以“三集中”改革推动乡村振兴的路径研究
——基于湖州市吴兴区的调查与分析

□ 湖州市国土资源局吴兴区分局 赵勤学 郑 凯

▲ 八里店农村土地综合整治项目——水稻万亩园和水产养殖万亩园

实施乡村振兴战略，是当前及今后一个时期农业农村改革发展的根本遵循和总体方向。“三集中”是解决当前城市建设用地与土地矛盾的最佳选择，是解决“三农”困境的根本出路，也是实施乡村振兴战略的有力突破口。湖州市吴兴区自2008年就开始试点“以土地集中流转为前提、人口集中居住为核心、产业集中建设为抓手”的“三集中”改革，探索出了一条加快城乡一体化发展的新路。本文结合湖州市吴兴区农村发展实际，提出以“三集中”改革推动乡村振兴的可行性路径，为城乡统筹水平相对较高地区的农村经济社会发展提供一些借鉴和参考。

一、实践基础：认真总结八里店南片新农村十年改革成效

吴兴区八里店南片辖6个行政村，农户4406户，人口16083人，总面积34平方公里，其中现代农业综合区面积25平方公里。自2008年试验区成立以来，深入推行以优先尊重农民意愿、优先保障农民权益、优先促进农民发展，加快农业资源向规模经营集中、农村工业向功能园区集中、农民居住向新型社区集中，提高农业现代化水平、提高农民收入持续稳定增长水平、提高城乡一体化水平为主要内容的“三集中”改革。2010年，被列为全省唯一的新农村建设体制创新试验区；2013年，成为国家现代农业示范区农业改革与建设试点核心区，多项改革成果得到中央和省市肯定。

（一）改革成效

十年来，八里店南片“三集中”改革效应不断显现，基本实现了“农业规模化、农村城镇化、农民非农化”。一是乡村建设方式发生了根本性变化。十年来，通过居住集聚，南片空间布局进一步优化。永福、尹家圩、移沿山、紫金桥安置社区初具规模，农民入驻社区率达到70.9%。土地集约利用效率大幅提高，经土地综合整治，宅基地面积从3719.7亩减少到2607.8亩，腾出空间1111.9亩，新增建设用地824.9亩。二是产业发展方式发生了根本性变化。十年来，乡村产业结构不断优化，一二产业集中度大幅度提高。土地流转累计达24385亩，规模化经营占92%以上，粮食、瓜果蔬菜、特种水产“三个万亩”基本成型。三是农民生活方式发生了根本性变化。十年来，农民收入得到较快增长，从事二三产业人数由48.9%上升到69.3%；人均纯收入由11378元增长到31191元，年均增长11.9%。参加养老保险人数占到45.8%。教育、卫生等综合配套设施得到完善，群众获得感和幸福感不断提升。

（二）经验启示

总结八里店南片新农村改革试验区的实践，关键是抓住了三个方面。一是始终坚持拉高标杆、规划引领。八里店南片试验区从一开始就牢牢抓住规划引领，通过以实施农村土地综合整治为抓手，将产业平台打造、农村新社区建设和现代农业发展有机结合。二是始终坚持党政主导、合力推动。在试验区建设推进中，各级党委政府始终高度重视，市委、市政府专门建立了试验区建设协调小组，多位市、区领导亲自到试验区蹲点调研，调动市、区各部门资源支持试验区建设，为试验区发展提供了强力组织保障。三是始终坚持深化改革、机制创新。试验区充分发挥体制机制创新作用，先后推出米票、粮票、房票、股票“四票制”和社区规划建设管理机制等“七大创新机制”，为试验区发展注入了持续的生机活力。

二、形势研判：准确把握农村“三集中”改革的总体方向

无论是从社会发展规律、政策导向、外地经验还是吴兴发展需要来看，以农村“三集中”改革为核心的农村资源要素集中集聚已是大势所趋、发展之要。

（一）农村“三集中”改革顺应了时代发展大势

“三集中”改革遵循了生产力与生产关系的矛盾运动规律。在当前农村家庭单元分散模式下，农民居住分散带来了农村土地分散、产业分散、公共服务分散、基层治理

（二）农村“三集中”改革符合了上级政策导向

今年中央1号文件，提出“允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地”。2010年省委、省政府1号文件，明确了以落实城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，进一步优化农村土地利用结构和布局，推动农村人口和村庄集聚。今年1月召开的全省国土资源工作会议，提出把全域土地综合整治作为助推乡村振兴战略实施、促进农业农村现代化的重要抓手。可见，中央和省级层面的政策导向有利于实施“三集中”改革。

（三）农村“三集中”改革借鉴了各地先进经验

从时间上看，1985年上海郊区就提出了“三集中”的概念，后来力量分散等“资源分散性”问题，难以适应农村经济规模化、组织化、市场化发展需要。“三集中”改革是以推动农民居住集中为先导做出的生产关系调整，是更好适应生产力发展的必然要求。“三集中”改革抓住了新时代主要矛盾的转化。“三集中”改革，最大限度改善农民生活方式、创业方式、就业方式、增收方式，通过推动农民居住集中，将从根本上彻底改变脏乱差的居住环境，极大促进城乡基本公共服务均等化，顺应了人民对美好生活的向往。“三集中”改革契合了“两步走”的战略安排。推行“三集中”改革，是最有力最有效的乡村振兴举措之一，其阶段性的目标任务也正是着眼于“两步走”战略节点。只有以“功成不必在我”的胸襟，通过一年接着一年干，才能真正兑现我们党向人民作出的庄严承诺。在苏南地区得到了较快发展，全国各地已经积累了很多很好的经验。如江苏苏州市作为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区，核心的制度创新在于“三集中、三置换”，全市将25000多个自然村除部分保留村、生态自然村、古村落外全部集中到2700个点，置换出70多万亩发展用地。各地的改革实践都聚焦在“三集中”上，把它作为解决农村发展土地制约、改善农村环境、发展壮大村级集体经济、提高农民收入、促进城乡一体化发展的突破口，最大限度让人民群众共享改革发展成果。

三、实证分析：科学论证农村“三集中”可行性和操作性

当前吴兴正处于工业化转型升级、城镇化加速发展、高质量赶超发展的关键阶段，面临新一轮城市建设总体规划修编和乡村建设规划完善的有利时机。以农村居住集中为先导的农村“三集中”改革，将是有效破解发展空间制约、促进经济社会发展的必由之路。

（一）有利条件

一是具备城乡融合的基础。2017年全区城乡居民收入比达到1.71∶1。从就业情况看，目前全区农业劳动力人口从事非农职业的比例达到73.8%；从农民家庭收入的来源看，非农收入来源已占家庭收入来源的90.9%，农民的生产、生活非农化趋势日益明显。二是具备成功实践的经验。随着中心城区东扩和项目建设需要，在高新区、织里、八里店等地较早推行了农房改造工作，并在实践中形成了八里店南片等成功经验。三是具备区域开发的优势。吴兴地处中心城区，东部新区经过多年的市政配套设施建设，房地产开发市场逐步成熟，土地出让价逐年上升，为全区推行“三集中”改革创造了条件。

（二）制约因素

一是思想畏难情绪。推进农民集中居住区建设符合发展方向和趋势，但基层干部群众还存在认识分歧，不少人持等待观望心态。在乡镇一级认为集中居住区建设投入多、矛盾多、推进难度大，具有畏难情绪。二是资金平衡压力。在当前严控地方政府性债务、融资渠道收窄、融资成本偏高的形势下，推进农民集中居住区建设，短期内项目化融资与资金平衡的压力会比较大。三是部门协调问题。农民集中居住区建设，涉及的国土资源、规划、建设、农业等部门的协同配合还需进一步强化，如永久基本农田划定与土地利用规划、城乡建设规划的衔接等。

（三）综合评估

在坚持“取之于农用之于农，农村土地回报农村”的原则下，算好农村集中居住的“土地帐”和“资金帐”显得尤为重要。一是土地利用空间分析。根据新一轮城市建设规划的要求，综合考虑非农收入、非农就业以及项目建设、地理位置等因素，着眼近十年期间，第一阶段排出276个自然村，宅基地面积10748亩。经测算，共需安置建筑面积383.43万平方米，若分别以1.5/1.8的容积率来测算，需安置社区占地面积为3834亩和3195亩，可分别节余6914亩和7553亩，土地节约率分别为64.32%和70.27%。在耕地占补平衡的基础上，换出的建设用地，基本可以实现兼顾“居住空间、产业空间”。二是资金收支平衡分析。按照仅限于来源于土地进行测算，如果社区建设按照容积率1.5的水平，对全区节余的6914亩土地指标，理论上在自带规划空间和建设用地指标的前提下，只要每亩土地净收益达到245万元以上（不考虑上缴省市以上部分规费、基础设施配套费等支出），即可实现资金的收支平衡。从总体上看，目前全区高新区、织里、八里店等乡镇基本符合条件，可在本区域内实现平衡；其它乡镇，则需要跨区域将建设用地指标和规划指标置换到东部新区，土地出让价达到600万元/亩左右，也可实现收支平衡。

四、对策建议：努力构建“三区”共融的乡村振兴新格局

推动乡村振兴走在前列，必须立足现有高起点，把握未来新趋势，以农村“三集中”改革为突破口，努力构建社区、园区、景区“三区”共融共生的乡村振兴战略格局。

（一）明确目标，提高站位

新时代的乡村振兴战略与以前新农村建设相比要求更高。我们必须要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立以人民为中心理念、新发展理念和城乡融合理念，坚持走“绿水青山就是金山银山”之路，坚持“党政主导、农民主体，统筹规划、全域整治，项目推进、重点突破，改革创新、持续发展”原则，根据形势发展的需要，赋予“三优先三集中三提高”新的时代内涵，即：优先保护农民权益、优先保持农业生产能力、优先保障农村投入；加快农民居住向城镇和新型社区集中、农业资源要素向新型经营主体集中、农村产业向功能园区集中；持续提高农民和村级集体经济收入水平、提高农业农村现代化水平、提高城乡融合发展水平。推动乡村振兴和新型城镇化“双轮驱动”，积极构建“社区、园区、景区”共融共生格局，全力打造乡村振兴战略先行区。

（二）构建格局，精准定位

坚持“三区共建、全域融合”，让广大群众腰包鼓起来，居住环境美起来，社会风气好起来。一是着眼优化布局，建设“大社区”。注重科学选址，突出靠镇区、靠产业园区、靠市场“三靠”总方向，科学确定农民集中居住区的区位和建设规模。适度超前配备商业及各种生活服务设施，形成“大商业圈”和“15分钟服务圈”。注重因地制宜，以向城镇集中为主要方向，以建设多层和高层公寓为主要抓手，不断增强城镇的承载力和吸引力。对一些传统古村落，科学设计历史文化村落保护利用方案，推动古村落文化与文化旅游等相互促进。二是着眼产业集聚，形成“大园区”。坚持空间布局优化与业态品质提升相同步，加快建设一批规模化、专业化、集约化的产业园区，使之成为新型市镇发育的战略基点。坚持“退低进高”，因地制宜腾退存量、进优增量，形成一批绿色化、智能化、创新化发展的新型工业园区和小微企业孵化平台。以打造精品休闲农业为目标，建设一批现代农业科技园、返乡创业园以及集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，不断增强农业生产生活生态功能。三是着眼农旅结合，营造“大景区”。按照“全域大景区”的理念，深入实施美丽小城镇、美丽精品村、美丽道路、美丽田园、美丽庄园、美丽河道“六美共建”，打造玫瑰小镇、森林步道、滨湖花海等一批重大农旅景观，重现现代版“吴兴山水清远图”。加快农业农村和“旅游+”“互联网+”“文化+”等的碰撞融合，进一步促进农文旅融合，真正将美丽乡村转化为“美丽经济”。

▲ 八里店农村项目农民安置社区

（三）找准路径，落实到位

全面实施农村“三集中”改革，推动“三区共建、全域融合”，必须找准切入点和实施路径。

一是突出规划引领，坚定乡村振兴战略定力。注重全域规划。坚持城乡统筹、因地制宜、延续发展、节约土地、生态优先等原则，在区级和乡镇两个层面上进行全域农民集中居住规划设计，尤其是要加强农村社区建设规划、土地整治规划、城乡建设规划、土地利用规划“四规”有机衔接，使之相互配套，形成一体。注重全域统筹。从全区统筹来算土地和资金平衡账，一般本乡镇区域内能平衡的，就地在本区域置换平衡；不能平衡的，土地指标跨区域置换到东部新城区域平衡。注重全域设计。注重提升规划品位，强化居住环境整体功能，将城市设计理念渗透到农民集中居住区建设的各个环节，打造农民“幸福家园”，实现农村区域一体的重整之路。

二是明确实施主体，形成乡村振兴广泛合力。明确乡镇层面作为项目的建设主体。原则上由各乡镇按规定确定专门的建设开发公司，具体负责项目施工建设、管理和土地复垦。落实区级层面实施统筹的开发主体。主要依托现有区级平台（区城投公司或产投公司），或通过区级层面引入的市场化运作主体，作为承担土地指标置换的受让方。具体负责通过区级空间统筹后新增建设用地的运作与开发、融资及规划设计等指导工作。明确区镇两级共同推动的大农经营主体。坚持“一二三产互动”理念，在区级层面和有条件的乡镇建立独立现代农业产业园发展有限公司，对区域内的农民土地统一流转、统一经营，提供基础设施建设、技术支持等系列服务，走出一条融合开发的联动之路。

三是强化产业支撑，激发乡村振兴内生潜力。在市镇，通过产业发展规划引导，做大做强市镇优势特色产业，促进产业集群化发展，使之成为民众创业的产业集聚区和区域创新发展的增长极。在中心村，充分发挥乡村农家文化和自然风貌的魅力，经营好具有浓厚乡村特色的旅游资源，扩大农民创业就业。做大做强村级集体经济，在优化村庄布局中，落实好村级留用地政策。创新“抱团飞地”发展模式，通过区域统筹、跨村发展、股份经营、保底分红，拓宽强村富民之路。

四是深化机制创新，注入乡村振兴全新活力。健全政策引导体系。尽快制订出台全区层面的推进农村集中居住的指导意见，明确目标任务、工作机制和责任分工，充分调动乡镇、行政村和农民“三个积极性”。创新土地利用机制。进一步推进土地综合整治和村庄整治，用足、用好城乡建设用地增减挂钩政策，提高土地使用效率。建立健全农村产权流转市场体系，以全面实行土地确权颁证为前提，稳步开展农村承包土地经营权抵押贷款试点工作。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。拓宽投资融资渠道。充分利用国家政策，争取国家开发银行、农业发展银行等项目信贷资金，争取发行政府一般债券和专项债券。鼓励引导本区域金融机构创新信贷模式和产品，吸引社会投资参与新农村建设，走社会化、多元化的投资之路。

五是加强组织保障，汇聚乡村振兴强大动力。坚持工业农业一起抓，城市农村一起抓，始终把农业农村优先发展放在重要位置。在区级层面成立领导机构和专门班子，负责农村集中居住的规划指导和审核等，统筹协调发改、财政、住建、农业、环保、国土资源（农整、矿治）、规划等部门力量。各乡镇作为推进本地区的项目实施主体，由乡镇主要领导牵头。加强“三农”干部队伍建设，树立人才向农村基层一线流动的用人导向，凝聚全社会力量共促乡村振兴的兴盛之路。