关于产业发展单元规划管理创新的探索与建议
——以杭州市为例

朱 静,李思静,韦 彪

(1. 浙江省城市化发展研究中心，浙江 杭州 310012；2.杭州市规划局拱墅规划分局，浙江 杭州 310015；3.杭州市城市规划设计研究院，浙江 杭州 310012)

当前,全球经济正进入以创新驱动发展为主要特征的新常态阶段,以互联网和工业制造为基础的“工业4.0”时代正实现从“规模扩张”向“功能提升”的转型。以杭州为例,随着阿里巴巴、海康威视、华三通信等一批引领新时代潮流的样板企业的出现,基于容积率、绿地率、建筑密度、建筑形态、配套设施比重等一系列传统指标的单一供地模式,已不适应新常态、新经济的发展需求。这些新业态、新产业不同于传统产业,其产业用地具有研发用途比例高、不同用地类型混合成分高、用地需求多元化等特征。

“中国制造2025”提出实现制造强国的战略目标,国家战略规划和城市自身发展都要求各城市加快创新驱动,实现转型升级,而工业用地作为承载转型发展的主要空间,诸多问题亟待解决。这些问题制约了实体经济发展,也影响了产业转型升级进程和城市竞争力提升。由此,我们亟需创新产业空间规划管理模式,为实体经济发展提供坚实的空间保障,释放创新活力,拓展产业空间,提升城市品质。

本文将围绕“产业发展单元”创新实践来重点阐述针对工业用地的规划管理创新,其侧重点在工业产业的未来发展,突出的是对产业发展的引导内容。产业发展单元的概念为：以有利于工业产业发展为主要原则,在现行的规划管理单元基础上,对工业产业集聚区块进行划定,成为对产业发展、土地利用、配套设施等进行控制的空间平台,为规划管理单元的有机组成。以杭州市为例,根据已有控制性详细规划,主城区规划管理单元规模一般为2～6 km2,下沙、滨江规划管理单元内工业集聚区块面积一般为3～5 km2(含相关用地),下沙、滨江部分工业(产业)发展单元可与规划管理单元重合[1]。

1 杭州市工业用地利用现状和问题

据统计,2015年杭州市区现状工业用地为171.61 km2,呈现“大集中、小分散”的空间布局形态[2],是杭州实体经济发展的空间基础。当前面临的主要问题是：

1)工业用地改变用途 一些企业衰落或生产功能迁移后原有的工业用地大量低效闲置,受城区内较高土地价值驱动,部分企业将工业厂房擅自改作商场、市场等；有的以技改为名进行厂房改造,却悄然改变经营性质,不再从事实体经济。这些做法不仅导致工业用地流失,影响市场环境的公平性,而且增加了工业用地更新改造的难度。

2)园区建设品质不高 仍然存在园区用地节约集约化程度比较低,工业企业粗放用地、低效用地现象；存在园区产业交叉重叠,重复建设，同质化竞争问题；存在园区环境封闭、简陋、单调,绿化空间被占用情况等。这些都影响了土地利用效率,也影响了产业健康发展。

3)产城融合程度不深 有的工业区块以大片单纯工业用地远离城区,周边基础设施建设滞后；部分产业园区内部服务配套设施和公共活动空间缺乏,工业转型发展的配套服务不健全等。这些情况都导致产城分离,带来职住失衡、交通拥堵、产业空城等系列问题。

4)政策供给仍然不足 对企业转型升级的空间需求缺乏必要的政策支持；简单的“退二进三”破坏企业本地成长环境；现行的行政审批制度难以适应产品更新换代快、投产周期短的要求。这些问题均影响了产业发展质效,并影响企业的发展信心。

2 实体经济对产业发展空间的新需求

随着城市功能转型与产业结构调整,实体经济对发展空间提出了更高的要求,因此亟需结合市场需求作出政府引导。

1)需要功能更健全的复合型空间 现代企业不断向全产业链拓展和向高技术领域挺进,单一的生产功能已经不能满足企业发展需求,而需要集生产、研发、展示、营销、服务等综合功能为一体的复合型空间。

2)需要生活更便捷的融合型产城 现代企业从业人员结构发生了很大变化,中高端人才和新兴产业工人的比例大幅增加,企业对内对外交往活动日益频繁,需要更便捷的生活配套服务、更便捷的社会交往空间、更丰富的社会文化活动,这就要求产城融合的程度需要不断加深。

3)需要品质更高端的景观型环境 现代企业对园区和厂区的环境、道路、绿化、建筑设计的需求也随之变化,需要更整洁、更美观、更生态、更舒适的生产生活环境,需要与生态文明之都和生活品质之城建设更好地融合。

4)需要运行更高效的共治型园区 现代产业业态、产品的更新换代异常频繁,园区的服务管理需要有新的标准、新的规范和新的制度供给,来适应生产活动的快速变化,同时也需要形成政府与企业良性互动、共建共管共治园区的良好局面。

3 杭州市推行产业发展单元规划的创新做法

杭州市规划局从2013年开始,借鉴国内外先进案例的经验,以《杭州市工业(产业)发展单元规划管理创新研究课题》为基础,出台了《杭州市工业用地规划管理若干规定》,为产业发展单元设立及后续管理提供了政策保障。并陆续制定了《杭州市工业(产业)发展单元控制性详细规划编制技术导则》和《工业(产业)发展单元规划管理暂行办法》,规范单元管理,保障长效运作。

杭州西湖区编制了科技园工业(产业)发展单元规划,倾力打造了全国首个云计算生态小镇——云栖小镇,并形成了国土、规划、城管、税务、工商等多部门协同的综合服务机制。拱墅区完成铁路北站产业发展单元研究,推动智慧网谷创新平台建设,已进驻顺丰总部、新浪、360等创新型企业；完成运河工业设计产业发展单元规划,2017年正式获市政府批复,成为全省首个进入建设阶段的“产业发展单元”,拓展创新产业空间,推动泰普森国家工业设计中心和LOFT49省级工业设计基地转型。该产业发展单元在规划上注重产城融合发展,从产业配套服务与企业职工需求出发,集中设置餐厅、创意咖啡厅、休闲娱乐空间、会展展示等功能于一体的产业邻里中心,并强调内部环境优化,通过开放式街区设计,打开企业之间围墙限制,与周边其他城市功能融为一体。同时,有针对性地增加相应的基础设施、公共服务设施等配套,加强规划、审批方面的便利服务[3]。见图1～5。

杭州市规划局通过规划实践探索和持续研究推广,不断推动平台转型,取得了实质性进展和成效。在杭州市总体规划指导下,通过分区规划全面落实产业发展单元,全市共规划产业发展单元50个,纳入长期规划管理体系[2]。各类工业园区和零星工业用地实施产业发展单元升级改造后, 大幅提升了低效利用的存量工业用地效能,解决了产业转型发展的空间需求,增值了土地收益。

图1 杭州西湖科技园工业(产业)发展单元周边关系图

图2 杭州西湖科技园工业(产业)发展单元用地规划图

图3 杭州铁路北站工业(产业)发展单元规划结构示意图

4 推行产业发展单元规划管理创新的意义

随着新兴产业和传统产业的创新发展,单一生产功能逐步向研发、生产服务等高端功能提升。长期以来,受工业建设项目容积率指标、配套实施比例控制等因素限制,以及不同分类用地之间巨大土地价差影响,适应产业发展需求的生产、研发、贸易等多功能复合型空间难以落实。产业发展单元突破开发区、工业功能区、零星工业用地独立封闭的传统模式,以规模适宜、便于精细化规划的产业单元为基础,建立相应的管理体制,有利于实现产业空间系统优化。

1)满足产业转型发展空间需求,引导企业转型升级。产业发展单元中对工业用地容积率及研发、销售等生产服务配套比例不再统一限定,工业用地可按比例混合研发、销售等使用功能,支持企业有效利用土地资源，向产业链上具有高附加值的上下游发展。

2)刚性管控与弹性管理相结合,解决规划“一刀切”和需求多样化的矛盾。不同类型的工业企业,由于生产工艺、产业链构成等差异,对具体用地类型和指标需求有很大差异。而现有的工业区块规划,往往对工业用地的指标采用统一标准,管理上缺少与产业特点的联系和弹性,限制了市场作用的发挥和工业土地效益的提高。产业发展单元转变对工业用地用途和建设指标的僵化管理,对土地复合利用,实行单元开发总量刚性控制和地块具体建设指标弹性控制相结合的管理方式,满足不同类型的工业企业对用地类型和指标的差异化需求。

图4 泰普森国家工业设计中心效果图

图5 LOFT49创意设计中心效果图

3)升级配套,解决职住失衡,促进产城融合。产业发展单元根据规模和产业发展定位,通过人员构成和需求分析,升级配套服务,规划设置产业邻里中心,满足企业和员工的新需求,营造现代产业社区。

4)合理引导闲置厂房利用,解决擅自改变使用性质等乱象。产业发展单元通过建立评估机制,允许企业在一定条件内临时功能改变和转型升级等,引导企业在制度框架下在地块规划引导功能和指标控制范围内有序进行转型升级,同时通过部门联动服务、综合监管机制加强执法力度,淘汰落后产能、盘活土地资源,保障高效、公平的发展环境。

5 产业发展单元规划管理的创新点

相比当前的管理体系,产业发展单元规划管理的创新主要体现在以下几方面：

1)产业引导上：细化产业导向目录,有序引导转型升级。

根据产业发展单元的类型与功能定位,编制产业准入导向目录,建立细化的产业导向指标体系,并从环境影响层面界定产业进入门类,完善单元内的产业结构。产业发展单元通过建立评估机制,对企业发展情况进行跟踪评估,分类引导,允许企业在一定条件内进行临时功能改变和转型升级等,引导企业在制度框架下，在地块规划引导功能和指标控制范围内，有序进行转型升级。

2)管理模式上细化规划编制、简化项目审批、强化后期监管。

把环境影响评价、交通影响评价等多项涉及不同部门审查的中介评估内容,前置到单元规划编制统一报审,减少项目层面企业个体对专项评价的编制,简化审批流程,以降低企业费用和时间成本。审批要求标准化、模块化,对符合规划要求的项目实施“零审批”,鼓励企业自觉遵守规划。同时,通过建立规划、国土、城管、工商、税务等多部门协同的综合服务和联动监管机制,对工业产业项目合力监管,加强执法力度,淘汰落后产能、盘活存量资源、提高土地效益,推动城市更新、支持转型升级,消除“重审批、轻监管”的弊病。在发展单元的招商引资、产业引导管理、规划许可、企业评估和管理服务及批后监管等方面，给予园区管委会或所在地区政府更多自主权,提高管理的灵活度,同时也对园区管理机构的管理能力和专业力量提出了更高要求。

3)指标设置上进行动态规划管理,刚性与弹性指标分级控制。

产业发展单元改变传统工业区块规划编制办法,对土地复合利用,工业用地可按比例混合研发、销售等功能。在对单元进行交通影响评价、环境影响评价和市政设施容量评价的前提下,确定单元整体的开发强度,对单元开发总量和地块内部整体绿地率进行刚性控制,以保证园区环境。对地块具体建设指标比如容积率、建筑密度、建筑高度、建筑后退、停车位配建与地块划分等,实行弹性控制,预设不同指标区间以适应不同需求,企业可根据实际投资强度和需求灵活选择[1]。

4)配套设施上设置产业邻里中心,营造“现代产业社区”。

产业发展单元根据规模和产业类型,通过人员构成和需求分析来确定服务设施配建比例,分类分级配套生产和生活服务设施,包括金融、中小企业培育、员工宿舍、小型商业、培训等设施,以解决配套匮乏、职住失衡的问题。从满足企业需求、提高工业土地经济效益的角度,可集中设置集商业、文化、体育、卫生和教育于一体的产业邻里中心,服务于周边企业,邻里中心的规模可为单元工业用地面积的7%～10%[2]。

5)城市设计上打破工业厂房沉闷封闭界面,提升城市空间品质。

制定发展单元城市设计导则,对城市设计提出更高的要求。结合产业邻里中心及生产生活服务设施的设置,对建筑后退、沿街立面等作个性化要求,营造更高品质的公共景观和充满活力的城市空间,提升产业发展单元整体建筑风貌和空间品质。

6 关于推行产业发展单元规划的几点建议

杭州市产业发展单元动态规划管理创新是对城市规划管理的突破和创新,属于国内首创,对其他城市有借鉴意义,其创新做法曾受到国家住建部、浙江省建设厅和杭州市政府领导的充分肯定。全面推行产业发展单元制度,以规模适宜、利于产城融合、便于精细化规划和管理的产业发展单元为基础,建立相应的管理机制,使之成为支持产业转型升级和产城融合的功能引导区和服务创新区,引导创新驱动,推动城市更新,增强实体经济和城市综合竞争力。

6.1 提高认识,加大宣传,进一步形成合力

划定产业发展单元是一项具有创新意义的举措,一是应充分认识推行产业发展单元的综合效应,尤其是在保护产业用地、统筹空间布局、优化投资环境、扎实推进产业发展、促进有效投资增长、形成统筹协调的大招商体制格局等方面的综合效应,形成共振；二是大力宣传工业产业发展单元的意义和作用,积极推动实施产业发展单元管理制度。

6.2 完善政策保障,形成推进机制

一是完善和出台《工业(产业)发展单元规划编制办法》和《工业(产业)发展单元建设项目管理办法》等规范性文件,保障工业(产业)单元长效管理。二是加强领导,形成有规划、国土、发改、经信、环保、建设、交通等众多相关部门，以及市、区(县市)、镇(街)三级政府，共同参加的有效、有力的协调推进机制。

6.3 科学规划,强化引导,助推产城融合发展

突出规划引领,按照“多中心、网络化、生态型、组团式”城市发展布局,以科学、完善的规划统筹工业产业发展单元建设管理工作,强化功能引导,实现工业产业发展单元导向清晰、布局合理、功能健全、持续稳定,引导企业有序转型升级。一是强化产业引导。通过工业产业发展单元的规划实施,提振产业能级,使杭州市信息经济的引领作用、高端服务业的主导作用、先进制造业的支撑作用更加突出,重点产业发展壮大,未来产业培育发展,传统产业转型升级。二是强化平台引导。特别是在杭州城西科创大走廊和城东智造大走廊,沿江沿河高端商务带和钱塘江生态经济带,国家级高新区、经济开发区和产业集聚区,以及特色小镇等大平台建设中,应积极推动产业发展单元的规划实施,深化产业平台建设机制改革,进一步推进杭州高端要素融合集聚的创新平台建设。

6.4 以发展单元规划为抓手,创新和细化产业用地政策

以现有的法规政策为基础,以产业发展单元控制性详细规划为抓手,进一步细化产业用地管理细则。比如：1)土地出让方面,一是建立弹性出让和土地租赁制度。目前国内一般采用的工业用地的使用权出让最高年限为50年出让,而一般企业的生命周期约为10～20年,企业在竞拍时一次性缴纳50年的土地出让金,不仅提高了企业成本,而且还加大了盘活存量再开发的难度。根据产业或企业生命周期,既可以选择出让,也可以选择租赁。市政府《关于实施“亩产倍增”计划促进土地节约集约利用的若干意见》已提出“分期分阶段出让、先租后让”政策,建议进一步细化实施细则,在工业产业发展单元中率先实施。二是实行规划奖励。如额外退让公共空间、增加配套设施共享、停车共享等可给予一定地价优惠。2)加强批后监管方面,存量工业用地达不到原出让合同约定要求或市有关节约集约用地控制指标的,若企业仍未在规定时间内增加有效投资的,则每年按照上限标准征收城镇土地使用税等相关税费。对于需要二次开发的闲置土地,原则上不得办理土地抵押登记,金融部门严格审查并限制新的贷款申请,水电部门也加大制约力度。相关部门联动,加强综合执法力度。3)加快盘活存量方面,一是减免转让成本。对于经认定需要进行二次开发的地块,减免相关土地增值税或营业税等,鼓励其通过转让进行再开发。二是鼓励分割转让再开发。鼓励企业在符合规划、满足安全且不超过企业生产配套用地比例的前提下,利用厂区内的空闲土地新建厂房后,通过分割转让后实施再开发。