中国农村中的传统村落保护面临的时代与政策背景分析

张正秋，许 凡

（1.同济大学建筑与城市规划学院，上海 200029；2.中国文化遗产研究院，北京 100020）

20世纪80年代以来，随着城市化现代化推进速度愈来愈快，大拆大建、“千城一面”愈发严重，保护传统文化的呼声也越来越高。2005年新农村建设的要求提出之后，为了守住乡土地域的多样性，保护乡村传统文化的呼声随之而起，古村落、历史村镇、传统村落等概念也纷纷涌现。作为乡村的一部分，传统村落与乡村一样，直接受到时代与政策的指导和影响，其文化遗产的保护亦是如此。因此本文将结合党的十九大报告，针对传统村落背后的时代与政策背景进行整理和阐述分析。

1 中国农村中的传统村落

1.1 文献综述

作为较早的呼吁保护传统村落的发声人，冯骥才认为，传统村落就是中华民族的“DNA”，承载着中国的传统农耕文化，“每一个村落都是一个巨大的文化库，储藏着极其丰富的非物质精神文化遗产”[1]。罗哲文曾说过，“古村落体量虽小但五脏俱全，是完完整整的中国社会最基层的形态”。王云庆也提到，传统村落是中国农耕文明时期遗留下的最大的遗产，由于其自然属性、历史属性、文化属性和不可再生性，传统村落内蕴巨大的经济价值，是广泛乡村地区潜在的旅游资源，是新农村建设和美丽乡村、美丽中国建设的重要助推条件，同时也是维系华夏子孙共同记忆和文化认同的纽带，在促进民族文化繁荣发展的方面“具有无可比拟的作用”[2]。张伟则认为传统村落是中国传统文化资源的重要组成部分，是一个天然的“传统文化综合体”[3]。秦树理则认为维系支撑起中华民族几千年未断绝的传统村落文化的传承与发掘，是发展建设社会主义先进文化的重要资源和途径[4]。

1.2 传统村落的定义与范畴

费孝通在《乡土中国》中从社会学属性方面将传统聚落分成了两个体系：传统城市聚落和传统乡村聚落，并将村落解释为聚落的一种基本类型，“是长期生活、聚居、繁衍在一个边界清楚的固定区域的，主要从事农业生产的人群所组成的空间单元”[5]。

2012年，为了强调并推进对传统村落的保护工作，住建部、文化部、财政部联合下发了《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》（建村[2012]184号）[6]，将传统村落定义为“拥有物质形态和非物质形态文化遗产，具有较高的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值的村落。”2014年，在四部委联合下发的关于开展传统村落调查的通知中明确传统村落“是指村落形成较早，拥有较丰富的传统资源，具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值，应予以保护的村落。”

在联合国教科文组织世界遗产委员会确定的世界遗产类型中，传统村落可归为文化景观类，即“人类与大自然的共同杰作”，“包含了人类与其所在的自然环境之间互动的多种表现”。2016年的《实施指南》[7]对文化景观进行的定义和分类中，传统村落属于第二种“有机演进的景观”中的“持续性景观”，“产生于最初始的一种社会、经济、行政以及宗教需要，并通过与周围自然环境的相联系或相适应而发展到目前的形势……在当今社会与传统的生活方式的密切交融中持续扮演着一种积极的社会角色，演变过程仍在其中，而同时，它又是历史演变发展的重要物证。”

在2012年试行的《传统村落评价认定指标体系》[8]中，从村落传统建筑、村落选址和格局、村落承载的非物质文化遗产3个角度对传统村落进行了评定和筛选，各个角度分别针对年代、稀缺度、规模、丰富度、完整性、连续性、艺术价值、科学文化价值、活态性等方面确定量化指标，除了对历史建筑传统风貌、地域性民族性特征、建筑完整性及其历史与艺术价值的考量，还考虑到了对传统生活方式、传统建造工艺传承、传统村落整体格局和环境等方面的价值，强调传统村落是物质文化遗产和非物质文化遗产的联合体，应该意识到二者之间内蕴的关联和互动，评价具体指标内容如表1所示。

表1 传统村落评价指标内容

1.3 传统村落与大时代和政策背景的关系

《实施指南》[7]中提到了保护文化景观类文化遗产的意义：“考虑到其所处自然环境的局限性和特点，文化景观通常能够反映可持续性土地利用的特殊技术，以及与大自然特定的精神关系。保护文化景观有利于（补充）可持续性土地利用的现代技术，保持或提升景观的自然价值。传统土地使用形式的持续存在支持了世界大多数地区的生物多样性，因此，对传统文化景观的保护也有益于保持生物多样性。①该选段英文原文："Cultural landscapes often reflect specific techniques of sustainable land-use, considering the characteristics and limits of the natural environment they are established in, and a specific spiritual relation to nature.Protection of cultural landscapes can contribute to modern techniques of sustainable land-use and can maintain or enhance natural values in the landscape.The continued existence of traditional forms of landuse supports biological diversity in many regions of the world.The protection of traditional cultural landscapes is therefore helpful in maintaining biological diversity." 选自WHC.16/01, Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, World Heritage Centre, Annex3, P73.”这也是文化景观类遗产与现代社会的联系所在。同样地，传统村落对现代社会也具有独特的价值和意义。

同时，应注意到，作为一个仍不断发展变化的活态遗产，传统村落既是传统的，也是现代的。在社会发展过程中，在不断改变的时代背景和政策的影响下，传统村落的角色和发展方向也在不断变化，同时其发展也会反过来影响时代和政策。

经历了一系列现代化改革和革命，中国正逐步进入现代社会，现在正处于社会主义初级阶段，城乡的不平衡发展已渐渐成为社会的主要矛盾，经济、社会、文化、生态多方面面临不同以往的“新常态”，在这个时代背景下，包含传统村落的农村成为了制度改革和扶持的主角，成为了政策的焦点。由于自身独特的历史、文化、社会、经济价值而成为传统村落的农村因为具备得天独厚的条件，一方面因承载了中国传统农业文化而成为保护和珍视的对象，成为中国文化遗产、文化软实力的重要部分；另一方面因不同于现代社会的传统风貌和与自然环境的和谐相处而成为古村落旅游开发的先行军，乃至成为响应新农村建设和美丽乡村建设等政策的范例。

梳理传统村落背后的时代背景和政策背景，分析传统村落在其中受到的影响和起到的作用，有助于进一步理解保护传统村落的必要性，也有助于明确保护传统村落的目的和价值、为针对传统村落的保护措施和管理方法提供新思路。

2 时代背景

2.1 “三农问题”是重中之重

中华人民共和国成立后，百废待兴。列强环伺，中央确立了“先工业后农业，先重工业后轻工业”的发展思路。

1953年起，为保障粮食安全，建立起统购统销政策，造成了工农产品的不等价交换（价格剪刀差），并借此完成农业部门价值的转移，使之成为工业发展的原始资本积累，解决了工业发展初期资金匮乏的问题，促进中国工业迅猛发展。其间，农民将自己收入的约12%作为农业税上交国家，农民自己却没有得到多少工业反馈的生产资料，国家财政在对农业的投资上也采取较少投资、且投向较单一的投资取向，这种“多取少予”的政策就是新中国成立初期“以农养工”的农业政策[9]。

1978年之后，城乡差异显著变大，1993年，江泽民首次在中央农村工作会议上提出对农业部门应加以保护。同年11月宣告统购统销体制结束[10]。“以农养工”逐步转向“以农哺工”。

2003年，“三农问题是重中之重”的思想开始树立与推广。2004年全面开放粮食收购市场，指导思想随之转向“多予、少取、放活”。2006年还增加了“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”[11]，并全面取消农业税，此后实施了一系列税改性惠农政策[12]。

在党的十九大报告中，习近平总书记再次强调：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”还提出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制的政策体系，加快推进农业农村现代化。”“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”

2.2 主要矛盾的焦点转而集中在城乡的不平衡发展

十九大报告中的另一个重点就是中国特色社会主义建设已经进入了新阶段，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其核心直指城乡的不平衡发展。

城乡社会二元分裂肇始于1958年中国城乡二元户籍管理制度的建立。二元户籍制度将农村和城市借由户口从经济到社会完全割裂开，在工业化的同时遏制城市化的发展，将农民强留在土地上，重点发展城市，农村自由发展，形成城乡二元分治的格局。同时将权力配置与户籍挂钩，相关政策、财政投入等都倾向城市，而农村则成为在经济上辅助城市发展的主力[13]。1978年后，中国开始开放市场经济，尝试与国际接轨，城市化进程加快，城乡差距迅速扩大，城乡二元社会的割裂在发展中愈发明显、甚至逐渐固化。即便自2002年起便提出统筹城乡发展战略，逐步推进户籍制度改革，但这种割裂的二元社会始终实际存在，已是城乡不平衡发展的重要束缚因素。

孙立平在2001年即指出[14]，中国社会正处在“断裂”的状态，即农业时代、工业时代、信息时代共存于这一个社会之中，三者之间相互独立、难以互通，隔阂正在生成。经济增长与社会发展的脱节就是这种断裂的社会的表象，单纯的经济政策无法解决日益突出的社会公平、秩序、安全、稳定等问题，而这些问题的日益突出则会导致市场内需不足，从而带来了总体的经济问题。以上问题追根究底就是不平衡、不充分的发展问题，其主体就在于城乡的不平衡发展。

2.3 新常态

新常态，是继常态、到非常态、而后抵达的一个时期内的状态。目前，中国经济、政治、文化和社会都呈现出一系列新常态[15]。

经济发展进入新常态，意指中国经济发展已进入“高效率、低成本、可持续发展的中高速增长阶段”，以“经济发展速度由高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级；从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”为特征。其中，经济增速减缓是一种结构性减速。在经济新常态下，个性化和多样化的消费逐渐成为主流，同时人口老龄化加剧，农业剩余人口减少，环境承载力趋于上限，因此“在全面化解产能过剩的同时，也要求通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向”[16]。

社会治理新常态是指全面推进依法治国。包括重视建构社会保障体系、保障人民权益，重视社区建设与基层治理；重视网络治理与公共安全管理；重视人民团体和社会组织的作用。突出政府法治、社会共治、基层自治、公民德治。

文化强国新常态强调对传统文化的传承和弘扬，提出“加强对传统文化的创造性转化、创新性发展，不断汲取各种文明养分丰富和发展中华文化”，推进文化体制改革、发展文化事业和文化产业，提高国家软实力。

生态文明新常态提出“推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。坚持从宏观战略层面切入，从生产、流通、分配、消费全过程入手，制定和完善环境经济政策，形成激励与约束并举的环境保护长效机制。”提出将调整优化结构、强化创新驱动和保护生态环境结合起来；强调加大环境治理和生态保护工作力度，强调大气、水、土壤等污染防治；坚持深化生态文明体制改革，建立生态文明保护制度，“构建改善环境质量的工作体系，推动国家生态环境治理体系和治理能力现代化。”

3 政策背景

3.1 新农村建设

2000年中国签署了联合国的“新千年发展目标”，并于2002年开启重大战略调整，提出到2020年全面建成小康社会，承认了城乡二元分治的广泛存在及其矛盾，并认为农村问题才是实现全面小康的重点和难点。2003年起，“三农问题是重中之重”的思想开始树立与推广。2005年“十一五”战略中提出“建设社会主义新农村”的思想，《“十一五”规划建议》中提出新农村建设内容包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，并于次年提出具体政策要求[17]。

新农村建设提出要以农民主体的意愿为核心，2006年中央1号文件明确指出“必须坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制；必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠。”[18]坚持农村基本经营制度，就是坚持家庭承包的基本制度，体现农民对土地资源的控制和利用。只有农民切实得到实惠，才能使得新农村建设的动力内化。同时，还要保障农民建设新农村的能力，从自身的知识水平、资金与资源能力等方面对农民进行能力建设。还提出要培育农村合作经济组织、社会化服务组织、村民自治组织，提高农民自组自立能力。

在政策推行上，2006年1号文件还提出“要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。”特别指出“村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅”；“要本着节约的原则，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建，防止加重农民负担，扎实稳步地推进村庄治理。”[18]

但是在新农村建设推进中仍出现了一些问题，根源多在于农民主体地位的缺失或偏离。新农村建设工程因而变成了“面子工程、形象工程、政绩工程、举债工程和伤民工程”。政府希望积累政绩，村干部希望提高集体收入，村民的期望却往往没有体现。造成了一些新问题甚至不必要的经济损失。而在“统一规划、统一布局、统一实施”的新农村建设方案推进中，却忽视了具体问题具体分析的思想，全部“一刀切”、标准化，忽视了农民意愿，忽略了血缘与地缘联系的纽带，也切断了民族文化的存续，抹杀了村庄独特的文化内涵[19]。

3.2 特色小镇与美丽乡村

特色小镇的理念最早发源于浙江，于2014年在杭州云栖小镇被时任浙江省长李强首次提及；2015年中央深入调研浙江特色小镇的建设情况，2015年12月习近平总书记对浙江特色小镇建设作出批示：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义。浙江着眼供给侧培育小镇经济的思路，对做好新常态下的经济工作也有启发。”

为推广浙江特色小镇发展理念，国家发改委提出2016年将1 000个左右条件较好的小城镇积极引导、扶持发展为专业特色镇。

特色小镇的概念并不局限于传统的小城镇空间或某行政区划单元，而是“相对独立于市区，有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间平台”。这些特色小镇的特点在于：大多位于城乡结合部，更贴近于开发园区的管理模式，管理部门多为园区或特色小镇管委会；产业是小镇建设与可持续发展的基础与源头，与信息经济、环保、健康、旅游、金融、高端装备制造等“高精尖”产业联合是特色小镇建设的主要方式；既关注环境生态也注重文化氛围；主要为政府主体、企业主体的运作模式[20]。

美丽乡村的提出与特色小镇相似。也是由基层政府先行实践、成果不俗后引起广泛注意、随后推广全国。

2008年，浙江安吉县正式提出“中国美丽乡村”计划，并出台了《建设“中国美丽乡村”行动纲要》，提出10年左右将安吉县打造为中国美丽乡村。不足4年，浙江安吉县的美丽乡村建设已经被认为是“中国新农村建设的鲜活样本”，得到普遍的高度评价，在全国范围内引起强烈反响，并成为各省市纷纷效仿的对象[21]。

2013年，农业部启动了“美丽乡村”创建活动，并于2014年2月正式对外发布美丽乡村建设十大模式[22]，“为全国的美丽乡村建设提供范本和借鉴。”还通过地方推荐、专家评审和网上公示的方式选出了当年100个“中国最美休闲乡村”。2015年又出台了《美丽乡村建设指南》的国家标准。其中，美丽乡村建设的十大模式如表2所示。

表2 美丽乡村建设的十大模式

美丽乡村建设要求遵循4个原则，即“坚持因地制宜，分类指导；坚持规划先行，科学引导；坚持示范带动，典型引路；坚持政府主导，农民主体。”可见，作为新农村建设的一种可能的发展模式，美丽乡村建设总体仍遵循新农村建设的基本要求，坚持以农民为主体，尊重农民的意愿，同时强调因地制宜、科学指导。

3.3 精准扶贫

扶贫工作的大范围开展，是在改革开放之后，进入21世纪的第二个10年，随着贫困规模进一步缩小，反贫困形势更加复杂，一些问题逐渐暴露：扶贫标准提高后，贫困人口仍规模庞大；面临风险加大，脱贫不稳定，贫困人口返贫现象时有发生；农村劳动力转移后，空心化现象凸显；标准改变后，贫困人口分布由插花型分布特征转为集中连片型分布。这要求扶贫工作一方面要扩大区域、统筹安排集中连片分布的困难地区内的扶贫资源；另一方面要将扶贫资源进一步落实到个体层次[23-24]。

在扶贫结构上，“构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫开发治理体系，推动政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局”；在《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》中提出从微观层面建立精准扶贫的工作机制，“按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建立全国扶贫信息网络系统，专项扶贫与贫困识别相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量给予支持。”[24]

“精准扶贫”理念于2013年11月3日习近平总书记在湘西土家族苗族自治州调研扶贫攻坚时首次明确提出，并在其后多次提及强调，2015年10月在减贫与发展高层论坛上将精准扶贫作为我国扶贫攻坚基本工作方略，并围绕精准扶贫在11月审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》[25]。

精准扶贫被认为是回应当前扶贫形势的必要之举，被认为是“扶贫方式的革命性变革”（汪继章）。具体策略包括但不限于推进贫困地区道路建设，加强财政投入并吸引社会资金，普及医疗保障、养老保障、低保等公共保障体系，发展特色产业、实施“一村一品”产业，加强环保扶贫工作、建立农村环境治理机制，实现“互联网+”扶贫、加快网络宽带覆盖、利用网络实现农产品的市场推广、并建立物流配送体系，普及高中阶段教育、推广高等职业教育与中等职业教育，在贫困地区推动科技成果的转化应用、实现农业工业化与现代化，实行社保政策兜底脱贫、完善农村低保制度覆盖[23]。

但在政策推进过程中也出现了一些问题，比如：名额分配太多，扶贫资源分配演变成福利分配；大多数人贫困程度接近、扶贫对象识别难精准，对扶贫名额的争夺也会带来治理成本的增加；扶贫资源有限，社会资源又拒绝承担风险，易被精英俘获；管理信息系统冗余、工作量繁重，为按时完成任务大量登录信息造假；基层政府与村干部过于重视考核结果，将应付考核工作视为重中之重、喧宾夺主，使得考核结果也不准确等。有学者认为这些问题产生的根源在于基层组织灵活性和自主性的缺失及其造成的执行偏差，认为国家应当重新赋予基层组织灵活性和自主性，重塑其合法性与权威性，在投放扶贫资源时应当依据基层组织的反馈进行有分寸的投放，应正视政策执行的长期性，在进行考核时也不应过于死板、不应局限于文本材料的考察。如此方能“精准的”执行精准扶贫[26-27]。

4 小结

4.1 在时代背景指导下中国传统村落的保护和发展

随着城乡不平衡发展的矛盾愈发突出，“三农”问题成为重点解决的对象，农村，包括传统村落，都成为了政府重点扶持和改革的目标，逐渐变成推进发展的主体。同时，中国面临的“新常态”背景要求传统村落既要迎合时代、合理发展，也要保护保留传统，弘扬传承传统文化。

城乡不平衡发展、三农问题的解决要求村落从经济、社会、文化、生态多角度全方位的发展，以改善三农现状，平衡城乡发展。

经济新常态和社会新常态要求村落应合理发展，在经济上不一味求快求高，而是通过合理的、适当的产业结构调整，加强供给侧结构性改革，以满足人们日益增长的个性化、多样化消费需求，同时也应注意完善农村社会保障体系、加强社区建设和基层治理，营造知法懂法的文明环境，弥合城乡之间在多方面的差距和裂隙，打破城乡壁垒，加强城乡市场流通，以促进村落健康发展。

文化新常态和生态文明新常态则要求保护村落传统文化，重塑地域文化自信，传承弘扬传统文化，从而打实并进一步提高国家文化软实力提升的基础；在保护的同时还须充分理解传统村落中人与自然和谐发展的机制和内涵，有选择地学习并反过来利用在现代化土地利用的方法里，以实现土地的可持续利用，从侧面加强村落的健康发展。

4.2 在政策背景指导下中国传统村落的保护和发展

新农村建设强调农民的主体地位，提出提高农民组织化能力，立足现有的基础，在不加强农民的负担的情况下，稳扎稳打实现农村发展和村庄治理。这要求尊重当地的传统文化，尊重村民的个人意愿和想法，尊重村落传统的社会环境和生活方式，尊重自然发展规律。实际上就是在保护村落传统的基础上推进合理发展。对传统村落的普查的保护要求实际上就是在向村民、当地政府说明和强调村落传统的价值，以约束和加强村落的扎实稳定发展。

特色小镇和美丽乡村的提出，既是美丽中国建设的衍伸和体现，也为传统村落的保护和发展提供了有效途径，即立足于当地特色产业，扎实实现村落的可持续发展。传统村落本就是具备了特殊历史、文化、社会、经济、科学价值的村落，对这些价值的充分发掘，可以为村落提供合适的产业选择，从经济和社会发展两方面加持，在理想情况下，保护、传承和弘扬传统文化，同时实现村落发展。

精准扶贫目前已逐渐发展为针对个体的扶持政策，通过瞄准和精准扶贫，以实现全体居民的共同富裕。精准扶贫的理想结果是个体的稳定脱贫，这并不是仅通过政府补贴和福利政策可以实现的，而是通过合适的教育和机会投放，让个体在村落这个社会环境和经济市场中找到自己的位置，有一技之长，有稳定的收入来源，有基本的财富积累，从而逐渐实现彻底脱贫。这要求个体积极融入社会组织和新农村建设当中，通过合适的生产技能学习，进入该个体有条件进入的行业，这也要求村落不能仅从事单一的第一产业生产，而应扩展融合第二产业和第三产业，方能为更多没有条件从事第一产业的人提供工作就业机会。其中，对传统文化的价值发掘无疑能为这一点提供帮助。

综上所述，传统村落的保护不仅仅是为了保留传统文化和传统生活方式、重塑文化自信，通过对价值和传统文化的发掘与再学习，更可以为现代村落的健康发展提供新的选择和途径，为村落和土地利用的可持续发展起到借鉴与指导作用。这并不是单纯对时代和政策的迎合，也是顺应自然发展规律、实现村落扎实稳步持续发展的必由之路。

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