论三峡库区城市空巢老人社区服务体系的构建
——以重庆市万州区为例

李 虎， 王九林

(重庆三峡学院 公共管理学院， 重庆 万州 404020)

随着我国城市化进程的加快，人口老龄化问题日益突出。据《中国老龄事业发展“十二五”规划》称，2011年至2015年，全国60岁以上老年人的数量由1.78亿增至2.21亿，每年平均递增860万人；老年人口比重将由13.3%增至16%，每年平均增加0.54%。据推测，到2033年前后，中国老年人口数量将超过4亿；到2053年峰值时，老年人口将达4.87亿，占届时全球老年人口的1/4[1]。与此相关，中国的“空巢老人”数量也不断增多。据国家统计局统计，目前我国1.69亿60岁以上老年人中，子女不在身边或无子女者占40%，甚至有的城市空巢老人家庭比例高达70%，空巢现象逐渐成为社会热点[2]。一些研究者预测，未来的二三十年，随着中国城市独生子女父母的年老，可能有60%～70%的父母不与已婚子女一同居住[3]。换言之，随着第一代独生子女父母步入老年，空巢家庭将成为中国老年家庭的主要形式[4]。因此，如何加快社区服务创新，满足城市空巢老人养老服务需求，构建新型城市空巢老人社区服务体系，成为城市社会养老亟需解决的问题。2014年3月至10月，针对三峡库区城市空巢老人社区服务现状及问题，笔者开展了为期数月的实地调研，实地走访库区腹地重庆市万州区的百安坝、高笋塘和观音岩三个社区，以及三峡移民广场、福斯特广场、学府广场、心连心广场与和平广场等多个公共文化空间，采取随机抽样调查的方式，发放问卷205份，回收198份，其中有效问卷196份，涉及空巢老人117人。本文拟通过对调研获取的城市空巢老人数据的分析，以马斯诺需求层次理论为指导依据，结合地区实际情况，提出构建三峡库区城市空巢老人社区服体系的设想。

一、三峡库区城市空巢老人社区服务需求状况

构建三峡库区城市空巢老人社区服务体系的前提是明确服务对象的需求状况，因此掌握当前城市空巢老人的基本生活情况和社区服务需求意愿事关重要。下文试图从性别年龄结构、文化水平、退休前职业分布和退休后经济收入等指标，透视当前库区城市空巢老人的基本生活及其服务需求状况。

1.库区城市空巢老人的社会人口学特征

(1)性别及年龄结构。通过本次调查可以发现(见表1)，在调查的117个城市空巢老人样本中，男性70人，占空巢老人样本数59.8%，女性47人，占40.2%。样本数据显示，重庆市万州区城市空巢老人性别结构呈现男多女少的现象。通过对数据的进一步分析发现，男性65至70岁年龄段的居多，女性在60至65岁年龄段比例较大。

表1 样本人口学特征表

(2)文化水平。本次调查数据(见表1)显示，重庆市万州区空巢老人文化水平普遍偏低，初中及以下学历72人，占空巢老人样本数的61.5%，高中学历14人，占12%，大(中)专24人，比例为20.5%，本科及以上者7人，占6%。样本数据显示，当前重庆市万州区城市空巢老人文化素质普遍不高。结合万州区实际情况及发展历史，可发现其原因主要是：首先，重庆市万州区位于三峡库区腹地，三峡工程建设过程中，万州城区接纳了相当一部分的库区移民，原先的农民被吸纳成为“市民”，这些人学历普遍较低；其次，随着城市化的发展，农村人口大量向城区迁移，进城居住的老人日益增多；最后，西部地区的教育发展总体上落后于东部沿海地区，老年人受教育程度普遍较低。

(3)退休前职业分布。从表1可清晰看到，样本中万州城市空巢老人退休前的职业主要包括农民、工人、公务员、教师、医生、其他人员等，其中农民和工人78人，占空巢老人样本数的66.8%，公务员群体为21人，占17.9%，教师为12人，占10.3%。可见，工人与农民是万州区城市空巢老人的主体。职业分布中，万州城市空巢老人农民较多，主要是因为万州地处三峡库区，接纳库区移民较多，移民工程中很多农村居民被安置城区。另外，万州市区在三峡工程启动后城区搬迁过一次，现有城区的一部分原先属于农村地带。

2.库区城市空巢老人生活状况

从表2可以看出，万州城市空巢老人月收入在500元及以下者有19人，占空巢老人样本数的16.2%；收入在501-1000元者13人，占11.1%；收入在1001～2000元者48人，占41%，收入在2000元以上者36人，占30.8%。目前万州市区最低生活保障水平为每人每月260元，按照这一标准对比城市空巢老人收入水平，可以发现，万州城市空巢老人平均收入水平较高。虽然整体看城市空巢老人物质生活水平较高，但仍然有一部分城市空巢老人收入水平较低，其以农民群体为最多。他们的收入大多是在三峡工程占地移民或后迁移民启动后给予的补偿性收入，进入城市居住后，没有其他收入来源。

表2 重庆万州区城市空巢老人月收入情况

由表2样本数据可见，三峡库区城市空巢老人总体生活状况较为一般。虽然城市空巢老人平均收入较高，但两极分化严重。特别是针对这些低收入的空巢老人，如何解决他们的养老问题，满足他们的养老服务需求，是当前库区城市社区服务建设的重要方向之一。

3.库区城市空巢老人社区服务需求现状

在设计问卷时，笔者注重从心理健康服务、医疗保健服务、精神文化服务、生活照料及帮助四个角度考察库区城市空巢老人的社区服务需求情况。通过对获取样本数据的分析(见图1)可以发现，万州区城市空巢老人对医疗保健服务的需求比例为31.6%(37人)，生活照料需求的比例为27.4%(32人)，心理健康服务需求比例为11.1%(13人)，精神文化服务需求比例为27.4%(32人)。由此可见，目前万州地区城市空巢老人对医疗保健服务、生活照料、精神服务的需求较大。

图1 重庆万州区城市空巢老人社区服务需求分析图

此外，从图2可以看出，样本中的空巢老人最需要的是子女的关心(36.8%)与社会价值的认可(26.5%)。调研结果反映，当前库区城市空巢老人社区服务体系亟需重点建设的方向，在于解决城市空巢老人亲情关怀缺失及个人价值的认可问题。因此，在社区服务中，库区城市空巢老人社区服务体系建设重点应该放在老年人医疗保健服务、精神文化服务、生活照料及帮助方面，同时对于空巢老人心理健康服务，则需结合社区实际情况适当发展。结合图2，样本中空巢老人最大的三个需求是子女关心、社会对其价值认可及生活照料。由此可知，社区服务体系建设需坚持与家庭相结合，同时寻求社会参与、市场参加的原则。因为社区服务体系加入家庭参与，可以帮助空巢老人满足个人亲情需求，社会参与可以弥补社区资源不足的缺陷，而市场参加则有助于社区服务体系的持续发展，让社区的每位空巢老人度过安详的晚年。

图2 重庆万州区城市空巢老人需求分析图

二、三峡库区城市空巢老人社区服务存在的问题及原因

通过对调查数据的分析(见表3)可以发现，当前万州城市社区服务针对空巢老人的相当少，经常获得服务的仅13人，占空巢老人样本数的11.1%，有65人(约55.6%)的空巢老人回答是几乎没有。由此可见，当前库区城市空巢老人社区服务非常缺乏，城市空巢老人社区服务体系运行存在较大问题。结合图3社区对老年人服务存在的问题分析，在调查的城市空巢老人中：33.6%的老人认为服务项目少；22%的老人认为社区服务质量差；19.7%的老人认为社区服务态度差。另外，24.2%的老人认为社区服务时间少；11.7%的老人认为服务不专业；6.3%的老人认为服务项目混乱；37.7%的老人认为社区服务还存在其他问题。从抽样的空巢老人问卷调查数据可以看到，当前万州区社区服务存在很多问题。此外，在调研人员实地咨询社区管理人员时，发现万州区大部分社区只有管理体系，缺乏实际的社区服务；少数社区虽有社区服务体系，但社区服务的参与度不高，服务内容也很有限；整个体系都是以政府机构为主导，一手包办，没有效率与质量，更没有社区服务体系细化下的空巢老人社区服务项目。另外，目前万州区拥有养老服务体系的社区，基本都呈碎片化状态，缺乏系统性，经常出现服务中断、服务态度及质量差等问题，而且监督机制不完善，市场参与度低，社区空巢老人购买服务的积极性也不高。总体来说，万州的社区服务体系非常不完善，更为细化的空巢老人社区服务体系几乎是空白。

表3 重庆万州区空巢老人社区老年服务情况调查表

图3 社区对老年人服务存在问题(多选)

一般而言，城市社区服务主要包括经济、生活、精神三方面的内容。中国传统社会以多子多福、几代同堂、子孙满堂为荣，而敬老、尊老、养老的优良传统正是通过大家庭的居住方式得以体现。如今，家庭结构越来越趋于小型化、核心化，家庭成员越来越少，社区服务对于城市老年人越来越重要，尤其是对于缺乏照顾的城市空巢老人。而目前我国城市空巢老人的养老更多的是动员基于血缘和地缘的“家庭网”的力量，以及寻求非制度化的社会网络的支持。我国自古有尊老的优良传统，老人为社会的发展进步做出贡献，因此在其年老后，社会有责任和义务保障“老有所养、老有所乐、老有所安”。对于当前三峡库区城市空巢老人社区服务存在的问题，找出其原因极为重要。下文拟结合调查数据，从服务制度体系、管理制度以及资金等方面，对当前库区城市空巢老人社区服务现状产生的原因进行分析。

第一，社区服务体系缺失和不完善。城市空巢老人社区服务体系是在建立整个城市社区服务体系之上的具体化表现形式之一。通过图1、图2反映的万州城市空巢老人服务需求现状及图3中的社区服务存在的问题，可以看到当前万州区社区服务体系的不完善，这是导致城市空巢老人社区服务体系缺失的直接原因。

第二，城市空巢老人社区服务资金缺乏，难以持续发展。目前万州城市社区服务体系缺乏的最大影响因素是资金缺乏，这也是全国大多数城市社区服务体系面临的问题。经济是决定性的因素，由于没有充足的活动资金，许多社区服务最终是形式主义，持续性不强，也因此带来服务时间短、质量不高等问题。

第三，城市空巢老人社区服务利润较少，企业参与的积极性不高。虽然万州城市空巢老人平均收入水平较高，但万州城市空巢老人是工人、农民占主体，其经济收入大多集中在1000元左右，只能维持基本的城市生活。在这一前提下，如果空巢老人社区服务费用过高，服务对象难以接受，市场前景不佳。相反，费用降低，企业参与的积极性不高。

第四，整个社区服务体系缺乏激励机制。目前万州城市社区服务体系的主体还是政府，大部分社区服务是政府一手包办，很少有民营机构参与，因此整个体系缺乏竞争和激励机制。有效的激励是整个体系持续有效运行的动力，良好的竞争是服务质量提升的关键。激励和竞争制度的缺失，导致整个社区服务体系缺乏活力。这是目前三峡库区乃至全国大多数城市社区服务体系呈现的一个重大缺陷[5]。

第五，空巢老人社区服务专业人士缺乏。专业人士缺乏是目前国内大多城市社区服务机构面临的一个普遍问题。没有专业的社区服务人士，导致城市社区服务质量不高。从调研的实际情况也可以发现，目前三峡库区社区服务的专业队伍还有待加强和完善。

第六，城市空巢老人社区服务管理制度缺乏。当前库区城市空巢老人社区服务大部分都是自愿组织、自愿参加，没有完善的管理制度，这导致社区服务内容单一、重复化严重，造成社区资源的极大浪费。

三、三峡库区城市空巢老人社区服务体系的构建

综合当前有关社区服务模式的研究，下文将在重庆市万州区实证研究基础上，提出一套三峡库区城市空巢老人社区服务体系的构建思路和具体实施流程。

1.社区服务体系的构建思路

三峡库区城市空巢老人社区服务体系的构建，应坚持与家庭结合、社会参与及市场参加的原则，以社区动员体系为基础，社区健康管理委员会为核心，健康服务团队为主体，结合空巢老人的需求，评估社区空巢老人的健康状况和家庭情况，为空巢老人提供针对性服务，提高空巢老人自我照顾及自我健康管理能力，以建立新型的社区服务体系[6]。

2.建立和完善社区动员体系

第一，构建完善的社区动员体系，让空巢老人社区服务镶嵌于社区服务体系之中。动员社区积极分子、专业人士及社区管理人员，依托库区各大医院指导，组建社区管理委员会，由社区管理委员会组建社区健康服务团队。其中，社区服务积极分子主要包括：社区健康管理志愿者、有良好自我健康管理的居民等；社区服务专业人士主要包括：健康管理在职专业人员、社区工作站人员、专业医护退休人员等。在健康服务团队中分设医疗保健、健康教育、心理辅导等服务小组。团队的主要职责包括策划组织健康教育活动，为其他团队或组织(如老年协会、学校)开展活动提供现场服务；为空巢老人提供上门体检、健康指导及医疗保健咨询等服务[7]。同时健康服务团队利用城市地区大量的公益组织、健康俱乐部及公益事业发展中心等资源，全方位为社区空巢老人服务。

第二，设立积分奖励制度，推动社区动员体系的可持续性运行。社区健康管理委员负责制定一套相对完整的积分奖励机制，保证社区动员体系的长效开展性。负责人依据每次活动的开展情况确定积分标准，对每次为社区提供服务的团体或个人给予积分记录。在活动完成后，提供服务的团体或个人可到健康委员会填写积分申请表，进行积分登记，并领取积分卡。积分卡的积分达到一定数量后，可获得指定医院一定的医疗保健等服务。这一积分奖励机制，可以有效促进社会团体和成员参与社区服务的积极性，保障社区服务的持续开展。

第三，动员社区一切可利用资源。社区服务体系的构建，可以以社区健康管理委员会为纽带，充分利用社区主要的养老资源，让工作站、业委会、管理处以及企业积极参与进来，为社区服务体系的运行提供保障。同时，健康服务团队主动为空巢老人提供各种医疗保健服务；各兴趣小组积极开展活动，满足空巢老人的精神需求；社区其他团队或组织为空巢老人提供各种保障服务，并以积分奖励制度保障社区养老服务体系的可持续性，使整个服务机制镶嵌其中[7]。

综上所述，当前三峡库区城市空巢老人社区服务的重点是建设完整的社区动员体系，使整个社区服务主体以及服务接受者相互促进。整个社区服务体系构建的具体要素、各要素发挥的功能及其相互关系通过图4予以呈现。

图4 社区服务体系的要素

3.三峡库区城市空巢老人社区服务内容以及实施流程

(1)服务内容

结合调研获取的万州空巢老人需求的数据，本文认为三峡库区城市空巢老人社区服务的内容主要包括：①医疗保健：老年疾病防治、老年养生、康复护理等；②生活照料：送餐、买菜、买药、家政服务、陪同看病等；③精神慰藉：邻里结对、老年人互助、志愿服务、心理治疗等；④根据空巢老人情况制定特定服务方案，由健康团队负责完成方案；⑤法律维权：提供法律咨询、司法援助及维护老年人财产、赡养、婚姻等合法权益服务；⑥文体服务：提供老年人大学学习、兴趣班、图书阅览、知识讲座、书法绘画、艺术表演、活动场地、体育设施等服务[7]。

(2)实施流程

首先，由专业的社区服务评估团队对申请居家养老健康服务的空巢老人健康情况、自理能力、家庭条件、经济状况等进行评估；其次，基于评估结果制定出具有针对性的个性化空巢老人居家养老健康服务方案；再次，由社区健康管理委员会的各团队根据方案实施的要求，组织专业人员为空巢老人提供医疗保健、生活照料、精神慰藉、法律维权、文体服务等相应服务；最后，社区健康管理委员会动员各类团体、组织、企业开展宣传老年活动，组织老年人自我照顾技能培训等活动，提高空巢老人的自理能力[7](具体运行机制见图5)。

图5 空巢老人社区服务体系实施流程

四、结语

总体而言，面对当前三峡库区新形势下出现的城市空巢老人社区服务问题，构建新的社区服务体系，需从以下几方面着手：首先，要明确服务对象，了解对象需求，细化社区服务，充分考虑社区服务对象的差异，对不同对象实施差异化服务，将城市空巢老人社区服务体系充分融合到社区服务中。其次，在此基础上转变服务思路，以社区动员体系为基础，社区健康管理委员会为核心，健康服务团队为主体，结合空巢老人需求，评估社区空巢老人的身体和家庭情况，为空巢老人提供针对性服务，提高其自我照顾和自我健康管理能力。再次，完善动员机制，动员社区一切可利用资源，构建完善的社区动员体系，尤其是鼓励社区居民积极参与的模式，发展社区照顾制度，这是有效解决当前城市空巢老人社区服务问题的方法。最后，三峡库区城市空巢老人社区服务体系的构建是一个系统工程，需坚持与家庭相结合，同时寻求社会参与和市场介入的原则。空巢老人的根本问题是亲情关怀的匮乏和社会认可的缺失，因此动员老人亲朋好友网络的参与是构建空巢老人社区服务体系的关键；社会力量的介入，加快组织和培育NGO，发展社工和义工，建设多层次的社区服务体系是重要的手段[8]；而以企业为代表的市场力量的参加则是社区服务体系重要的推动力量。当然，三峡库区城市空巢老人社区服务体系的构建不仅需要多方力量的共同合作，而且需要明确和细化的服务内容和科学的实施流程。