论我国生态补偿机制的完善

孙名浩　傅晓华　陈美璇

摘要：《中华人民共和国环境保护法》以基本法的形式确立了生态补偿制度，全国各地都在不断进行生态补偿理论探究和实践，一些生态补偿实践项目也取得了成效。生态补偿机制涉及领域广、法律要素多、主体利益关系复杂，针对生态补偿机制的主要问题，必须从法律保障、补偿标准和路径等方面加以完善，才能形成生态补偿的长放机制，打赢蓝天保卫战。

关键词：生态补偿；生态补偿机制

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0122-07

建立与健全生态补偿机制是环境保护与治理不可或缺的重要手段，是我国生态环境保护与治理、建设生态文明的必由之路。党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快构建生态补偿机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，对重点生态功能区的生态补偿机制要给予完善并且要推动地区间构建横向生态补偿制度。党的十九大报告提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”，都为我国生态补偿机制的完善提供了纲领性的指导和政策支持。

一、从生态补偿到生态补偿机制

生态补偿是一个中国特色概念，国内学者的表述也不尽统一，与国外接轨的是可持续发展的自然补偿和生态资源使用付费。1991年，国际生物科学联合会与国际生存联合会举行的可持续性发展问题专题研讨会提出，“保护和加强环境系统的生产能力和更新能力”，是从生态伦理属性角度对自然补偿进行的解释，以突出对生态持续性的关注。Wunder将生态补偿定义为一种在环境服务提供者与购买者之间针对生态服务所达成的一种交易，有以下几个特征：服务者与购买者之间自觉达成协议；有明确的购买者和提供者；有明确的交易标的即生态服务；当且仅当生态服务的提供者如约提供了生态服务，购买者才对提供者进行支付。2015年，Wander将生态补偿的定义修订为：“一种生态系统服务提供者与使用者之间的自愿交易，基于双方协定的自然资源管理规定而产生被补偿的生态系统服务，进行有条件的付费。”国内学者毛显强、钟瑜等认为，生态补偿是通过对损害（或保护）生态资源与环境的行为进行收费（或补偿），提高行为成本（或收益），以此激励行为主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），从而达到保护资源的目的。李爱年认为生态补偿是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费（税）以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者以经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为，从法律层次对生态补偿的内涵进行了解释，生态补偿更加注重生态环境和自然资源的可持续性。

随着生态补偿研究的深入和生态保护意识的增强，我国陆续实施了一系列关于生态补偿的法律法规和相关配套政策，正在逐步建立健全生态保护补偿制度。2015年1月1日起开始施行的修正后的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条明文规定了生态补偿制度：国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿；国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。将生态补偿制度从政策层面提升到法律层面。2016年5月13日，国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中指出：实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。而且在实践中也将生态保护的法律法规和相关政策理论付诸实施，并取得了一些显著的成果。主要包括三江及长江中下游地区等重点防护林工程、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理、三江源自然保护区生态保护与建设、湿地保护与修复、水土保持工程、野生动植物保护区建设和沙漠化地区综合治理这十大工程，这些工程不仅对项目区生态环境状况产生了巨大的直接的正面影响，而且其对项目区所在地的政府与民众也提供了宝贵的资金、物资与技术补偿。

二、生态补偿机制运行的主要障碍

我国生态补偿实践在不同领域中的进程不同，有的已经达到相对完善的程度，有的则处于起步阶段。生态补偿机制是一个不断探索和实践、不断深化、不断健全的过程，目前所需要的是根据中国的环境国情，针对生态补偿机制存在的问题，尽快设计并建立一个相对完善的生态补偿机制，特别是要完善顶层设计，而且在地方生态补偿实践中产生的许多问题也亟待生态补偿机制的科学指导和妥善解决。

（一）现行法律法规的操作性

《中华人民共和国环境保护法》作为环保领域之基础性和综合性法律，第三十一条笼统地规定了“国家建立健全生态保护补偿制度”，在立法上并未形成有关生态补偿的较为完善的立法体系。这就会产生在制度实施过程中由于制度本身的抽象性导致的可操作性不强，必须完善各项配套制度以及相关规定，并强化其可操作性。在生态补偿的相关法律法规和政策规定中，除了规定比较原则化之外，大多数规定都比较分散，例如在《水污染防治法》《森林法》《土地管理法》《可再生能源法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法规中，对各自领域的保护和补偿都作了相关规定，各个规定之间在生态补偿的方式、标准、范围方面都会有不等差异，但在实践中对某一区域的生态治理的恢复往往会涉及到不止一个领域的生态恢复和补偿，即会发生涉及领域的重叠现象，在方式、标准上会有交叉重叠，这就可能会造成生态补偿情况的复杂化，增加生态补偿在实践中的实施难度。

（二）生态补偿标准的适用性

生态补偿标准是生态补偿的核心和关键，补偿标准决定了生态服务的提供者获得的生态补偿数额。按照惯例，生态补偿的标准一般以生态服务提供者的机会成本作为补偿的下限，并且生态补偿的标准一般小于生态服务对受益者的价值总和。从生态服务的提供者之角度，只有当補偿数额大于或者等于提供者因为提供服务而放弃的发展机会成本，服务的提供者才能更自愿地参与生态补偿实践。以流域生态补偿为例，理论研究中对于生态补偿的标准存在诸多观点，根据环境经济学的外部性理论，当外部边际成本等于外部收益时可以达到环境效益最大化，即最佳生态补偿额为外部经济性行为的全部，也即流域上游的生态系统服务价值的全部。张乐勤以秋浦河为例，通过4种不同的计算方法估算生态补偿标准，其将上游生态服务功能的主导效应因子价值和上游发展权受限所产生的损失之和作为流域生态补偿的标准。傅晓华、赵运林在对湘江流域生态补偿计量模型的研究过程中，将流域代际补偿考虑在内。胡玉盼、陈艳萍对常见的流域生态补偿测算模型进行改进，在将保护水源地的直接成本以及因限制发展而损失的机会成本算入生态补偿标准的同时，扣除了水源地不愿意放弃发展机会拒绝限制发展情况下可能存在的对下游的赔偿。补偿标准的确定的前提条件是要对生态服务提供者机会成本和生态服务价值进行评估，但是直到目前为止，除了《森林生态系统服务功能评估规范》这一标准规范了中国森林生态系统服务评估的指标体系、评估方法等工作流程外，其他类型的生态系统服务价值的评估指标均尚未统一。同时，不同业态对生态补偿标准的计量方法也存在冲突，导致生态补偿标准难以核算和执行。肖建武等以湖南省为对象，运用生态足迹理论与方法对湖南省区际生态补偿标准进行计量与核算。吴强、张合平针对森林生态补偿标准，基于效益法和成本法的测算方法，构建了全国森林生态补偿标准体系。

（三）生态补偿模式的单一性

生态补偿模式主要包括政府补偿模式、市场补偿模式和混合模式（即政府和市场融合模式）。政府生态补偿模式主要是针对整体性的生态治理，包括退耕还林还草、退口还湖、密云水库水源林保护、天然林资源保护等重点建设工程，国家会对因进行生态治理项目而利益受损的对象进行补偿。补偿的方式也是多样的，可以向利益受损对象直接提供资金补偿或实物形式的补偿，也可以提供技术补偿即向区域内的居民进行技术教育培训，还可以给因放弃发展机会的个体提供就业岗位的补偿形式，等等。得益于国家公权力的特性，政府生态补偿模式能够相对容易协调利益关系，给予生态服务提供者合理的补偿，理论上政府生态补偿模式成本较低，但在实践中往往由于信息不对称或补偿程序的复杂性导致资源配置不合理、补偿成本过高，还容易滋生腐败现象。市场模式的生态补偿是生态建设的受益者对生态建设者的补償，利用市场机制将生态服务价值货币化或商品化，使生态补偿扩及到商品流通领域，在生态受益的地区、部门、企业和个人之间实行生态补偿，实现生态资源的合理配置。2007年原国家环保总局（现环保部）发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》就明确表示，生态系统服务要综合运用行政和市场手段，二者缺一不可。现阶段，我国主要是以政府补偿模式为主，而且在政府补偿模式中以中央政府向地方政府补偿为主，区域间亦即地方政府间横向生态补偿运作需要给予更多的重视。对于市场补偿模式我国在生态补偿实践中也进行了一定的探索，例如浙江东阳与义乌的水权交易就是运用了市场补偿这一模式。但是市场补偿模式一方面由于我国市场机制还不成熟，再就是有些生态补偿有多个利益相关者以及市场模式的生态补偿运作成本问题等原因，使得在实践中不太倾向于选择市场补偿模式。

（四）生态补偿资金的对接性

生态补偿转移支付制度是各级政府为了解决在享受生态系统服务的同时所产生的外部性问题，促进政府履行有关生态环境保护的责任而在政府间进行的财政资金划拨与补助。财政转移支付的实质其实就是货币收入方与货币支付方之间进行的非交易形式的货币交换，具有补助性质。现阶段，我国生态补偿资金的筹集主要依赖于中央政府对地方政府以及地方政府对下级地方政府的财政转移支付方式。地方政府层面的横向转移支付方式在一定程度上具备了利用市场机制在同级政府之间“买卖”生态系统服务的性质，但本质上还是属于地方政府间的行政转移支付补偿方式，由于区域间经济发展水平的差距，地方政府间进行横向转移支付囿于支付能力问题，这种方式在生态补偿资金筹集中尚未占据主导地位。总体来说，生态补偿资金来源渠道较为单一，且资金量不足。

（五）生态补偿监督的有效性

生态补偿以中央财政转移支付为主要的补偿方式进行，虽然国家和地方已经陆续出台了很多政策，但在实施过程中也会出现实践与政策的脱节，诸如资金不能及时到位甚至不到位、相关工作人员渎职甚至贪污腐败等现象。这不仅使生态补偿措施得不到很好的实施，还对属于生态区的贫困地区的脱贫工作造成了极坏的影响，大大打击生态环保建设者的积极性，进而对区域生态保护产生负面效应。追溯成因，监督管理力度不够、缺乏长期有效的监督管理体系是生态补偿措施不能很好落实的一大障碍。

三、完善生态补偿机制的对策措施

从完善生态补偿的法律体系、科学制定生态补偿标准、拓展生态补偿的途径等措施基础上，分别建立起以流域、产业、资源开发利用者、全体公民、代际成员等作为主体的生态补偿机制。在补偿主体明确、补偿强度合理的前提下，严格推行生态补偿保护生态环境，实现生态公平正义，实现区域共同繁荣、社会和谐发展。

（一）完善生态补偿法律机制

我国生态补偿制度建设是一个不断完善的发展过程，地方生态补偿实践探索需要科学的指引，制度顶层设计亟需得到完善。2010年，国务院将研究制定生态补偿条例列人立法计划；2016年，国务院《关于健全生态保护补偿机制的意见》出台，标志着我国生态补偿制度建设有了新的突破，宏观上从国家层面有了指导性政策。今后立法的重点首先应该放在生态保护补偿相关法律法规的执行和操作上，使生态补偿的标准具体化、明确划定生态补偿的范围、明晰生态补偿的方式等，以及允许地方按照当地的经济条件、自然资源状况等因地制宜制定适合当地生态补偿的具体标准和方式等规定。通过法律法规以及政策上的不断完善来指导实践，通过法律制度的保障解决现实中的困惑。

（二）科学界定生态补偿的范围及标准

《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确要求，要加大生态保护补偿的力度，但生态补偿的标准还是过于笼统，未能考虑到不同生态区域之间在自然条件、经济发展状况方面的差异性。例如针对流域水资源生态保护补偿，究竟是以环境效益作为补偿标准还是以流域管理费用和流域保护所增加的各项支出成本以及因保护流域水资源而产生的经济损失作为生态补偿的标准，并不统一。如生态补偿范围过于狭窄，则会造成生态建设者为生态环保作了很多奉献却得不到相应的补偿，例如放弃发展机会提供了极大的生态功能价值的生态区域得到的补偿过低甚至根本未被纳人生态补偿的范围，而在有的区域却存在着补偿过渡的现象，另外，补偿标准过低也会造成生态区域受补偿过少的情况。

科学界定机会成本，是制定生态补偿标准的重要方法。不同区域提供的生态服务以及损失的机会成本有差异。在未来生态补偿基本法的制定中，可以确定一个统一的生态补偿标准，并允许各地方政府根据本地区的实际情况因地制宜规定生态补偿标准，而且应根据本地区实际情况的不断变化对制定的生态补偿标准也作出相应的合理变化，增加政策的灵活性。生态补偿标准又依赖于生态服务价值评估标准的制定，所以在现阶段以及将来在生态补偿基本法的设立进程中，也要顾及生态服务价值评估标准，要基于目前已有的生态服务价值评估标准，不断完善湿地、流域、海洋、矿产资源等各个领域的生态服务价值评估标准。

生态环境保护的建设者为生态环境和自然资源的可持续性发展作出了贡献，有的甚至牺牲发展机会，因此，提高生态补偿的标准、扩大生态补偿标准的范围不仅有利于提高生态环境保护建设者的积极性，还能在一定程度上对一些处在经济贫困地区的生态区的居民的脱贫起到一定的积极作用，改善当地的经济状况。根据贫困地区的实际情况，对重要生态功能区加大补偿资金投入力度、扩大生态补偿范围，即生态补偿和精准扶贫相结合，通过诸如利用当地优势发展环保产业、提供工作岗位等方式达到扶贫的目的。但应该注意的是，生态补偿和扶贫并不等同，两者在目标以及方式、途径上并非完全相同，生态补偿并不能解决贫富差距的问题，所以在两者结合时应注意并不能将两者混为一谈。

（三）创新生态补偿的模式

目前，我国主要是以政府生态补偿模式为主，由于我国市场起步较晚，市场机制还不成熟，在这方面可以借鉴国外成功运用市场机制进行社会生态补偿的经验。例如，法国的Vittel水保护项目充分利用了中介机构的作用，服务购买者建立一个中介机构作为第三方，聘请具有相关专业知识的人担任负责人，中介机构的负责人必须为生态服务的提供者所信服，获得生态服务提供者的支持，由中介机构和生态服务提供者签订协议并负责具体生态建设项目的实施和监督；在生态建設过程中，作为第三方的中介机构可以给服务提供者提供技术上的支持，在取得生态效益的同时还能引导和促进当地的产业转型、提升和发展，达到一个生态效益和经济效益并行的局面。在针对特定项目的补偿方式选择上，根据地区具体地理环境和经济状况会有方式上的倾向性，这是正常的和必要的。由于大规模的生态治理和保护项目需要高额资金支持、所牵涉到的补偿对象众多等原因，市场机制难以发挥有效作用，这就要选择以国家生态补偿为主的补偿方式，而对于产权明确、主体方少且明确、规模不大的项目，就可以利用市场机制选择社会补偿的方式。目前，我国总体来说是采用政府主导型的补偿模式，这就要求在实践中要转变思想，大力促进生态市场的培育和发展，充分发挥市场机制的作用，尽快使市场机制成熟化，而非一贯坚持政府主导、市场为辅的补偿模式。这两种生态补偿方式并无绝对的谁主谁辅之分，只是在针对特定情况时才会有方式上的倾斜。

（四）扩宽资金来源和对接使用渠道

根据分级公共产品理论和成本受益相等原则，政府在享受特定公共产品利益的同时应当为生态服务提供者提供该公共产品分担部分责任，也即政府理应承担相应的成本。同级政府之间的横向转移支付就是实现成本受益平衡的手段之一。在生态补偿机制中，地区之间的横向转移支付主要是指同级地方政府之间，为提供或者购买生态系统服务实施的“政府间市场”支付制度，实际上就是地区之间进行的资金与资源的一种平衡交换。横向转移支付是地区间同级政府之间实现公共服务均等化的不可或缺的手段。在实践中，一个地区对本地生态环境的保护造成的正外部性影响不仅仅是对本地区有益，有可能对其他行政区也会产生正外部影响，或者特定行政区对本地生态环境造成破坏产生的负外部性有可能也会对其他行政区造成负外部性影响，资源配置的不平衡导致地区之间发展不平衡，此时，地区间的横向转移支付就显得格外重要，通过横向转移支付来抑制和扭转地区间发展失衡现象，同时也有益于保护地区生态环境。地方政府在满足当地社会需求方面相较于中央政府而言更具有信息上的优势，能够更好地提供公共服务，而且在提高生态资源配置效率的同时也能推动经济的增长。

现阶段要扩大实践中横向转移支付的范围，增强实践中横向转移支付的力度。在推进横向转移支付发展的同时，要注重中央政府的指导与协调，在同级地方政府之间逐步建立常态的横向转移支付制度。另外在保有已存在的生态补偿资金来源的同时，可以考虑借鉴国外成功实践的经验，使政府和社会资本联姻，在中央政府或者地方政府投入有限的情况下，引导社会资本投入，促进多元融资，建立多元化的生态补偿资金投入机制，注重发展市场机制下的生态服务交易，目前已经有几种主要的通过市场机制筹集资金的方式，例如银行信贷、政府发行融资产品、推行PPT等政府与社会资本合作的模式等方式。还可以充分发挥市场机制的作用，提供给生态服务的购买者和提供者一个良好的协商交易平台，依靠这个平台，生态服务的交易双方可以在一定的范围内自由协商确定双方的交易条件，即生态服务的提供者对于生态补偿的协议也具有决策权，这不同于政府主导型的生态补偿模式。在政府主导型的生态补偿模式中，生态服务的提供者处于一种完全被动的地位，而在市场机制作用下服务的提供者和购买者是共同协商，能够在更大程度上满足双方的目的和要求，生态服务的购买者对生态服务的提供者支付的资金或提供技术上的支持等又可以以生态补偿金的形式体现，这样一来不仅分担了政府资金投入的负担，最重要的是还能达到保护生态环境和可持续利用自然资源的目的，例如排污权交易、水权交易等方式。现在学术界提出以发放生态彩票的形式获取资金作为生态补偿基金的来源，这也是一种可供探究的策略和方法。另外，通过向社会大众筹集生态补偿资金的方式也不可忽视，虽然资金规模小，但是也不失为一种筹集生态补偿资金的方式。

（五）生态补偿参与主体的能力建设

在生态补偿机制运作过程中，参与主体的建设和培养对补偿机制成功运作十分关键。包括生态补偿管理人员的综合能力建设、对于公众生态环保意识的培养等。

针对之前和现阶段的生态补偿实践的反馈中仍然存在的补偿资金不能及时到位甚至不到位现象，究其原因，是生态补偿管理人员的能力建设出现问题。生态补偿有效的前提，一个最基本的表现就是补偿资金以及补偿物资能够顺利到达补偿位置与补偿对象，并产生明显的生态效益，如若达不到这个基本要求，则归于无效补偿或低效补偿。生态补偿的成功落实对生态建设者将起到一个很好的激励作用，有益于生态效益的获得。一方面管理人员自身要增强相关专业知识的学习和了解，对生态补偿前沿性问题要及时熟悉，密切关注正在进行以及将要进行的生态建设，认真反思已经完成的生态补偿项目，及时总结实践经验；另一方面要加强对项目实施的监管力度，建设完善上级部门对下级部门、同级部门之间、公众三方监督体系，做好补偿资金使用的监管，确保资金使用符合要求，专项应用于生态保护领域。相关部门要真正做好管理人员的绩效评估，把监管和评估制度落到实处，合理设置奖惩措施，对贪污腐败、渎职等现象严格按照相关法律规定给予惩处，对直接责任人严格处罚，这对进行生态补偿的政府部门的管理团队会起到一定的震慑和督促作用。

要提高公众的环保意识，很多重要生态区的居民对生态补偿的了解甚少，对自然资源和生态环境的保护意识也很低，生态环境状况以及良好生态环境的可持续性与公众的社会经济活动是分不开的，可以选择通过宣传教育等方式更多地普及环境科学知识，提高全民的环保意识，在观念上使得社会公众的价值观念从更多的注重经济价值的获得向更多的注重自然资源和生态环境的生态功能价值转换。

让公众参与到项目决策和实施过程中，注重生态补偿信息公开化、生态补偿过程透明化，推进生态补偿沟通协调平台建设。使得公众能够对生态补偿实施的各个阶段进行监督，注重公众在三方监督体系中的作用。例如，通过作为第三方的中介机构与生态功能的提供者进行协商确定生态补偿的方式和强度，增加他们的认同感和接受度，获得更多的支持。很多重要生态区都属于经济贫困地区，他们为进行生态建设放弃了诸多发展机会，这些发展机会成本应该算人生态补偿的范围，并且这关乎他们的生计问题，促使他们参与能更好地了解其补偿诉求，更合理地确定特定项目的生态补偿强度和范围，加快生态建设的实施以及生态补偿的落实，也能更快地掌握生态补偿的实践规律，加快生态保护补偿机制建设的步伐。

结语

完善我国生态补偿机制，法律制度上的确立是做好生态环保建设的第一步，针对目前实践中存在的生态补偿的各种需求，完善相关法律制度，建立一个相对完善的生态补偿机制是必要的和可行的。从制度建设和实施两个视角来看，制度上期待生态补偿基本法的出台来指导实践，包括生态补偿的标准、范围、方式、模式、监督机制的逐渐完备，特别要注重发展市场机制在生态补偿中的作用，这对生态补偿的融资以及补偿方式都有相当重要的作用；实践中注重对生态补偿相关机构和部门参与人员的能力建设，从其自身专业素质和职业道德两方面抓起，另外还要注重对公众环保意识的提升以及增强公众的认同感和接受度，并注重公众对生态补偿的监督作用。

责任编辑：王廷国 孔九莉