乡村振兴背景下的农村综合改革及启示
——基于广东省佛山市南海区的实证调查

程 华，唐志勇，郑红军

（1.华南农业大学 马克思主义学院;2.广东社会科学大学;3.广东省社会科学界联合会 决策咨询研究中心,广东 广州510000）

一、南海区农村综合改革的现实背景

佛山市南海区地处珠江三角洲中部，接壤广州，毗邻港澳，下辖6个镇和1个街道，面积1074平方公里，户籍人口122万，常住人口262万（实际管理人口超过400万人，其中包括约100万在佛山市南海区买房居住的广州人），综合实力多年位居全国同类地区前列。2012年，佛山市南海区GDP高达1966亿元，工业总产值4500亿元，地方财政收入129亿元，2018年GDP高达2809亿元，工业总产值4500亿元，地方一般公共预算收入239亿元，堪比西部一个省，是典型的发达地区。随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的加速推进，佛山市南海区集体经济迅速膨胀，农村集体经济规模达千亿元，村组两级集体经营性资产超过300亿元，由全区2300个经济（联）社经营管理。集体经济组织可支配收入56亿元，股份分红27亿元，农村居民人均纯收入16673元，76万社员股东人均分红3516元，在279个村居中，总收入超亿元的有197个。

中共十八大以来，南海区与珠江三角洲其他地区一样，在集体经济迅猛发展的大背景下，佛山市南海区农村集体经济组织市场化发展与集体所有制产权不清、频繁人口流动引发复杂社会结构与单一传统乡村治理模式不适应两大矛盾日益尖锐，80%以上涉农信访都与农村集体经济密切相关。化解上述主要矛盾，扎实推进农村综合改革，佛山市南海区必须妥善处理以下难题：如何破解传统行政体制对集体经济组织的桎梏？如何实现集体经济“确权、赋权、活权”？如何构建与新形势相适应的基层治理新秩序？特别是“政经分离”后，如何在现有的乡村宗族文化背景下，引导社员股东通过公平的选举、议事或表决机制选出自己的社长？如何保障庞大的外来人口公平享受村社内的公共服务权益？如何统筹城乡发展、促进城乡基本公共服务一体化？这些难题能否顺利破解，直接影响佛山市南海区未来能否可持续健康发展。

二、南海区农村综合改革的主要做法及成效

（一）加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系

1.深入推进“政经分离”，实现基层管理规范化

针对传统农村管理体制三位一体、政经混合，权责不清，容易导致基层组织被集体经济所“绑架”等问题，佛山市南海区通过实行选民资格、组织功能、干部管理、账目资产和议事决策“五个分离”改革举措，全面厘清了村居各类组织职责关系，明晰了权益边界，建起了一道集体经济利益争议矛盾的“防火墙”。“政经分离”是佛山市南海区农村基层社会治理的突破口，“政经分离”改革后，该地区农村的党组织、自治组织和集体经济组织职能各自归位，党组织的主责是“三务一监督”（党务、政务、服务和监督）；自治组织围绕“治以自治、断以法尊”的目标，回归到社会事务管理，履行协商、议事和监督职能；集体经济组织实行单独选举和单列管理，负责集体经济的经营管理。三个主体从机构、人员、职能、资产上彻底分开，互不干涉，从而使党组织的核心领导地位得到加强，自治组织激发群众发展活力，集体经济组织健全了运行机制，社会组织发挥很好的协助补位作用。据佛山市南海区抽样调查，“政经分开”后群众对村居“两委”干部满意度从70%提高到90%。据初步统计，佛山市南海区镇区两级政府每年投入村（居）公共服务费用超过15亿元。

2.推进集体经济组织换届选举，夯实基层政权建设基础

2016年，是农村集体经济组织换届选举年，针对“政经分离”后村（居）党组织领导集体经济组织抓手偏弱、参与集体经济运行管理手段不多等问题，佛山市南海区以强化党组织核心领导地位、夯实农村基层政权建设基础为目标，多措并举推进集体经济组织换届选举工作，及时出台了《关于做好2016年村（居）集体经济组织换届选举工作的意见》、《佛山市南海区集体经济组织选举办法》等文件，为换届选举指明了方向，提供了政策支持。通过推进集体经济组织换届选举，赋予党组织对集体经济组织一定的人事管理权和经营管理决策参与权，从而强化了党组织对集体经济组织的民主监督能力，从体制机制上纠正过去对集体经济组织管理“失之于宽、失之于软、失之于松”的现象。全区经过新一轮换届选举，集体经济组织经联社负责人由党组织班子成员兼任比例达87.3%，比上一届提高了10.9个百分点；集体经济组织成员代表党员比例达30.4%，比上一届提高了13.9个百分点；经济社社委成员党员比例达29.1%，比上一届提高了12.6个百分点；候选人当选率为90%，既实现了组织意图，又符合选民意愿，党组织领导核心地位大大强化。

3.深化基层治理体系建设，确保社区长治久安

针对伴随城镇化加速带来城区人口激增、基本公共服务供给滞后、基层治理方式落后等难题，佛山市南海区不断深化基层治理体系建设，在国家治理能力现代化方面迈出了坚实的步伐，确保了基层社区的和谐稳定。一是创建直联制。佛山市南海区是时任广东省委书记胡春华同志开展群众路线教育实践活动的联系点，在省委书记的亲自指导下，佛山市南海区紧紧围绕“全覆盖、更直接、常态化、制度化”的核心要求，率先建立了以镇街领导干部定期到村居驻班为主的直联制，要求区镇领导和村居干部在固定时间、固定地点内，带领固定团队到村居联系群众，帮助群众解决问题。据统计，2013—2017年，佛山市南海区通过直联制，累计解决群众反映问题12800多宗，问题在镇村解决率达到了九成以上。随着直联制的深入，村居的部分热点难点问题、历史遗留问题以及矛盾纠纷得到有效解决，党的基层战斗堡垒建设得到加强，党和群众的血肉联系得到进一步巩固。二是强化基层党建。佛山市南海区把加强基层党建作为重中之重，围绕“堡垒型+服务型”基层党组织建设，以村居党组织为核心，以“七一空间”和社区公共服务中心为载体，以驻点联系、社会治理网格化和“1+N+X”区域化党建作为抓手，着力打造党建引领大平台，巩固党组织在基层的核心领导地位，推动基层治理重构。三是推进村居法治化。推广“村居法治主任”制度，由全区250个村居书记担任各社区的调解委主任，村居书记的主责调整为“三务一监督一调解”。深化“律师进村居”的实施推广，落实专项资金支持律师进村居参与调解工作，引导群众走法律途径解决矛盾纠纷。出台《关于创新信访机制引入人民调解化解农村集体经济利益分配矛盾的意见》、《关于建立运用“行政及司法”手段调处农村股权纠纷工作机制的意见》等，多种方式推动村居法治化建设。四是实施社区网格化治理。以社区为单位，把各类组织以及人、财、物等资源投放到网格内，在村居书记的统筹下进行综合治理，在此基础上，深化“平安村居”、“平安八张网”建设。

4.妥善解决历史遗留问题，实现农村大局和谐稳定

针对历史遗留问题集中、容易激发社会矛盾的现实，佛山市南海区经过扎实、细致、长久的摸底调查，认真分析梳理农村人口结构、历史遗留问题人群、户内各类人员构成等情况，充分考虑国家户籍政策变化影响、农村风俗习惯、各类历史遗留人群历史贡献等因素，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》要求，结合户籍关系、土地承包、居住状况以及义务履行等情况，兼顾各类群体的利益，特别注重保护妇女等群体利益，出台了《南海区集体经济组织成员资格界定管理办法》，开展农村集体经济组织成员资格认定，明确成员资格取得（包括初始取得、法定取得、申请取得等）、保留、丧失条件和成员权属。划定了股权确权拟解决的“五条底线”，制订历史遗留问题人群解决方案，使大部分历史遗留问题得以妥善解决。目前，全区已有1894个集体经济组织通过了民主表决，允许历史遗留问题人群中的15172余人出资购股，享受农村股权福利，有力维护了农村大局稳定。

（二）推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给

1.搭建管理交易“三平台”，实现集体产权流转市场化

针对农村资产（资金、资产、资源） 分布散、监管难、纷争多等问题，佛山市南海区建成集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台和集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台。通过搭建这“三平台”，全面实现了资产管理交易的阳光化、财务管理的透明化、股权管理交易的规范化，有力促进了集体经济资源要素的优化配置和有序流转。在此基础上，佛山市南海区2014年建成了区级集体产权交易平台，成立了区集体土地交易中心、区集体产权交易中心和区集体经济股权管理交易中心，将集体土地、集体资产交易从原来二级交易细化成三级交易。近年来，对佛山市南海区在完善“三平台”上持续发力，完善制度，升级软件，强化监管，确保农村“三资”安全规范。截至2016年12月31日，进入“三平台”成交的集体资产有66533宗，标的总金额达434亿元，在管财务账2761套，在管资金127亿元，76万社员股东的股权全部纳入平台管理。2011年至今，全区农村“三资”管理类信访同比分别下降19%、53%、15%、12%和6%。

2.推进农村集体股权确权改革，实现产权关系稳固化

针对农村股权争议频发、股权频繁调整浪费人力物力且易产生政策漏洞、“外嫁女”及其子女问题反弹、“逆城市化”等问题，佛山市南海区根据十八大、十八届三中全会、中央系列一号文件精神和农村土地承包法等相关规定，在深入总结南海历史上形成的股权管理模式的基础上，充分尊重农村实际和农民意愿，探索使用“确权确股不确地”的方式落实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，提炼形成了“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权确权新模式，积极倡导户内股权均等化，明确以户为单位进行股权登记和股份分红，以户代表作为股权登记主体，进一步明晰集体产权和股份分配关系，促使农村股权从动态调整型向稳定规范型转变。目前，通过试点先行，分类指导，规范管理，已形成了“政府引导、部门联动、村居主体、社会参与”的良好工作局面。迄今为止，全区已有175个村（居）、182个经联社、1712个经济社完成股份制章程民主表决，实行“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”股权管理模式。该模式得到原国家农业部的高度认可，其中股权“确权到户、长久不变”经验被分别写入十八届三中全会公报、2014年中央1号文件和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014] 61号）等政策文件，成为指导全国各地实践的国家政策。

3.试行农村集体经营性建设用地入市改革，建立起城乡统一的建设用地市场

针对集体经营性用地的流转缺乏上位法支持，导致集体土地抵押融资困难和土地难以报建问题，佛山市南海区出台“1+N”政策支持盘活集体用地。以原国土资源部批复的《广东省佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》为总体框架，制订了一系列政策文件，包括入市管理试行办法、资产交易办法、财务管理办法、抵押融资、综合整治、产业载体等11份入市政策文件。在党委政府的持续推动下，佛山市南海区农村集体经营性用地入市取得较快进展和较大突破。例如，佛山市南海区集体经营性用地入市首宗地块，投资方佛山市金顺隆物业投资有限公司凭借太平北海村19286.7平方米地块的30年使用权，获得了南海农商银行6800万元的抵押融资额度。与此同时，佛山市南海区将30万亩旧村居、旧厂房纳入省“三旧”改造地块标图建库，改造后引入新产业。例如，桂城街道叠北社区对华南汽车城进行改造，计划投入50亿元打造成以汽车贸易为主题的综合型产业社区；狮山镇塱下村改造村级工业区，关闭和淘汰落后产能企业16家，建成大型仓储物流基地，改造后的土地租金从原来的1万元/亩提升至7万多元/亩，村级集体经济组织收入大幅提升。

三、乡村振兴背景下推进农村综合改革面临的突出问题

（一）集体经济组织市场化经营和法人资格缺失的矛盾

农村集体经济组织法人资格的缺失一直是农村集体组织市场化经营的最大法律障碍。2017年3月15日，第十二届全国人大第五次会议审议通过了《中华人民共和国民法总则》，明确提出：“农村集体经济组织具备法人条件的，依法取得法人资格。”至此，国家从法律层面赋予集体经济组织“名义法人资格”合法身份，但由于相关的政策措施配套滞后，地方集体经济组织迄今还处于“实际法人资格”缺失状态。集体经济组织成立的条件、收益的分配、财产的分割以及矛盾纠纷化解等机制不完善，法人治理结构缺失，使得佛山市南海区集体经济组织还难以承接农村综合改革的具体操作任务，有效推进经济组织市场化管理。

（二）集体资产升值潜力大和资源活力低的矛盾

佛山市南海区集体经济组织资源活力还处于低水平状态，主要表现在两个方面：已经入市的集体建设性用地分布分散，难以承担高附加值建设项目；另一方面，宅基地问题未有突破。根据政府此前的改革部署，宅基地制度改革的基本思路是探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。但实际情况是，在土地快速升值的背景下，农民并不会轻易放弃自己所拥有的宅基地使用权。据全国调查数据显示，74%的农村户籍流动人口愿意在城市长期居住但不愿意放弃农村户籍，在佛山市南海区这些发达地区的农村来说，拥有农村户籍从而获得宅基地使用权更是村民视为命根子的权利，带来的后果就是“城中村”改造难以上青天。政府想通过大拆大建或引入房地产开发商改变“城中村”建筑景观无序杂乱现象，或提高公共服务设施等，都得不到广大村民以及流动人口的支持。

（三）深化改革迫切性和基层维稳考核的矛盾

自上级政府部门将维稳工作考核作为考核下级政府部门的一项内容，甚至是一票否决项目以来，维稳工作就成为地方各级政府的“心病”。各级维稳官员中，又以基层乡镇政府最为紧张，各项任务压下来，压到乡镇就压不下去了，属地管理原则把乡镇政府压死了，导致乡镇政府想尽办法推脱责任。在维稳一票否决的高压下，一些官员怕工作失误有风险，把不出事作为工作最大的底线和原则，凡事只求保住乌纱帽，作为改变原有利益分配结构的改革，不可避免地会触动一些人的既得利益，乃至遭到既得利益者的抵触反抗，于是，一些官员担心会得罪人、影响晋升，故而缩手缩脚，畏首畏尾，瞻前顾后，产生明哲保身、消极无为的思想和行为。

（四）深化改革复杂性和基层干部疲惫状态的矛盾

“上面千条线，下面一根针”，基层工作纷繁复杂且不易见到明显的成绩。调研发现，佛山市南海区部分地方存在向基层镇街，尤其是村居组织摊派布置各项行政事务，如各种会议、检查、考核、表彰、评定等，应对这些考核评比表彰等形式的工作，耗费了基层干部大量的时间精力，使他们在工作中“头重脚轻、力不从心”。在挂牌和各项考评中，村居干部要把大量精力放在为各部门提供材料、台账、报表上，有的工作完全是流于形式。上面改革任务急，要求多，导致基层干部深入基层、深入实际少，在办公室听汇报、看材料，用键盘与鼠标了解民情，推进改革，最终导致基层干部对改革存在疲惫应付状态，改革成效效果不佳。

四、深化农村综合改革的方向和领域

习近平总书记强调，改革是乡村振兴的重要法宝。从整体上看，通过农村综合改革，南海区基本理顺了集体产权的体制机制，初步破解了长期制约农村经济社会持续健康发展的制度障碍，全面激发了农村的动力和活力，有效推动了城乡融合发展，为发达地区深化农村综合改革提供了可以学习借鉴的经验。今后，要实现“农业强、农民富、农村美”目标，包括南海区在内的珠江三角洲地区，必须以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照省委、省政府实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化的决策部署，着力增强改革的系统性、整体性和协同性，以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革，激发农村各类要素的潜能和各类主体的活力，为农业农村发展注入新动能。

（一）深化乡村治理体系改革是乡村振兴的根本保证

突出党建引领。加强基层党建，完善村民自治，深化社会综合治理，推动形成以党建为引领、自治为基础、法治为保证、德治为支撑的乡村治理体系。狠抓基层党组织政治功能建设，大力推进“一镇一品牌”党建创新工程，推动全区“经济社建党支部”全覆盖；选优配强村级干部队伍，助力乡村振兴；坚定不移推进全面从严治党，全覆盖推进各级基层党组织弱化、虚化、边缘化问题专项查找、整改工作，全面提升各级党组织的战斗力。坚持铁腕治标与制度治本相结合，狠抓村“两委”干部队伍管理，制定落实村社干部公务接待规范、出国（境）集中管理、基层制度治理制度汇编，规范基层权力运行及党员干部行为。同时，进一步健全村民代表会议制度，推进村民议事厅等议事平台规范化建设。到2020年，实现“一村一厅”全覆盖；深化完善村级民主监督。深入推进村务监督委员会规范化建设；深化党务村务公开工作，打造阳光村务；注重树立乡贤，引导乡贤广泛参与乡村建设。

（二）深化农村经营体制改革是乡村振兴的重要抓手

在城市化快速发展中，集体经济组织公司化运营是发展方向和必然选择，佛山市南海区可以先行先试，在与行政组织分离的基础上，对其进行企业化改造。建立独立的企业法人组织。充分发挥其生产服务、协调管理、资产积累、资源开发等职能，实现自主经营、自负盈亏。确立农村集体经济组织在农村生产经营体制中的市场主体地位，按照市场规律和市场经济规则规范运作、实现生产要素的市场化配置，在运行中逐步与社会大生产和市场经济接轨，为实现农村集体经济组织社会化奠定基础。做好项目策划招商引导，集约节约开发使用农村留用地。探索留用地指标结合集体建设用地租赁房试点落地开发新模式；支持区属国企通过引入高端产业等方式，统筹村社留用地开发工作；充分结合资源优势，因地制宜，引导农民以资金或土地入股等方式，引入“农业+旅游”、“农业+加工”、“农业+文化”等新业态，发展集体合作经济，促进农民增收。

（三）深化农村集体股份合作改革是乡村振兴的重要环节

一方面，坚定不移推进股权确权改革。以“啃硬骨头”的精神，继续深入推进集体经济组织股权确权到户工作，积极倡导户内股权均等化，为减少可能出现的股权矛盾纠纷做出战略安排。调动一切积极因素，推动股权确权到户的股份制章程（含历史遗留问题解决方案）表决工作，继续跟踪督导尚未完全完成股份章程修改表决工作的镇（街道）村（居），引导集体经济组织成员合理合规设置股权户，将相关资料录入“南海区集体经济组织成员股权（股份）管理交易系统”，以户为单位发放《中华人民共和国农村土地承包经营权证》和《佛山市南海区股份合作经济组织户内股权及成员证》，保质保量完成股权确权登记颁证工作。同时要求各镇（街道）本着尊重历史、实事求是的原则，结合本镇（街道）实际，利用本次确权的有利契机，适当降低准入门槛，允许符合条件的历史遗留问题人群以适当的价格出资购买股份，明确收益分配范围、比例、顺序，妥善解决历史遗留问题，尽可能减少存量矛盾，力争2018年全面完成股权确权到户工作。另一方面，稳步推进集体资产股份权能改革。以国家“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点”为契机，完善升级《南海区集体经济组织成员股权（股份）管理交易系统》，建立健全农村产权流转交易市场，出台《南海区集体经济组织成员股权（股份）管理交易试行办法》，以市场化为方向，按照集体经济组织内部流转的原则，规范股权继承、赠与、转让，探索股权抵押、担保，允许农村股权有偿退出，为股份权能改革试点工作提供政策支持，拓宽农民财产性收入的增收渠道。

（四）深化农村集体产权制度改革是乡村振兴的重要保障

坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动南海区新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。在前期试点的基础上，重点抓好规范集体土地流转。研究制定集体土地商服产业载体项目认定管理暂行办法等配套政策文件，规范流转审批流程，在全面开展宅基地调查，查清宅基地用地情况的基础上，以宅基地“所有权、资格权、经营权”分置为突破口，创新宅基地管理新模式，考虑出台《佛山市南海区宅基地管理实施办法》，引导村民由单家独户和分散居住向多层公寓居住，力争推出一批试点村居，缓解村民住房刚性需求，探索宅基地管理新路径。