应急志愿者组织规范化运营现状、困境及其出路

钱洪伟,王笑然

摘 要：全球重大灾害频发的背景下，中国应急志愿者组织规模、数量及种类激增，然而其运营遭遇瓶颈限制，组织管理效率低下、对救灾效果产生诸多不理想的问题，建立消减不良后果的策略愈发迫切。开展此项研究有助于摈弃以往对应急志愿者组织“重建轻管、重建轻用”的思维，为丰富和发展应急志愿者组织运营管理理论与方法打下基础，同时也为应急志愿者组织运营的科学管理提供理论和技术支持。

关键词：应急志愿者；运营；社会组织；治理

中图分类号：D 632.9 文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2018）04-0454-06Current Operation Status，Predicament and Outlet of

Emergency Volunteer OrganizationQIAN Hongwei1，2，3，WANG Xiaoran1，2，3

（1.Safety and Emergency Management Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；

2.Emergency Management Institute，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；

3.Emergency Rescue Research Institute，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China）Abstract：Under the background of frequent global major disasters，the number，size，and types of Chinas emergency volunteer organizations have surged.However，their operations have encountered bottlenecks，such as low organizational management efficiency，and many unsatisfactory problems in the effectiveness of disaster relief.Therefore，it is urgent to build the strategy for reducing adverse consequences.This research helps to abandon the previous thinking of “focusing more on construction than management and use” for emergency volunteer organizations，and lays the foundation for the enrichment and development of operational management theories and methods of emergency volunteer organizations，and also provides theoretical and technical support for scientific management of emergency volunteer organization.

Key words：emergency volunteer；operation；social organization；governance

0 引 言

“应急志愿者”一词是“应急救援志愿者”的缩写，国内也有人称其为“救援志愿者”。这个术语发端于一些学者术语及汶川地震时一批山东农民自发救灾行动，紧接着我国许多省份包括广东省、北京市等地先后出台应急志愿者管理办法。在国内，应急志愿者一般主要包括消防志愿者、地震志愿者、人防志愿者、民间草根志愿者及境外NGO等，其中前3种分别依托公安部等、地震局及人防等政府部门，境外NGO大多也有国外相关机构依托，而民间草根志愿者基本都属于民间自发行为。由于除草根志愿者外，其他几种基本都由不同政府部门发起、策划，管理运行相对有序规范。而民间草根志愿者目前缺乏隶属部门，基本属于民间志愿服务行为，在很大程度上存在混乱无组织，政府难管理等特点，这些问题已引起国家、地方省市县等相关部门关注，但截至目前尚未找到有效可行的办法。据此，本研究所指应急志愿者主要针对民间草根志愿者展开系统性探讨。

应急志愿者作为重要救援力量，其主要发端于2008年5月12日汶川8.0级地震救援中，所扮演的角色越来越重要，也因此，汶川地震催生、孕育并孵化了包括应急志愿者在内的大量拥有多种功能的社会组织，由此影响到全国其他地方应急志愿者组织的积极发展。据9958应急救援协作平台（国内一些实力薄弱，孤立，还有刚刚发起的小型草根救援队自发组织起来的一个救援协同平台）不完全统计，截至2015年，有大约3 000多支应急志愿者组织（由于多种原因，针对应急志愿者组织，我国民政部尚无针对性数据统计）[1]。目前应急志愿者组织服务内容主要是在基层社区开展安全宣教实训、协助政府相关部门进行维保治安、参加一些重大灾难的专业救援等，可以说，应急志愿者组织在充当各级政府安全救援辅助力量起到了积极作用。

对于应急志愿者组织属于社会组织范畴，国家近几年先后出台了《中国慈善法》《社会組织管理办法》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（2016年6月）《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》等文件，强调“坚决贯彻落实党中央、国务院关于社会组织工作的各项决策部署，全力推进社会组织党的组织和党的工作“两个全覆盖”“加强社会组织自身建设，健全内部治理机制，提高诚信自律水平”“要充分发挥社会组织的积极作用，释放社会组织的正能量”等。“加强社会组织建设”在党的十七大、十八大报告，2014年、2015年、2016年政府工作报告中被多次提及、强调。

目前，应急志愿者组织在筹、在批、扩增规模的数量不断加大，应急志愿者组织在参与社会防灾减灾的同时，也伴随着潜在的运营管理问题。比如，受几次政府（企业）应急救援队伤亡事故的影响，笔者在思考另外一个问题：一些应急志愿者组织在参与抢险救灾过程中，是否也存在类似问题？比如，应急志愿者组织运营中是否存在风险？有哪些风险？这样的问题或现象能否获取？通过哪些渠道能够获取？情况是否属实？如果有，在哪些环节可能存在？发生在哪些具体人群？如何识别、预控？这样的问题或现象如果发生，会产生哪些后果？采取何种措施应对？通过前期调研、查找文献、与民间救援队访谈等，笔者发现应急志愿者组织运营风险可以说无处不在。但值得指出的是对于伤亡风险领域，除了有社会公众对志愿者安全有过担心之外，个别志愿者支教出现伤亡、救灾途中出现伤亡，尚未出现救灾时的伤亡事件。随着公益组织的专业化水平提高，一旦参与现场救灾，安全风险问题必须引起重视。可见，应急志愿者组织运营存在安全风险的可能性是存在的，未雨绸缪，该怎么做？由此看出应急志愿者组织参与社会防灾减灾志愿服务时，应急志愿者组织规范化管理的科学性非常必要，一旦管理不善，就会造成应急志愿者组织救灾效果降低、组织涣散、给组织发展带来更多负面影响等系列问题[2]。因此，探讨应急志愿者组织规范化运营的瓶颈，量化瓶颈要素给应急志愿者组织运营带来的影响程度，建立消减瓶颈影响的管理策略十分重要，也十分必要！基于此，以2008年汶川地震后发展起来的蓝天救援队、公羊救援队、绿野救援队、绿洲救援队等布局全国的应急志愿者组织为研究对象，从理论层面开展研究工作，旨在揭示应急志愿者组织规范化运营的瓶颈、影响、消减策略，抽象提炼出应急志愿者组织规范化运营瓶颈影响因素及消减策略体系，实现应急志愿者组织综合管理，为应急志愿者组织规范化运营提供科学依据；实践层面，应急志愿者组织规范化运营管理是应急志愿者组织建设的重要基础，其为应急志愿者组织健康运营提供管理规范参考及技术支撑，也为灾害时的救灾队伍有序化运行提供重要保障。

1 国内外研究现状及发展动态分析

在全球重大灾害日益频发的背景下，应急志愿者组织作为重要救援力量之一，在减轻灾害损伤、安置灾民等志愿服务方面的优势会更加明显，由此，应急志愿者组织规模、数量激增；然而，应急志愿者组织在实现其志愿服务防灾减灾功能的同时，也显现出了一些瓶颈，使应急志愿者组织运营效率低下的问题（即运营不佳），迫切需要确立相应的治理策略。

1.1 适应当前公共安全形势需要的应急志愿者组织规模、数量、种类激增 应急志愿者属于志愿者分类中的专业志愿者，国外，“志愿者”（英语volunteer）来源于拉丁文valo或velle，意思是“希望、决心或渴望”。志愿服务最早可追溯到古罗马或更早时期的宗教慈善活动，现代志愿服务源于19世纪初的欧美国家开始动员和征募志愿者从事与社会福利有关的工作[3]。随后，由于战争刺激，红新月、国际红十字会等国际组织相继成立。此后，西方国家的志愿服务工作发展迅猛，志愿服务扩大到包括救灾等多个领域，许多志愿组织成立、规范化进行合理。如今，欧美、日本等发达国家，应急志愿者融入社会各个角落，全面参与国家防灾减灾。如美国的应急志愿服务体系的构建，包括美国联邦志愿服务管理体系、公民服务队计划、公民服务队的合作伙伴与加盟组织等；美国应急志愿者认证与保护制度；美国自发应急志愿者的管理的基本原则与操作理念等[4]。

我国正式使用“志愿者”一词时间并不长，但志愿服务思想早就存在。如先秦诸子百家中，儒家强调的仁爱、墨家主张的兼爱等思想都对古代志愿服务产生较大影响。汉唐时期的寺院慈善活动，这是我国最早的民间志愿慈善救济活动。宋代政府开始介入志愿慈善活动，并成立专门志愿慈善机构。元朝志愿慈善主要以医疗救济为主。明清时期，志愿慈善在实现救济同时，增加了社会控制的功能等[5]。新中国成立后，志愿服务也经历了一个长期过程，如雷锋精神的精髓“为人民服务”，正是我国现代志愿服务的初衷；接着，“中国青年志愿者服务日”的确立、共青团中央决定实施中国青年志愿者行动、团中央建立的中国青年志愿者协会、以及扩展到多个不同领域的志愿服务等。截至2016年第一季度，全国依法登记的社会组织达到66.48万个[6]。现代的应急志愿者参与救灾，自2008年汶川地震后，应急志愿者组织从规模、数量上都呈现井喷式涌现。国内应急志愿者一般包括消防、地震、人防、草根、境外NGO等。汶川成为应急志愿者组织催化、推动重要基点，如参与2008年汶川地震救灾而闻名的蓝天救援队，如今在我国诸多省市地区都有支队，在实现区域性救援，辅助地方救援的同时，实现了跨国界救援，与国际救援组织实现了对接，在民间救援力量中扮演了重要角色。此外，被誉为民间组织中的“土豪”的公羊救援队也日益壮大，参与国内外救灾，成为不可忽视的应急志愿者组织。此外，还有新近以阜阳蓝天救援队协同我国许多地方救援队组建的9958应急救援协同平台也在尝试构建中国应急志愿者组织的协同联合体。应急志愿者一般南方省份居多，北方以北京较为集中，如南方的曙光救援队、浙江民安救援队、江西的赣州救援队等。北方的如北京绿野救援队、绿洲救援队、民众救援队、蓝豹救援队、中国紧急救援唐山分队、郑州水上救援队、中原探险救援队等。此外，西北、东北地区也有不少应急志愿者组织。如西安的雷霆救援队、新疆胡杨救援队、蓝天救援队东北3省的支队等。可以看出，应急志愿者组织规模、数量多，不断增长。但其类型大体分为陆地救援队（可以细分为山地救援队、城市搜救队等）、水上救援队、还有一些组织购买了直升飞机实施空中救援，也就组建了航空救援队，但这类应急志愿者组织往往依靠许多大型企业或机构的财政支撑，这些企业金融机构也乐意参与公益救援事业。志愿者在香港叫义工，台湾叫志工，称呼不同，但性质差异不大。港澳台等区域早就有了公益救援组织参与救灾经历，如香港民众安全服务队（成立于1952年）是香港特别行政区政府下辖的一支辅助应急队伍，其全部由志愿人士组成，这些机构由于历史原因，在救援技术、队伍配置等方面都具有较专业的救援能力，同时数量规模也不断扩增[7]。与此同时，许多专家学者也对应急志愿者組织规模、数量及种类呈现井喷式增长给予了关注。如在中国知网数据库中，以“应急”和“志愿者”为并列关键词，检索到525条目有关应急救援志愿者文献，其分布情况：2016（57条，下同）、2015（51）、2014（48）、2013（57）、2012（50）、2011（51）、2010（65）、2009（49）、2008（48）、2007（12）、2006（11）、2005（11）、2004（8）、2003（2）、2002（1）、2001（4）。尤其值得一提的是目前我国户外爱好者组织产生了两个发展方向，一个是继续原来的发展路线搞户外露营产业，另一个便是许多户外旅游爱好者纷纷转行搞救援，而且后者规模、数量剧增。

1.2 应急志愿者组织规范化运营不佳及其因由

应急志愿者组织规模、数量及种类不断加大，应急志愿者组织在参与防灾减灾志愿服务的同时，也伴随着系列瓶颈性问题，进而带来组织运营不佳的问题。在这方面，国外学者开展研究较早，如Haworth，Billy对应急地理信息应用中，应急志愿者角色作用的机遇、挑战与变革进行研究[8]；Herranz，Sergio等对志愿者将可视化技术应用社区应急管理进行研究[9]；Munkvold，Bjrn Erik等探讨了志愿者对社会媒体在应急管理中使用的认知问题[10]；Kaleem，Anum等研究了应急行动中志愿者声誉评价问题[11]；Hammer对应急志愿者的作业流程进行了追踪，认为志愿者参与应急反应的作业流程任务是从共识标准中产生的[12]；911事件后，许多西方学者开始关注应急志愿者相关的应急预案、演练及法律法规制度等问题。如William R.Voorhees结合911事件，探讨了应急预案中志愿者如何进行培训、协同的问题[13]；Ronald W.Perr、Stephen Ogola Akeyo等结合实例研究志愿者与专业救援队、公众在培训及演练中的协作问题[14-15]；美国对国家应急准备指南、国家应急管理体系等先后进行修订等。遭受2003年“SARS”事件及2008年汶川地震冲击后，国内学者也开展了系列研究，如袁金辉研究了社会组织发展中的几个问题，即可准入门槛、规模、速度、监管等[16]。 张成福、毛寿龙等分析了国际红十字会、市民志愿者在抗击SARS危机中的作用或影响[17-18]；薛澜等研究了美国911事件中志愿者组织的作用[19]。王宏伟等研究了汶川地震中志愿者特征并提出了建议[20]；宋劲松提出了志愿者参与救援存在的问题并提出发展建议[21]；徐家良等、邓雯妍等先后采用冲突理论、志愿失灵等理论对汶川地震中志愿者参与救援现象进行了探讨[22-23]；此外，汶川地震救灾中大批应急志愿者涌入灾区，一度造成救援无序的状态。其实也涉及到应急志愿者风险问题，对此，笔者在中国知网上以“志愿者”和“风险”为并列关键词，检索到941条目有关志愿者风险文献。以“应急救援”、“志愿者”及“风险”为并列关键词，明确涉及应急救志愿者风险的文献不足10条目。可见，对于应急志愿者风险关注不多，其风险包括个人风险（人身意外伤害风险、健康风险、财产风险、精神和心理伤害风险等）和组织风险。一些学者主要是针对志愿者风险开展了大量研究，如关于志愿者风险，莫于川认为志愿者风险是指志愿者在从事志愿服务活动过程中自身可能遭受的损失以及可能给他人造成的损失，他人既包括接受志愿服务的对象，也包括与志愿服务不相关的第三人[24]。聂阳阳、穆青则认为志愿者风险是指在志愿服务过程中，对志愿服务和志愿服务者可能产生负面影响的因素[25]。石曦通过对志愿者可能面临的风险要素分析，阐述了保险机制在构建志愿音保障洙系中的作用，提出构成志愿志愿者保险的途径选择[26]。

由此看出造成应急志愿者组织运营不佳的瓶颈因素可归为外部因素及内部因素，外部因素主要从传统规制思维探讨，涉及机制体制、政策影响、国家缺失的政策出台之前的暂时性替代与知识储备需要（如应急预案中志愿者组织角色的尴尬）、组织外部风险等；内部因素主要包括应急志愿者相关人群、管理人员、应急动机、应急教育（基层逃生自救安全教育师资队伍保障的需要等）、组织体系及内部风险（个体风险）等方面，内外因素都是零星式研究，缺乏二者的关联性研究，是造成应急志愿者组织运营效率低下的重要原因。由此，应急志愿者组织运营瓶颈要素对于应急志愿者组织顺畅运营产生了不确定性，如何更合理的区分并量化应急志愿者组织运营瓶颈因素，成为应急志愿者组织运营管理的难点和核心。

1.3 应急志愿者组织规范化运营高效管理亟待研究解决 如何采取有效措施消减应急志愿者组织运营瓶颈要素的影响，是亟待研究的。由于诸多应急志愿者组织侧重救援领域不同，技术力量差别巨大、服务人群不同，加之缺乏统一联络协调的机构等，导致应急志愿者组织力量不能最大限度的发挥作用，造成了志愿资源的浪费，据此，应急志愿者组织如何进行协同、高效、科学管理非常紧迫。据此，需要深入研究如何从内外因素全方面消减其对应急志愿者组织运营影响，参考国内外相关研究，将熵及耗散结构等理论方法引入到应急志愿者组织运营管理研究探讨很有现实价值。熵的概念自克劳修斯提出后，熵的概念及意义不断延拓。热力学熵、统计熵及信息熵概念陆续提出并被完善，熵发端于自然科学领域，目前在社会科学领域取得了较大应用。杰里米·里夫金在《熵：一種新的世界观》论著中，较早运用熵来分析人类社会[27]；RboertU.Ayres，Tomas Kaberger等对热力学熵与环境、可持续发展进行了探索性研究[28-29]；Wolken stein，Dougla B ReynoldS等应用熵及耗散结构理论对生态系统、生态资源进行了大量研究[30-31]。熵及耗散结构在管理科学、志愿者组织中颇有涉及，如傅广宛运用耗散结构理论解释公共服务提供系统[32]；邱菀华等基于熵理论提出了管理熵概念，并运用到企业组织决策[33-35]；将自组织应用到志愿者组织管理研究中也有不少，如康同莹等通过分析襄阳义工志愿者组织从初创、发展、前进、成长逻辑、动因等方面，系统分析个案的自组织规律及特征[36]。齐月从推荐、培训、考评和激励等方面构建自组织理论下的图书馆志愿者服务体系，并从管理机制和文化氛围角度提出相应保障机制[37]。秦克寅等结合具体公益组织个案，研究了民间公益组织的自组织能力建设内容，归纳了民间公益组织自组织能力的特点[38]。蒋抒洁结合临时志愿组织K388运行情况，研究了汶川地震志愿服务的自组织现象，探讨了具体志愿者组织协同如何自我创新、自我组织的规律[39]。罗鸿彦等通过分析汶川地震中公民组织参与的社会基础、参与主参与基本功参与方式等，研究了公民自组织参与公共危机治理的有序化发展的具体措施[40]。罗丹等通过分析广西公益联盟生发过程的自组织机理，综合分析该组织的成因特征，并给出了相关措施[41]。陈永凤运用自组织理论，从系统的开放性、非线性等自组织特性研究高校青年志愿者组织特性和志愿者工作问题，试图使高校青年志愿者组织成为自组织过程[42]。

由于應急志愿者属于专业志愿者范畴，其具有志愿者的共性特征，又不同于普通志愿者，对国内外文献追踪发现，将熵及耗散结构理论应用到应急志愿者组织运营管理的研究非常鲜见，耗散结构系统存在3种熵流：总熵流、正熵流及负熵流（总熵流=正熵流+负熵流），正熵、负熵的来源都是有一部分产生系统内部，另一部分来自系统外部环境，正熵的增加导致系统无序，负熵是抵消正熵并以此来强化系统“有序”的熵流[33]，建立在熵流原理及耗散结构理论方法基础上，将熵及耗散结构理论引入应急志愿者组织规范化运营研究中，探讨应急志愿者组织规范化运营管理系统的耗散结构特征，分析制约应急志愿者组织规范化运营不佳的“正熵流”因素及其影响，进而向该系统输入促进应急志愿者组织规范化高效运营的“负熵流”措施或消减策略，就这一点来说，这是熵及耗散结构理论的核心要素所在。鉴于应急志愿者组织规范化运营管理研究复杂性和瓶颈因素影响及其消减措施等相关研究较弱的特点，深入探讨应急志愿者组织规范化运营现状、困境及其出路意义重大，通过引入熵及耗散结构理论方法来研究应急志愿者组织规范化运营瓶颈因素的影响与消减策略，为应急志愿者组织规范化运营管理理论与实践提供科学指导，具有较强实践价值。

3 结 语

在全球重大灾害日益频发的背景下，应急志愿者组织在防灾减灾、安全救援科普宣教及灾民安置等方面的优势会更加明显，应急志愿者组织规模、数量及种类井喷式涌现，摈弃以往对应急志愿者组织“重建轻管、重建轻用”的思维，加强已建应急志愿者组织规范化运营管理工作更显重要。同时，应急志愿者组织作为应急救援力量一隅，开展此项研究更具有示范引领作用。

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（责任编辑：张 江）

收稿日期：2018-03-16

基金项目：教育部人文社会科学研究项目（14YJCZH115）；河南省教育科学规划重点项目（2013-JKGHB-0025）

作者简介：钱洪伟（1979-），男，河北沧州人，副教授，主要从事应急志愿者管理、社会治理等研究.