级层面开展知识产权综合管理改革，期限为1年。[8]试点地方先后出台政策、印发方案开始实践探索。兄弟省份的先行先试，为湖南省知识产权综合管理改革提供了参考依据。

(五)湖南省自身的实践依据

湖南省委省政府坚决贯彻中央精神，高度重视知识产权工作，提出了“将湖南建设成为知识产权保护最好的省份之一”工作目标，湖南省知识产权局深化知识产权领域改革，依法严格保护知识产权，有力地保障和激励了创业创新热情，产生了积极的社会影响力，并获得了广泛认可。一是着力探索高效的知识产权综合管理体制，加大知识产权管理协同力度，科学划分知识产权职能，理顺上下、左右关系。二是着力建立便民利民的知识产权公共服务体系，推行知识产权权利清单、责任清单、负面清单制度。三是着力提升综合运用知识产权促进创新驱动发展的能力，引导市场主体综合运营知识产权，促进知识产权质押融资、军民融合等方面发展。特别是湖南省长沙市于2017年9月30日出台《知识产权综合管理改革实施方案》，明确“建立集中统一的知识产权(专利权、商标权、著作权)行政管理体制”。2017年12月5日长沙市首创性地将商标管理职责和人员编制移交划转至市知识产权局，全市专利权、商标权、著作权行政管理“三权合一”正式落地，试点各项工作在全国试点市区中率先取得突破。2018年1月24日，长沙市围绕“快速、严格、协同”保护的思路，按照司法主导，行政和司法并行的“双轨制”保护模式，发布《关于新形势下进一步加强知识产权保护的若干措施》。这些实践探索，为湖南省近期知识产权综合管理改革提供了实践基础和依据。

由此可见，无论是中央改革精神、地方探索实践，还是国外先进做法、学术界的呼吁，在知识产权综合管理改革的方向和目标上，无一不是指向统一行政管理、统一行政执法、统一公共服务，这与党的十九届三中全会所提出构建“优化协同高效”机构改革目标是一脉相承、高度一致的。这些政策、理论与实务工作的开展，为当前湖南省知识产权综合管理改革指明了思路、积累了经验，成为当下改革进行中应当遵循、参考并予以贯彻的重要内容。

二、当前湖南省知识产权综合管理存在的主要矛盾和现象

虽然湖南省知识产权综合管理改革有条件、有参照、有基础，但是与新时代党和国家深化改革的新要求相比，与知识产权综合管理的发展新趋势相比，湖南省知识产权管理还存在一定的差距和不足，“形散且神散”现象，分散化、碎片化和部门化等问题严重。这些差距和不足，致使湖南省知识产权综合管理工作还存在三大方面的突出矛盾和现象。

(一)知识产权申请数量增高与有效率低之间的矛盾

近年来，湖南省知识产权申请数量实现了跨越式增长，2017年湖南省申请专利7.79万件，同比增长27.85%；申请商标注册13.84万件，同比增长57.64%。但可惜的是，2013—2017年湖南省申请专利285744件，其中有效专利88110件，有效率为30.84%，这意味着有69.16%的专利技术失去专利权不受法律保护[注]数据来源：2013—2017年《湖南省知识产权保护状况》白皮书。；特别是创新资源更集中、创新活动更频繁、创新成果产出更加丰富、维持专利有效性主动性与积极性理应更强的高校专利有效率却仅略微高于全省的平均水平，为31%，不少高水平的科研成果技术在申请了专利被详细公开后，却因专利权失效而不再受法律保护，非常可惜。究其原因，高校在申请时的功利性、任务性动机固然存在，但更主要还在于产权不明晰桎梏了高校将其获得的知识产权投入市场运营，难以转化产生经济效益，从而使高校主动放弃了保护。此外，统计数据显示湖南省商标闲置率也到了30%以上[注]数据来源：2013—2014年《中国商标战略年度发展报告》。。这一矛盾说明湖南省知识产权创造的成本较高，不少高水平的科研成果技术公开后得不到保护，为他人作嫁衣裳，自己为创新研发所做的大量投入却难以得到回报。

(二)知识产权案件超高速增长与执法人员减少之间的矛盾

我国知识产权保护的制度设计主要有司法保护和行政保护两条途径。近年来，随着社会各界知识产权保护意识提高，湖南省知识产权案件呈现出“井喷式”增长趋势，2017年，全省法院共受理知识产权案件8234件，同比增长82.24%，较2013年增长了499%；行政机关立案专利案件4652件，同比增长28.6%，较2013年增长了66.7%；[注]数据来源：2017年《湖南省知识产权保护状况》白皮书。商标、版权、商业秘密、植物新品种等案件都呈现大幅增长趋势。而与之反差的是，法院法官、行政机关的执法人员数量却不增反减。法院以长沙中院为例，2017年长沙中院审结知识产权案件6623件，占全省知识产权案件的80%[9]，但由2015年知识产权法庭法官12人，减少至2018年知识产权法员额法官6人，平均每人年办案一千多件。行政机关以专利为例，由2014年全省在岗专利执法人员520人，减少至2018年专利行政执法人员200人，其中绝大多数的不是专职，要身兼数职。这种现象在很多兄弟省份均不同程度地存在。案件多与人员少的矛盾，极大程度地影响了办案的数量和质量，影响了知识产权的保护效果，与中央本次党政机构改革“优化协同高效”精神不相符合，如果没有一种有效办法解决这一矛盾，我国对外宣布实行严格知识产权保护的承诺将难以实现。

(三)知识产权管理部门职责增重与职能减弱人员减少之间的矛盾

2016年《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》中明确了106项重点任务，其中知识产权管理部门牵头负责49项参与44项，这93项重点任务有不少是制度创新、管理创新、模式创新及内容创新，涉及知识产权服务业集聚区、知识产权评议政策、创新成果收益分配、知识产权质押融资等方方面面。特别是党的十九届三中全会明确了知识产权管理部门新增商标、原产地地理标志的业务指导、注册登记和行政裁决等职责，职责更多、任务更重、责任更沉、压力更大。但与之对应的是，机构及人员极其不匹配。湖南省知识产权局2014年由正厅局级降为副厅局级，50多人核减为30人，不仅需要开展上述新增的行政管理工作和承担艰巨的行政执法工作，还要由副厅局级单位去推动协调众多正厅局级单位，难度相当大。知识产权管理部门特别是市州、县市区等基层还存在机构不全、编制偏少、经费不足、执法装备不全等突出问题，亟需以本次党政机构深化改革为契机，进一步捋顺关系，以便更好地将本次党政机构改革“优化协同高效”精神落到实处。

三、提升湖南省知识产权综合管理改革有效制度供给的路径

面对新时代新要求，湖南省知识产权管理部门能否提供有效制度供给满足需求？这个问题值得思考，出台既符合中央深化改革精神，又具有操作性符合湖南实际的改革方案极为紧迫。

(一)推动高校、科研院所建立知识产权保护转化运营机构

高校和科研院所是知识产权创造和保护的主要力量，没有知识产权的转化更谈不上知识产权的保护。2017年，湖南省高校、科研院所专利转化率分别为4.11%、9.91%，绝大部分知识产权被束之高阁、或在保护期届满前被权利人主动放弃，其经济和技术价值未能得到充分展现和体现。对此，要在湖南省高校知识产权中心建设试点的基础上，建立和完善高校知识产权保护转化运营机机制。通过引入技术经纪人市场化机制，探索利益共享模式，让懂技术的做研发，懂市场的做转化，打通高校和科研院所知识产权转化运用的梗阻。一要建立完善高校、科研院所知识产权运营体系，特别是在知识产权质押融资、知识产权转化、知识产权产业化等方面着力，促进知识产权转化。二要由知识产权管理部门牵头，由知识产权服务机构、银行、高校、科研院所共同参与，建设省级层面知识产权运营平台，服务高校和科研院所。三要畅通知识产权转化资助渠道，加快科技金融创新，鼓励社会资本对知识产权的投入。四着力培养一批“懂技术、善转化”的知识产权运营团队，运营团队既要具有较好的年龄结构，老中青结合，实现传帮带；又要具有较好的专业结构，将管理、法学、经济、产业、知识产权等方方面面的人才聚集起来，形成具有专业综合性的优秀运营团队。

(二)建立知识产权纠纷多元化解平台

一是建立知识产权纠纷多元化解平台。根据2018年1月湖南省高级人民法院、湖南省知识产权局联合出台的《关于建立知识产权纠纷诉调对接机制的意见》，在湖南省知识产权纠纷人民调解委员会的基础上，建成人民调解、行业调解、行政调解、司法调解“四调联动”的知识产权纠纷多元化解平台，贡献各类知识产权维权问题的“一站式服务”。二是充分发挥专家调解的作用。让大量的知识产权案件在进入法院或行政机关之前先进入纠纷多元化解平台，通过引入社会各方面的专家参与调解，使得大部分纠纷案件得到化解，既减轻法院或行政机关的办案压力，也实现维权援助与行政机关、司法机关紧密衔接。三是增强行政调解、司法调解的权威性。针对行政处罚难、司法执行难等现状，要增强行政司法执行队伍，加大对违法单位和个人处罚力度，确保行政处罚、司法执行到位。

(三)明确本次知识产权机构深化改革的重点

一是明确湖南省知识产权局的定位目标。党的十九届三中全会明确将“加强知识产权保护”作为“合理配置宏观管理部门职能”的重要内容，强调“更好发挥中央和地方两个积极性”。专家预测北上广等知识产权大省直辖市很可能继续保留知识产权局作为正厅局级单位。湖南省作为知识产权大省，要按照党中央“优化协同高效”的要求，在全省一盘棋的统筹下，进一步更好发挥政策红利和立足湖南优势，科学设定省知识产权局作为宏观管理部门职责和权限，更好地发挥战略引领和规划导向作用。二是明确湖南省知识产权局的主要职责，负责保护知识产权工作，推动知识产权保护体系建设，负责专利、商标、原产地地理标志的注册登记和行政裁决，指导商标、专利执法工作等。三是明确湖南省知识产权局的保障举措。通过建立组织保障、财政保障和人才保障三大保障机制，实现权利机制、财力机制和创新能力机制的相统一。

(四)建立和完善多元的、综合的知识产权决策议事协调机构

知识产权工作点多面广，涉及20多个部门，重新组建的市场监督管理局和知识产权局也只是整合了专利、商标、原产地地理标志等职责，难以一揽子统筹林业、质量技术监督、食品药品监督等更广范围保护。为了打破部门壁垒和信息阻塞，实现党的集中统一领导与部门分工治理相结合，可以整合优化强化现有的协调机制和相关部门，组建知识产权决策议事协调机构“湖南省知识产权委员会”，负责湖南省知识产权工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。其职责应为贯彻党中央和省委决策部署，设计整体规划，讨论重大政策，统筹涉外事宜，决策重大事项，督查评估考核，协同推进知识产权政府与社会的共治。委员会隶属于湖南省委省政府，由知识产权、发改委、财政、科技、林业、文化、质量技术监督、食品药品监督等相关厅局组成。委员会办公室设湖南省知识产权局，具有协调权、执行权和监督权，督促其他相关部门履行知识产权职责。委员会办公室下设“湖南省知识产权服务中心”，集中办理全省知识产权行政许可事项和服务项目，实行“一站式办公，一条龙服务”。

(五)加强地方知识产权保护法规建设和政策引导

近年来，随着知识产权机构改革的推进，专利法、商标法、著作权法等法律法规做出相应调整，历经多次修订，效果较好。第四次专利法修订工作已列入今年全国人大常委会立法计划，湖南省要按照习近平总书记“机构改革和立法相统一、相促进”的指示要求，进一步发挥法治规范和保障改革的作用。一是积极参与第四次专利法修订工作，将湖南省2013年首创开展的专利纠纷行政调解司法确认试点工作经验进行全面梳理、归纳和总结，作为本次专利法修订的立法建议。[10]二是整合《湖南省专利条例》等法规，启动《湖南省知识产权条例》立法工作，为加强知识产权保护工作、促进地方经济发展、塑造良好营商环境提供重要的法制保障。三是制定知识产权产业促进政策，统筹制定实施知识产权密集型产业促进政策，培育知识产权密集型产业链成为湖南省乃至全国更高质量发展的新增长点。