从权力分配视角规范国家审计制度

熊佩

摘要：国家审计作为国家监督公共资产使用情况的一种重要的政治工具，国家审计制度的规范应从政治权力的角度来进行。文章从政治权力分配的视角分析国家审计制度的完善路径，对我国政府全面发挥对市场的宏观调控能力，提高对我国公共经济资源的管理效率和安全性具有重要的参考价值和现实意义。

关键词：权力分配；国家审计；规范制度

随着我国成为世界第二大经济体，日益提升的国际地位与经济的强盛联系甚密，而国家审计作为一项独立的权威性活动和政治工具，对国家政治经济发展起到监督作用。一个国家，除了最基本的要素土地、人口以外，维持其生存和延续的重要部分就是财产的生成和合理分配使用。国家审计是国家治理过程中的一项重要制度，其作用机制在于通过设置监督与规范的制度对各层级的经济行为的进行规范，发挥政治权力在审计制度作用对象，即国家宏观经济与相应的调控政策当中的作用。国家审计对于提升我国公共资产配置的合理性和高效性，早日实现两个一百年目标具有重要的意义。

一、政治权力与国家审计的关系

（一）国家审计是政治权力的重要体现形式

权力是一种能力，是对他人和资源的支配能力。在国家公共生活中，对人的支配主要体现在部门与权力结构的设置上，资源方面则主要包括人力与物力，物力除了实实在在的实物，在国家宏观经济中主要为学界研究的则是货币与货币性财产资源。由此，作为“理性人”，现实当中经济部分的利己因素通常可以被认为是权力腐败发生的主要根源。国家审计活动作为对我国经济单位监督审查的重要组成部分，其对我国国家财产的安全起到重要的监督作用。加强国家审计的严密性，对防止腐败、促进经济健康发展以及提高我国国家资产效率的作用显著。

国家审计的设立旨在通过对国家公权实体的有效监督，维护国家资产与经济安全、积极响应国家反腐号召。国家审计能够有效及时地发现与遏制经济和制度运行中的问题，反过来又能树立审计部门乃至政府的威信，对于防止“塔西佗陷阱”的出现也具有一定的积极作用。加强国家审计制度建设与完善，是国家权力在经济领域的重要举措，是“把权力关进笼子里”的重要具体内容。只有把好国家审计关，国家经济资源才不会被滥用，有限的经济资源也更能得到充分的利用。而行之有效的经济运行状况，更能坚定人民对政府执政的公信度，树立良好的政府形象，增进人民群众对政府的信任，更能惠及政府的其他政策，使其实施能力得到进一步增强。

我国各级政府管理着公共财产和国家事务，这是国家权力的重要基础，但同时也是一项基本的公共权力。作为监督公共权力的部门，国家审计机关对各级政府管理责任的实施状况进行审计监督，通过审计程序客观地对各级人民政府经济责任的履行状况进行审查。传统的国家审计的结果一般以书面的审计报告作为载体，在大数据快速发展的今天，一些学者更是提出将国家审计由局部发展到全面覆盖，利用大数据进行审计，需要一定的时间进行技术性完善，由此也可以看出，国家审计对于政府施政行为的重大意义。随着时代的发展与科技的进步，具有权力监督效能的国家审计也在一步步的完善当中，党的十九大的召开，也进一步强调了国家审计作为一项重要的国家权力，在一定程度上体现了其权威性。

（二）国家审计的性质规定了权力的独立性与权威性

法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”国家审计作为一种权威性的监督机制，从政治权力视角对其进行规范与完善就显得十分必要，只有平衡了权力关系，才能防止权力被滥用，从源头将以经济获益为根本动机的贪腐现象进行遏制，提高国家资产的使用效率，对我国经济和政治的发展起到积极的作用。

在马克思主义的视角下， 权力制约就等于权力监督，而权力的分配决定了权力的制约。我国属于单一制国家，各级政府分别受上一级政府的统一管理，国家审计由国务院管理。国家审计又称为政府审计，是国家的各级政府审计机关依法对被审单位的财务收支和经济效益所实施的审计，政府审计权力的产生于公共受托责任。要改善国家审计的权力制约机制，首先要弄清楚我国对于审计权力的监督机构的设置。由于国家审计独立于一般行政机构，由国务院设立，不受其他行政机构、社会团体及个人的约束，因此具有独立性和权威性。作为一项权力，只有顶层设计趋于完善，权力结构输出的政治结果才会朝着一个积极的方向发展，审计制度的设计也关乎国家审计权力监督与制约的根本的正确性与合理性。

（三）国家审计与权力制约形成良性的制约与促进关系

在我国，有关政治权力的理论主要为马克思主义权力制约理论，分析国家审计制度中的权力因素，并针对性地提出建议和对策，是促进我国审计制度的发展与完善，实现国家全面现代化中的重要一环。

财政经济问题常常被诟病之处在于其呈现出隐蔽性、特殊性和复杂性，因此需要不断加大审计的广度和深度。国家审计制度的设计关系到“源头”的正当性与合法性，相当于控制“水源”的纯净，保证具体审计活动的有效实施，即“水流”的干净。只有当制度设计是权力达到了制约效果，那么國家审计的合法性也将更好地得到保障。反过来，当国家审计更具有公信力之时，国家权力也更具有公信力。

二、国家审计的权力分配模式

在任何政治体系当中，政治权力都不是被平均分配的。而权力的分配关系到社会制度的合理与稳定性问题。在政治学研究当中，一些学者将政治权力的分配分为了几种模式：一是精英主义模式；二是多元主义模式；三是法团主义模式；四是马克思主义模式。我国改革开放以来，在我国政治权力的设置方面，主要遵循的是马克思主义模式。那么，在权力分配的视角下，可以看到最基本的合理原则就包括：结构分化原则；多元主义原则；精英主义原则；公开竞争原则。对应的可以推出，要想在我国权力分配视角下对国家审计制度进行完善，主要也应该着力于这四个层面。因此，国家审计作为一项国家权力，从根本上来说，马克思主义权力分配模式也应在贯彻当中，体现出国家审计制度的权威。

恩格斯在《集权与自由》最后总结道：“集权是国家的一条原则，但也正因为集权，才不可避免地使国家超越自己的范围，使国家把自己这个特殊的东西规定为普遍物、至高无上者，并希图取得只有历史才具有的权限和地位。国家并不像人们所认为的那样，是什么绝对自由的实现……而仅仅是客观自由的实现。要实现与绝对自由相等的真正的主观自由， 需要的是其他的实现形式，而不是国家。”的确，国家审计作为国家制度，就是国家权力的一种框架，既有效地保证了国家对于宏观经济的有效干预，又实施了国家对经济的有力监督。在马克思主义权力分配原则之下，可以看到，结构分化原则和多元主义原则，是权力的集中与相互制衡特点的集中体现。其中，结构分化原则十分符合我国幅员辽阔、结构复杂的特征，国务院的统一管理实现了一个“总闸门”的有效制度保证，而省、市等分级管理则保证了国家审计的覆盖范围；多元主义原则则避免了权力的过于集中，由国务院统一监督，各级审计单位的上一级管理下一级的权力模式，是国家审计的权力监督机构设置，而公众也是国家审计制度监督的一类重要组成，在多主体的监督模式之下，更有效地保证了国家审计制度的健康运行。

三、在政治权力分配原则之下完善国家审计制度的建议

通过对国家审计权力分配的视角之下的分析，可以得出完善国家审计制度的思路与路径。

首先，明确国家审计主体机构的配置，加强公众监督制度的完善。中国的审计部门不是执法部门，其属性属于监督与评价经济状况的管理部门。这就决定了其独立性与权威性。我国审计署是“由国务院设立，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督，并且不受其他行政机关、社会团体以及个人的干涉。”因此从权力分配角度来看，我国的审计机关独立行使的审计监督权具有独立性。然而，除了制度设计的层级管理机构设置，作为公众监督，也应从制度的角度对其进行完善。公众往往能起到不同于专门机构的监督效果，但限于其权限与监督通道，往往需要更加完善的机制来辅助其发挥监督作用。国家审计是我国社会主义经济监督体系中的主导力量。国家审计是我国的三大审计制度之一，作为顶层制度设计的一部分产物，决定着我国政治输出与国家表现的顶层设计。

其次，严格把关国家审计机构人员的专业能力与素养。审计作为一项经济监督活动，其行为独立于经济行为体，是一种以第三方角度实施的监督。其主体包括专门从事审计工作的专业机构或者是专业执业人员，在我国有国家审计机关以及专门从事会计工作的事务所，以及其从业人员。加强其专业素养，注重审计人才的培养，是人才方面值得提升的地方。例如，可以在适当的范围内提高从事国家审计工作的专业门槛，同时提升该职业人员的思想道德素养要求，使国家审计人员在具备更加优良的道德素养的基础上，充分地发挥其专业能力。

最后，根据公开与竞争原则，进一步保障国家审计结果的公平与公开性。一般来说，审计的客体，也就是审计对象指的就是被审计经济行为体的财务收支等经济活动。这就意味着通过国家审计，不仅财政结果能够在审计报告当中得到体现，其收支活动与其他的经济信息活动也通过审计报告得到反映。在政府电子化的今天，这一体现国家经济信息的审计报告作为一种信息载体，也可以在一定程度上采取公开的方式，在不泄露国家机密，不危害国家安全的基础上，进行相关的信息公开。在这一客观前提下，审计活动所进行的经济信息搜集活动也能够非常有效直观地体现出审计对象的真实性以及效益性。公众作为纳税人，有权利知情国家财产的去向与使用状况，保障审计结果的透明性和公开性，有利于避免一些不法的暗箱操作，避免国家财产的不当流失，发挥部门与公众共同的监督作用。

四、结语

随着我国经济社会的迅速发展，新的历史时期的到来之时，在彰显我国国际地位的同时，也意味着我国面临更加严峻的挑战。作为国家政权机关的国家审计机构，是国家治理的重要组成部分，应当发挥其作用解决国家治理中出现的各种问题。基于权力分配视角，国家审计应当发挥的监督职能，采取在制度设计与精英培养等方面进行完善，持续推动国家经济与政治现代化建设。无论是审计制度的设置合理性方面，还是具体实施过程当中需要的精英人才方面，以及从业人员的思想政治觉悟和纪律规范提升的角度，都对我国国家审计制度的完善具有重要的指导作用。唯有把好经济关，通过完善的国家审计制度监督各部门的经济活动，才能在保证我国经济的健康平稳发展，也能有效抑制乃至杜绝经济腐败的发生，实现国家的长治久安，实现建成社会主义现代化强国的目标。

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）