权力分享与协商民主：中国参与式预算的制度困境与完善路径

王婷婷

摘 要：强化政府受托责任、推动基层民主实现以及弥补政府有限理性的现实需求是参与式预算赖以生存的逻辑起点，参与式预算的实质在于实现预算治理主体的多元化，让民众参与预算决策并分享预算权力。当前我国地方政府关于参与式预算存在制度规范化不足、预算主体资格与能力受限、参与的广度深度有限、参与的形式单一等问题。因此，参与式预算应当从推进预算参与的制度化、建构预算参与的适格主体、扩大公众参与预算的范围以及规范预算参与的程序与方式等方面予以完善，以确保实现预算共同治理目标。

关键词： 参与式预算；受托责任；公共治理；预算民主

中图分类号：D912.2 文献标识码： A文章编号：1003-7217（2018）05-0155-06

一、参与式预算的兴起及其现实图景

参与式预算（participatory budgeting）是指一个通过公民的参与就公共资源分配进行审议和谈判作出决策的过程[1]，它要求政府、普通公民和社会组织共同参与预算决策的形成过程，使公民能在预算资金“如何使用”以及“用于何处”等问题中直接参与决策[2]，以提升预算决策的有效性及其在整个社会中的可接受性。由于这种“赋权式”治理模式能推动民众融入公共预算治理过程，自1989年在巴西诞生以来，参与式预算已拓展至其他拉美、亚非和中东欧国家，并在各国预算治理中发挥了重要作用。在我国，自2005年浙江温岭首开预算协商民主“先河”，参与式预算在我国已实施十余年，并在上海、浙江、河南、广东等多地相继推广。为实现参与式预算的法制化，我国2014年修订的《预算法》第45条确立了“预算听取意见”制度，奠定了参与式预算的制度雏形。2017年3月4日，全国人大常委会发布《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》（以下简称《意见》），提出要“健全预算审查听取意见机制”①。然而，由于相关规定过于原则，参与式预算在我国实践中难言顺畅。有鉴于此，有必要对我国参与式预算的实施现状及存在问题進行系统分析，并针对性地提出对策建议。

二、为何参与：参与式预算的法理基础

在预算治理过程中引入公民意志，强调多方社会主体共同参与预算治理既是预算民主的必然要求，亦是政府履行受托责任、提升预算治理能力的客观需要。就参与式预算的法理基础而言，主要包括以下内容：

（一）修正代议民主缺陷的必然要求

理论上看，参与式预算源自于民主政治的内在要求，是“参与民主”在预算领域的直接体现。传统上，各国预算运作模式通常为：先由行政机关编制预算草案，再由代议机构审议和批准预算，同时为确保预算得到严格执行，代议机构有权对政府的预算执行情况进行监督[3]。显然，在这其中普通公众难以参与正式的预算决策。因此，为修补代议民主制度的局限，重塑公民对政府和被选举人的信任，有必要为人民行使预算决策权创设制度平台和实现路径，使其能够以积极“参与者”身份参与预算事务。事实上，作为预算权力的制衡和监督力量，参与式预算能使政府对社会公众移交部分决策权，保障公众积极、平等地参与预算过程，避免预算权规范化的公法进路中可能出现的“精英集团控制”危险[4]。

（二）强化受托责任的应有之意

本质上看，预算是一种委托代理行为，预算权力始于纳税人对财产权的让渡，国家（政府）履行的是受托责任[5]。这种受托责任要求作为受托人的政府审慎对待预算资金的分配，对于来自于人民的资源，必须按照人民意愿使用并产生人民所期待的结果。为避免公共权力对公民权利侵犯，应当预设必要的“公民惩罚”机制强化委托人对代理人的控制。一般而言，民众可通过投票的方式要求惩处失职议员或政府首脑，但由于信息不对称以及多层委托代理链条的存在，民众要求对行政机关及相关人员的监督和惩处只能采取间接模式进行，也难以保障施行效果。因此，有必要引入参与式预算的问责模式，实现公众与政府的直接“对话”，确保公众对政府预算制定与执行的有效监督。

（三）弥补政府有限理性的客观需要

政府治理能力是决定预算治理科学与否的关键因素。然而，由于预算决策者在从事预算活动时，面临信息渠道的匮乏和有限理性困境，完全由政府理性主导的预算无法满足所有利益相关方的偏好，而由于利益偏好的存在，完全由立法机关来主导预算亦不能取得圆满结果。相较而言，公民社会中蕴含着解决社会问题的无穷潜力、专业知识、技能与经验，具有弥补预算信息不足的潜力。因此，有必要通过公民自治能力和作用发挥来为政府编制预算和议会审议预算提供科学参考。参与式预算之所以重要，是因为“每个人在自己所处的环境下做出的判断，会大大优于任何政治家或立法者能够为他做出的判断”[6]。就此而言，参与式预算能够通过提升公民的权利意识和认知能力，使得他们借用各种途径获取信息作为政府决策的补充，推进预算决策的科学形成。

三、如何参与：参与式预算的制度框架

公民可以参与预算过程，并不意味着该参与不受任何限制。相关数据显示，过多的公民参与会带来行政管理活动拖延，乃至对社会控制造成威胁[7]。因此，“需要多少公民参与、公民参与以什么形式、在何种环境下以及怎样影响公共决策”[8]是参与式预算法治化过程中面临的重要问题。

（一）参与式预算的实施依据

在参与式预算的实施过程中，政府既可能是推动者，也可能是“绊脚石”。如果仅凭政府权威或意志推动参与式预算，将可能因为缺乏制度化约束使参与式预算沦为形式。为给参与式预算提供强有力的法律保障，各国不断推进参与式预算的法制化。例如，秘鲁政府曾于2002年颁布了《权力下放法》与《地区政府法》，并在《权力下放法》明确规定，地区政府和市政府都应实施年度参与式预算，且参与式预算的编制和执行应与共同发展计划保持一致。此后，秘鲁于2003年通过《参与式预算框架法》，规定了参与式预算的基本步骤。相比之下，尽管巴西是参与式预算的发源地，但由于许多城市的参与式预算未得到正式的法律确认，使得参与式预算的实践在行政机关和立法机关之间冲突不断[9]。

（二）参与式预算的主体构造

由于参与预算的公众专业性、组织性不尽相同，其对预算决策的影响存在差异，因此，何种主体参与预算是参与式预算必须考虑的问题。对此，有学者提出，参与式预算中“相关公众”的界定应考虑两个因素：第一，哪类公众更能为预算决策提供训练有素的建议？第二，哪类公众更加容易受到预算决策影响？[10]一般而言，专业化、组织化的公民参与预算，能凭借其专业能力为预算效能提升作出贡献。但对于“重要但无组织”的公共预算直接利益关系人而言，他们的意见也不应被忽视，其亦有权决定最初预算决策能否付诸实施。因此，在参与式预算主体界定上，必须找到“重要和不重要的关系人之间的分界线”。

从国外实践看，各国参与式预算普遍将预算决策权力赋予受预算影响的公民或组织。其中，以非政府组织、社区性组织为典型的社会组织发挥了重要作用平台。例如，韩国1989年设立的“经济公正公民联盟”、1999年设立的“民主参与人民团结”等市民社会组织就曾积极投身预算参与活动，开展预算知识教育和培训，反对预算浪费[11]。而在印度古吉拉特邦，DISHA作为由超过8万人的成员组成的非政府组织，通过对村代表进行预算培训、为立法机关评估提供决策参考等方式提升参与预算的实施效果[12]。

（三）参与式预算的适用范围

参与式预算意味着政府要将原本独享的公共决策权力与公众分享，但参与成效并不一定与公民参与的程度成正比。这是因为：一方面，公众参与的程度越深、所吸纳的民主意见更多，合法性程度就越高，也更能提升政府决策的可接受性；另一方面，公共预算的专业性也可能与参与式预算的效能产生冲突。因此，参与式预算必须适度进行，政府应合理决定在多大程度和范围上与公众分享决策权。

就国外实践而言，参与式预算主要适用于相对层级较低的地方政府，属于植根于基层、社区、地方性的民主预算模式。例如，巴西的参与式预算主要适用于市级财政，该国有100多个市政当局采用参与式预算来建立支出优先性和配置预算资源。意大利，也是在150多个市镇和城区推广参与式预算。事实上，越是层级高的参与式预算，参与决策的人员数量将越多，所带来的资源分配矛盾也更加多元，因此参与式预算不适合在高层级政府预算中推广。而就实施范围来看，国外参与式预算的实施范围主要集中在公共工程建设项目、财政补贴、社会保障性支出等与普通民众利益直接相关的领域[13]。因此，参与式预算的适用层级和实施范围必须审慎确立。

（四）参与式预算的实施程序

“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权”[14]。国外经验显示，程序规则是保障参与式预算有序进行的必要前提。例如，根据秘鲁《参与式预算框架法》的安排，参与式预算应包括以下四个步骤：一是参与准备阶段。该阶段要求对参与代理人②进行甄别、登记和培训。二是商谈阶段。该阶段由参与代理人开会讨论地区发展计划，并对新预算予以资助的项目主题进行优先排序。技术小组随后对每一个建议的项目进行评估，并且根据达成共识的优先顺序，提出应当资助项目的建议。三是协调阶段。不同层级的政府中都有协调组织，协调机构由一系列地区首长和本地市长之间的会议组成，以确保支出具有协调性、可持续性和地区影响力。四是投资项目的规范化。该阶段在地区会议过程中进行，所有的参与代理人都有权对最终的项目清单发言。最终的清单要递交到地区协调理事会及地区议会两个地方政府机构审批。

（五）参与式预算的实施效力

“如果对预算作出改变，但却没有同时改变影响力的分配，那是毫无价值的。”[15]普通民众能否直接参与预算决策并对预算决策产生实质影响，是检验参与式预算实施效果的重要内容。整体而言，以公民是否参与分享政策分析和制定、是否能够影响资金分配决策为标准，可将国外参与式预算的方式划分为“非政策分享型”的参与式预算和“政策分享型”的参与式预算两类③[16]。就前者而言，民众的意见并不进入决策过程，其难以影响预算决策；就后者而言，民众可通过常设组织方式进入决策过程，对政府决策的影响更大[17]。例如，巴西阿雷格里港市参与预算主要依托于“公民委员会”的形式进行，公民参与会议主要有三种渠道：一是向所有人开放的社区大会；二是地区代表参与委员会；三是城市层面的参与委员会。由于这些专门性的参与委员会能够代表公民提出预算提议，进而能够使公民参与的组织获得影响政策制定的道德权力[18]。而美國参与式预算则根据经常性支出项目和资本性支出项目而采用不同参与形式。其中，对于经常性支出项目，主要采取公民问卷、咨询委员会等政策分享程度较低的方式来实现，但公民意见是否能真正影响到预算决策并不确定。而对于资本性支出项目，美国许多地方政府直接将公民代表吸纳到具有决策权的委员会当中，使其具有对资本项目进行排序和打分的权利[19]，使得参与式预算更具效力。

四、参与的困境：中国参与式预算的实施问题

自2005年我国浙江温岭试水参与式预算改革，参与式预算已成为不少地方政府加强公共治理水平、提升公共治理能力的重要举措。参与式预算的实践，也推动了我国国家及地方相应立法的完善。不过，由于相关法律规范层级较低或者内容较为原则，导致参与式预算制度在实施过程中仍面临多重难题。

（一）制度性困境：公民参与预算决策的权利尚未确立

当前尽管我国立法及实践中已有“听取公众意见”“民主恳谈”“预算听证”等参与式预算制度雏形，但这些规定主要通过赋予预算权力主体“义务”的方式设定，而未基于权利视角将公民参与预算权利法定化。首先，《宪法》中有关“公民基本权利与义务”的规定并未设定公民参与权，而《立法法》第五条虽要求“保障人民通过多种途径参与立法活动”，但也并未对公众以直接民主方式参与预算预留空间。其次，从《预算法》与《意见》来看，也仅对“基层人大预算审查前听取选民和社会各界意见”进行了原则规定，但有关基层人大的层级范围为何、听取意见的对象、渠道、程序为何等问题仍未明确，实践中我国参与式预算的推行更多依赖地方政府的政治决断和改革胆识。此外，从现有地方关于参与式预算的法律依据来看，除《温岭市市级预算审查监督办法》为地方性法规以外，其他各地有关参与式预算的依据大多为地方性政府规章④、规范性文件⑤以及政府内部文件规定，其效力层级不高甚至本身的合法性都存有问题，难以为民众参与预算的权利提供有力制度保障。

（二）主体性困境：参与预算的适格主体尚未合理形成

预算参与的本意在于让所有利害关系人充分、有效、平等地参与到预算决策和实施，这就要求立法和实践摒弃“排斥参与”的传统预算治理模式，向所有相关公众开放预算参与渠道。但就目前而言，无论是普通社会公众、社会组织抑或其他主體，其参与预算权并未得到有效法律保障。首先，社会公众预算参与不足。由于“预算知识的专业化与普通民众的进入之间存在冲突”，加之缺乏常态性的教育和培训，传统的预算治理通常将普通民众排除在外。第二，预算参与的“组织化”尚处于初级阶段。要实现真正的“公民权力”（citizen power），需要一个相对成熟的公民社会[20]，这就需要富有组织性、专业化的社会组织的建立。但在我国，由于长期针对社会组织实行“双层管理体制”（业务管理单位和等级管理机关的双重管理），社会组织不仅在设立上面临多重障碍，而在设立后也仅能在预算编制和事后评价阶段发挥作用，对预算审议、执行及审计等中间阶段的参与极为有限[21]。第三，其他社会主体的预算参与不足。在参与式预算中，由于预算权力结构不稳定、预算参与渠道和形式不健全等原因，诸如政协、网络媒体及其他社会中介机构等特殊社会主体也难以在参与式预算中发挥应有作用。

（三）效力性困境：公民参与预算决策的效果并不理想

近年来，我国地方政府在实践中形成了申请预算公开、民主恳谈、预算听证等多种预算参与形式，但整体而言，我国民众预算参与仍存在参与意愿较低、参与渠道单一等问题，制约了参与实效。首先，民众参与预算的意愿不强烈。以上海市闵行区2010年的预算改革为例，在医疗、就业、社会保障等公共支出领域，阅览网页了解预算信息的人数仅占户籍人口数的2‰，而对此发表意见的人数更是不到户籍人口数的0.4‰[22]。其次，民众参与预算的形式化现象突出。以温岭泽国镇恳谈会为例，实际到会人数仅占全镇人数的0.2%，且从温岭民主恳谈与政府预算决策最终作出的间隔时间最长不过10天，短的仅有3天，参与预算的广度和深度都严重不足[23]。最后，参与式预算以“非政策分享型”参与为主，较少赋予公众直接票决预算项目的权利。以温岭参与式预算改革为例，公众仅能通过民主恳谈方式为政府编制预算方案提供建议，不能享有预算审议权。而就预算听证制度而言，尽管我国相关法律已明确规定了听证制度，但实践中政府预算是否采用听证仍由政府单方意志决定，而并非强制性规定。

五、参与的实现：中国参与式预算的完善路径

作为国家财政资金的分配过程，预算集聚了所有公民关切的事项，因此在预算决策过程中，应当不断拓展公民的参与机会，以此促进政府的行动镶嵌于社会之中。针对参与式预算在我国实践中的具体问题，建议我国从以下方面着手，通过完善公众参与的制度保障、建构适格的预算参与主体、强化预算参与的广度和深度，推动实质性预算参与的目标实现。

（一）完善参与式预算的制度体系

在我国预算治理以浓厚的行政主导为主、人大对政府预算审查监督不力的背景下，只有将参与式预算法定化，方能真正实现公民对政府预算权力的分享。因此，我国应从以下方面推进参与式预算的法治完善：一是针对《宪法》对公民参与权规范的“阙如”，可在《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”中对公民参与权作总括性规定，明确“公民享有通过各种形式依法参与公共事务的决策、管理、实施和监督的权利。”二是在未来《预算法》或实施条例的修订过程中，明确赋予公民参与预算决策权，确保公民能够通过参与预算决策和进行实质监督，形成对预算行为的规范和约束。三是借鉴秘鲁或韩国经验，在总结全国各地参与式预算试点经验的基础上，由全国人大常委会和财政部主导，制定全国性的规范性文件或操作性指南，规定公众参与地方政府预算的层级、渠道、程序，为各地参与式预算改革与实践提供制度指引。

（二）培育参与式预算的适格主体

针对参与式预算主体界定不清问题，建议立法明确规定有关民众、社会团体和民间组织参与预算的权利，并通过机制保障提升各方主体参与预算的能力。首先，积极培育普通公众参与预算的能力。尽管参与式预算不排斥普通公民参与，但较高的公民素质无疑有助于提高预算民主和公共治理的质量。为此，我国应当加强对广大公民参与预算的知识培训和教育，通过训练和培训合格的公众民主素质和品格[24]，为参与式预算的推进创造条件。其次，推进社会组织对预算的参与。面对当前组建预算组织的障碍，建议我国改变《社会团体登记管理条例》确立的双重管理模式，降低社会组织的设立门槛。政府应设立专项资金扶持预算组织，推动社团成为“权利与权力竞争的促进者”[25]，发挥预算组织对公共事务的推进功能。最后，拓宽预算过程中民众参与渠道。例如，我国可通过“网络问政”、“两微一端”等方式，实现政府与公民的即时沟通，以全面吸纳公众意见。此外，在政府预算绩效考核过程中，还可发动审计、会计等第三方主体参与预算结果评测工作，增强预算活动的公正性。

（三）准确厘定参与预算的范围和层级

由于预算关乎政府公共治理，公众对预算的参与应当适度，否则会带来政府治理的低效和无序，这就要求我国应合理划定参与式预算的层级、领域和阶段。首先，就参与式预算适用层级来看，各国普遍将参与式预算层级确定在市镇和城区政府。在我国，参与式预算在社区、乡镇（街道）、县（区）、市等各层级均有实践，不过，由于社区政府本身不是我国《预算法》规定的独立预算单位，无法开展严格意义上的参与式预算。而就省级政府预算来看，由于层级过高，实施参与式预算将难以协调各方矛盾，且将带来预算效能的低下，因此也不适宜实施参与式预算。因此，我国暂可将参与式预算的适用层级限定于乡镇（街道）、县（区）两级，试点成熟、财政实力较强的地区，可放宽至市级。其次，就参与式预算实施范围来看，不同层级政府参与预算的重点也不相同。例如，浙江温岭各镇公开讨论的事项主要集中于与民生福利相关的支出事项，如农村饮用水工程、农村道路建设、环境治理、村级治安、教育投资等。因此我国参与式预算的适用范围应集中在与地方发展和民生紧密相连的资本性支出或项目上，行政部门的日常支出不应成为参与预算重点。

（四）规范参与式预算的实施程序

参与式预算要在公共协商的框架下实现预算主体间合理诉求的交换，就必须建构适当的程序机制，使各预算主体在相互博弈过程达成平衡。从域外经验观之，大部分国家的参与式预算都建立了充分的信息公开、参与准备、反复的商谈协调以及正式的审议决策等程序规则，以此确保公众的知情权、参与权及意见表达权。鉴于我国当前参与式预算程序尚不明确，建议我国在《预算法》及相关法律中确立公众参与预算的程序，具体而言：第一，预算编制应充分听取公众意见，辖区内重大投资项目和民生支出的安排，应公开征求意见，进行辩论或论证。第二，预算审议应征求公众意见和建议，公众可通过听证会或通过人大代表在人大会议中提出预算修正案的方式，直接或间接表达意见。不过，就我国预算决定权的作出而言，其最终仍然属于代议制机关⑥[26]。因此，在制度完善过程中，还应设置合理的程序推动参与式民主与代议制民主的制度衔接。第三，预算执行环节应进行公开，以便于公众了解预算资金使用，并对执行效果进行评价与监督。由此，通过预算全过程的参与程序建构，能使各方主体实质性参与公共预算的全过程，确保公共预算的公平、合理和高效。

（五）推进参与预算形式的多元化和效力性

尽管我国《立法法》（2015）第34条规定，立法过程中“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，但我国《预算法》并未将这些参与形式明确。下一步，我国可根据不同的预算过程，规定公众参与预算的形式及渠道，保障民众参与预算决策的权利，具体而言：首先，规范公开听证会的形式。在涉及重大民生、经济发展等重大公共开支领域，我国可适用听证制度，通过明确预算听证主体、听证内容及听证程序，确保民众意见得以及时反馈，提升预算编制水平。其次，推广预算旁听制度。2012年7月，温岭市人大常委会开启了邀请公民旁听决算审查模式，由民众自愿旁听参与预算过程，并为预算草案修改提出建议。该方式促进了民众与人大代表的意见交流，能够助推预算决策的科学化，其经验值得推广。最后，通过举办论坛、研讨会等方式来加强政府与民众的互动，尤其是听取高校、研究机构、专业社团意见，以提高编制的专业化。此外，为确保参与预算富有成效，还应对公众参与预算形式进行适度分类。对此，可借鉴美国经验，在经常性支出领域更多运用非政策型共享的方法吸纳公众意见，收集来自各阶层民众对公共服务的需求建议，并据此作出恰当的预算安排。而在资本性支出领域，则主要通过公民委员会等常设组织的政策分享型参与方式来改进和完善预算决策，更好地识别和选择资本预算中的优先项目。

六、结 语

哈特认为：“如果没有出于自愿的合作，借以创造权威，就不可能树立法律和政府的强制力。”[27]当前，以公民与政府的协商互动为桥梁，以预算权力的实质分享为核心的参与式预算的制度实践正逐步改变着地方治理的过程，它的实施丰富了预算民主的内容，使得资源可以重新配置来改进民众的生活质量。针对当前我国参与式预算的实施困境，只有通过加强参与式预算的制度化建设、提升公民参与预算的积极性、合理设计参与的层级、范围、形式和过程，方能突破参与式预算的建构和实施困境，推动开放的、双向协商对话的、由公民实质介入预算的公共预算治理秩序的实现。

注释：

① 该《意见》提出，地方各级人大应当结合本地情况，建立健全预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制。参见：让预算草案更好地凝聚共识——全国人大常委会预算工作委员会负责人就《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》答记者问[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201703/t20170306_2547345.htm[2017-06-02].

② 在秘鲁，凡是有兴趣参与预算的个人和公民社会组织均可登记为“参与代理人”，参与代理人包括来自公民社会组织、地区或本地协调委员会和政府官员的代表。

③ 公民是否参与分享政策分析和制定是政策分享式参与与非政策分享式参与的区分点，例如，公民问卷和公民论坛或公民会议属于“非政策分享”的公民参与，公民陪审团属于“政策分享”的公民参与。

④ 如河南省焦作市政府颁布的《焦作市财政预算社会听证管理办法》。

⑤ 如重庆市财政局颁布的《重庆市财政局预算追加听证会制度》。

⑥ 就现代民主政治制度的构成来看，代议制民主仍然是其基石，民众的建议和意见必须经过立法机关方能获得合法性支持。

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（责任编辑：王铁军）