功能定位、目的导向与技术方法：法官绩效考核制度检视
——以S市法院法官绩效考核办法为样本

魏再金， 罗 虹

(1. 成都市人民检察院 研究室， 四川 成都 610000； 2. 四川省高级人民法院 研究室， 四川 成都 610000)

司法责任制改革是一个系统工程，主要包括完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四大板块，但在每个板块之下又有若干具体的制度设计。这些制度之间相互联系、相互影响，往往是牵一发而动全身，因此任何一个制度设计出现纰漏都可能影响改革的整体成效，其中法官绩效考核就是关键制度之一。面对与司法责任制改革大背景相适应的基本要求，如何构建科学合理的法官绩效考核制度无疑是当下司法改革面临的新课题。为此最高院出台了《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)》(以下简称《意见》)，但由于该《意见》适用范围是全国三级法院系统，难免偏宏观性而少细微性、偏原则性而少技术性、偏统一性而少特殊性。目前S市法院已经制定了法官绩效考核办法，且已经按照该办法进行了一次绩效考核，因此绩效考核办法已经具有了样本意义，本文以S市法院的法官绩效考核办法为样本，对其误区进行分析梳理，并提出相应的完善建议。

一、法官绩效考核之功能定位误区

在设计一项制度时，首要任务是确定该制度的功能定位，并将其作为一个基点，具体制度设计也将围绕该基点谋篇布局。法官绩效考核制度也不例外，因此在设计法官绩效考核办法时首要任务便是明确其功能定位。由于法官绩效考核是镶嵌于司法责任制改革大背景中的新生事物，对其功能定位难免存在误区，有以下几方面的误区需要引起注意。

1.将绩效考核作为“蛋糕”分配规则

前两轮司法改革并没有取得成功的一个重要原因是法官的职业保障并没有得到切实的提升，因此这一轮司法改革中将职业保障作为司法体制改革四大板块中的关键板块之一，这体现了法官职业保障在整个司法责任制改革中的重要作用。按照著名经济学家亚当·斯密的经济人假设[1]，利益问题可能在很大程度上左右法官的行为选择，进而决定司法改革的实际走向，因此作为法官绩效考核奖金分配依据之一的法官绩效考核办法也自然而然被定性利益分配机制。但这种观点至少存在以下问题：一是容易忽视司法改革的主题。徐显明教授认为对司法绩效的评价，只能以正义为标准，一旦义利倒置或者以利灭义，司法就会迷失自我，异变为功利的机器[2]。就本轮司法改革而言，办案责任制才是核心环节，职业保障只是重要配套措施，如果将绩效考核机制视为利益分配机制无疑会冲淡本轮司法改革的主题。二是容易引起外界误解。如前所述，本轮司法改革中职业保障是一个关键环节，但关涉利益分配的问题绝不仅仅是法院内部、司法机关内部的问题，如果将法官绩效考核办法单纯视为一种利益分配机制，可能会导致司法责任制改革过于“吸睛”，甚至可能导致司法人员职业保障成为障目的“一叶”，而不见司法责任制改革的“泰山”，从而引起社会质疑。

2.将绩效考核作为法官“紧箍咒”

在调研过程中，S市法院多个领导都担心司法责任制改革全面推开以后法官不好管理，因为法官拥有较过去更多的案件决定权限，可能导致领导的权威减弱，进而影响对法官管理的有效性。这种担心间接反映在绩效考核办法的设计时尽量限缩法官的独立性和创造性，努力构造一个被“规训”的法官形象。如S市法官的考核办法规定，违反法律和司法解释规定办案的情形要相应扣分。但依据法律办案是明确规定，而依据司法解释办案只是通行做法，且法律和司法解释是可能存在矛盾的，“两高”司法解释之间也可能存在矛盾，面对这些矛盾时法官该如何选择呢？可见该规定并不合理，进而可以推测这种不合理并非制度设计者的“过失”，而恰恰有可能是有意为之。显然司法解释的解释空间通常要小于法律的解释空间，要求法官遵循司法解释恰恰是“醉翁之意不在酒”，而在限缩法官的解释权限，进而加强对法官的管控。但对法官进行过于严格的管控是存在问题的：一是背离本轮司法改革职业化和精英化的初衷，中国应用法学研究所所长蒋惠岭教授指出，职业化的基本要义之一便是履职地位独立，否则是不能称之为职业化的[3]。二是偏离当下司法改革方向，当下正在推进的以审判为中心的诉讼制度、案例指导制度等改革都是旨在增强法官的独立性和创造性，因此企图以法官绩效考核来加强对法官的控制显然偏离了当前的司法改革方向。三是如果过分限缩法官的独立性和创造性，很可能导致法官机械司法、缺乏担当，最终影响司法公正。

3.仅以绩效考核结果“论英雄”

从S市法院的考核指标设置来看，主要是结果控制型的，如S市法院在案件质量与效果考核板块设置了质量评查情况、改判发回重审情况、服判息诉率、社会效果等四个板块，这四个板块都必须以结案为基本前提，如果没有结案则不可能对这四个板块进行考察。这可能有以下两方面的考虑：一是出于便捷考虑，以结果为参照标准，与后文将述的“数目化管理”相对应，简单明了且便于统计。二是认为结果能够反映法官办案水平的全貌。如一审法官办理的案件，如果当事人没有上诉和信访，那么该案就被视为不存在质量问题。但是这种结果控制模型至少存在以下问题：一是存在“秋后算账”的问题，损害法官的利益。如在年终开展案件质量评查时，如出现重大瑕疵案件，于法官来说没有改进余地，考核必然吃亏。二是对当事人来说，法官已对瑕疵案件作出判决或者裁定，正当利益已受损，申请救济成本又较大，很可能选择吃哑巴亏。三是可能造成对法官的片面评价。实际上法官的许多工作是无法直接体现在结果中的，执行局法官10%的结案率和民庭法官20%的结案率相比并不能说明执行局的法官工作积极性差。

二、法官绩效考核的目的导向误区

尽管目前尚没有完善的司法体制改革成效的评估体系，但是目的性原则作为司法体制改革成效评估的首要原则已经基本上成为共识[4]。我们可以认为司法体制改革成效评估的首要标准就是本轮司法体制改革目的之映射。因此法官绩效考核必须有正确的目的导向，有以下几个误区需要引起注意。

1.没有注意考核指标的精炼性

有观点认为由于诉讼案件的多样性和审判的复杂性，审判绩效评估，宜细不宜粗[5]。法官绩效考核是应该繁还是应该简？在第一轮司法改革过程中，最高人民法院于2008年制定的《人民法院案件质量评估指标体系》确立了33项评估指标，这33项指标也成为各级法院制定法官绩效考核办法的重要参照。遗憾的是，有的法院将33项指标扩充到了111项，这折射出部分法院是倾向于面面俱到的法官绩效考核办法的。但最高法及时调整了这种倾向，2011年最高法对《人民法院案件质量评估指标体系》进行了修正，将33个三级指标缩减到31个，虽然缩减幅度有限，但是依旧体现了最高法对绩效考核指标的态度。本轮司法改革中，S市法院将办案数量、质量、效率、效果四个一级指标细化出21个二级指标，且每一个指标都对应不同的加减分数。这一调整相对于前两轮司法改革中的法官绩效考核而言已经有了较大的进步，但是笔者认为21个指标仍旧太多。一来后文将述，有些指标设置并不合理，因此没有存在的必要。二来过于繁杂的指标设计并不利于法官完成该指标。在对S市法院法官进行访谈时，绝大多数法官依旧不能完整说出21个考核指标。试想如果连具体的考核指标都不知道，法官又如何有针对性地去完成该指标呢？三是繁琐的指标考核并不利于维护法官的尊严。尽管常常事与愿违，但法官是一个有尊严的职业应该成为基本共识，过于琐碎的考核指标体系恰恰是不当分解了法官的工作，忽视了法官工作的体系性。可见过于琐碎的考评办法看似面面俱到，但是实际上却可能是盲人摸象，无法准确概括法官的工作业绩之整体。

2.没有突出质量指标的关键性

笔者对S市法院及相邻的T市法院和U市法院等三个地级市法院的法官绩效考核办法中案件质量和效率的占比进行了对比，具体情况见表1。

表1 三个法院案件效率和质量对比

从表1可见，这三个地级市法院法官绩效考核办法中案件效率占比都是高于案件质量占比。其中S市法院案件效率和案件质量占比之比为1.5，T市为2.5，U市为12.5。这种偏重效率指标的的考核模板反映了部分法院在面对案件质量和案件效率这对范畴时更倾向于体现行政思维的效率范畴。上述三个法院偏重效率指标应该是出于案多人少的焦虑，但是过分追求案件效率必然会消解案件质量，法官可能一年要办几百件案件，但是当事人可能几十年才遇上一件案件，如果法官为追求效率而草草结案，轻则当事人正当利益受损，重则可能酿成冤假错案，无论哪一种结果都是法治不能承受之重。

3.没有把握指标间的连锁性

蝴蝶效应说明了事物之间联系的普遍性，绩效考核指标也是如此，每一个考核指标都不是单独存在的，都可能与其它指标存在各种联系。以各地法院普遍重视的二审改发率为例，S市法院绩效考核办法规定，“案件被改判每件扣0.5分、发回重审每件扣0.8分，但以出现新事实、新证据、新法规或因政策等非主观原因而重审改判的除外”。这一规定是否合理呢？有学者专门就二审改发率作了实证分析后得出改发率增加会导致上下级法院之间的请示案件增加的结论[6]。换言之，片面追求改发率会导致法官更多地采用请示上级院的方式，从而增加请示率，而请示率增加会进一步导致维护当事人合法权利的两审终身制度虚置化。

4.没有注重指标的可控性

以社会效果指标为例，在S市法院的法官绩效考核办法中，明确规定：“经法官考评委员会确认因办案工作造成负面社会影响的，根据被通报批评的不同层级相应扣分。”这一规定实际上是直接针对的社会效果指标。如何评价社会效果呢？S市法院的做法是将当事人的上访率作为一个核心指标，但这一指标的设置并不合理。上访率并非法官能够控制，因为并非每一个当事人都是理性人，姑且不说败诉方可能不满法官判决而上访，就是胜诉方也可能不满法官判决而上访，显然上访率并非法官能够控制，强行将其作为考核指标可能恰恰是“考核”法官的运气而已。

三、法官绩效考核的技术方法误区

1.考核主体单一化

S市法院的法官绩效考核文件规定：“一般法官的个人绩效考核综合评估由庭长行使，庭长的个人绩效考核综合评估由分管院领导行使。”这种直接领导负责考核的模式和改革之前的法官绩效考核模式并无实质性的差异，领导干部负责绩效考核虽然能够体现效率性和一定程度的真实性，但却存在专断性和片面性的隐忧。一是部门负责人可能和法官在价值理念上存在冲突。二是部门负责人和所分管法官在利益上可能存在冲突。如S市法官绩效考核办法规定，以部门为单位每个部门有10%比例的先进名额，若某一部门人数恰好够产生1个先进名额的话，那么难以保证领导在考核时绝对公平公正。三是根据隧洞思维，部门负责人很可能过分关注法官的某一优缺点而忽视了法官的其余优缺点，进而导致评价的不全面性。

2.评价方式片面化

华裔美籍历史学家黄仁宇先生提出了“数目字管理”这个影响十分广泛的概念，他认为传统中国治理最大的问题就是没有“数目字管理”[7]。从调研情况来看，S市法院的绩效考核基本上都是依据审管部门提取的数据进行的客观评价，以体现“数目字管理”。“数目字管理”有明确的基础材料，似乎客观公正，但也有其局限性。在统计学里面有“黑数”的概念，在审管部门系统提供的数据同样可能存在黑数，倒不是说审管部门人员故意弄虚作假，而是法官的部分工作无法以数字形式体现在审管部门的系统中。美国著名法官波斯纳指出，“司法慎思和司法行为都具有隐秘性，对其关键性的服务外人很难理解和评估”[8]。办理一个非法集资案件可能需半年之久，而办理一个简易程序案件可能只需半天，更为重要的是在重大疑难复杂案件所体现的法官的担当和业务素养，而这些是无法用数字表现的，如果不考虑这些因素的话，无疑会挫伤法官积极性。

3.结果运用的行政化

本轮司法改革之前的法官绩效考核广受诟病的一点是考评结果并没有得到合理的运用[9]。因此有观点认为，应采用降职、降薪、待岗和辞退等措施对考核不佳尤其考核不称职的干警进行惩罚[10]。S市法院法官绩效考核办法规定，“法官绩效考核结果决定考核奖金的分配并与法官的行政职级晋升挂钩。”这样的规定是否合理呢？应该说从激励作用来说，这样的规定既有金钱利益的激励作用，也有行政晋升的激励作用，似乎是一箭双雕。但是笔者认为法官绩效考核不应该与行政晋升相挂钩。2017年7月，前任中央政法委书记孟建柱在全国司法体制改革推进会上的讲话中就内设机构整合工作明确指出：“把应享受的正常待遇明确好、落实好，就可以使广大司法人员形成良好的职业预期，解除内设机构改革的后顾之忧。”换言之，回归司法属性，用司法官的待遇预期取代行政官的待遇预期才是正道。如果法官绩效考核依旧以行政职级为“诱饵”，无益于变相肯定和强化行政化管理，进而驱使法官朝行政化方向发展，从而与本轮司法改革主题南辕北辙。

四、法官绩效考核的正道

任何制度都不可能是完美的，也正是因为不完美制度才需要不断地修正和完善，当下各地法院的绩效考核方案基本上都处于试行阶段，存在试错的可能，在下一步对法官绩效考核进行修改时，应该对上述的误区进行修正，使法官绩效考核更为科学合理。

1.去伪存真：理清法官绩效考核的功能定位

(1)法官绩效考核旨在解决正面激励问题

法官绩效考核关涉利益分配，但是利益分配并不是法官绩效考核的内核，相反在设计法官绩效考核制度时应该以正面的激励作为法官绩效考核的内核，不能把法官绩效考核作为鞭策法官的“大棒”。具体而言，一是不能将利益分配作为绩效考核的着力点。二是要以正面的激励作为考核的根本目的，考核指标的设置要围绕正面激励展开，要多一些正面肯定，少一些负面评价。三是要全面取消考核排名，法官间无疑是有合作关系的，“如果一个10人团队在年初就知道其中只有2人能够评为优秀时，剩下的就是团队成员之间的内耗而不是合作”[11]。

(2)法官绩效考核应尊重法官的独立性和创造性

虽然我国并没有英美法系那样的“法官造法”传统，但是这并不是说我们的法官没有创造，正如世界上没有完全相同的两片树叶，世界上也没有完全相同的两个案件，法官在每一个案件中都有不同的认识和分析，因此可以说法官在每一个案件中的工作都是一种创造，法官的工作绝不像自动售货机那样输入各种预定的法律和案情就可以“吐出”各种判决或裁定。在设计法官绩效考核时，一定要注意保护法官的这种创造性，法官只需要严格遵守法律规定即可，这亦即是“法官除了法律没有别的上司”(马克思语)的要义所在。

(3)法官绩效考核应兼顾结果评价和程序评价

结果评价简单明了，但是程序控制却具有标本兼治的重要意义，以美国为例，虽然各州的具体制度各具特色，但均属于“过程导向”型司法评估的范畴[12]130。因此在考核指标的设计时既要注重结果评价，同时也应兼顾程序评价，具体而言，有以下思路可以借鉴：一是在考核时间上要实行平时考核和年终考核相结合。如果条件允许可以实行月考核制度+年终考核制度，如果条件不够，则可以推行季度考核制度+年终考核制度，通过这种制度设计可以让法官有足够的时间调整工作重点，完成考核指标。二是要适当设置办案程序考核指标。如庭审是否规范、文书制作有无错误、案件办理是否超期等程序性项目都应该纳入考核指标并设置一定的分值。

2.正本清源：回归法官绩效考核的司法规律导向

(1)全面评估指标组间的连锁效应

如前所述，已经有学者就不同考核指标之间可能引起的连锁反应进行了实证研究，但是到目前为止，这种实证研究范围还不够宽泛，对绩效考核指标的设定所起到的参考作用有限。妥善的路径是对绩效考核指标引发的效果进行实证研究，尤其需要注意可能产生连锁反应的指标组(不限于两个指标，可能是2个以上的指标组)，并将这种指标组作为考核整体出现。如有学者在对结案率指标进行考察后指出，单纯的结案率可能无法反应超期结案问题，因此应该用法定审限内结案率替代结案率，但法定审限内结案率也无法反应年底不立案和年底突击结案问题，因此需要同时设置结案均衡率指标[13]。亦即在办案效率的考核指标设置上应该采用法定审限内结案率+结案均衡率两个存在连锁效应的指标组，而不是单纯的结案率指标。

(2)构建以质量为导向的绩效考核体系

法官绩效考核办法应该以案件质量为基本导向，最为直接的体现就是案件质量所占权重应该高于而且应该远远高于案件效率所占权重。但这只是构建案件质量导向的一个小版块，要真正实现以案件质量为导向的绩效考核办法需要有体系思维和系统思维，当案件质量和数量发生冲突时，案件质量指标应该具有决定性意义。如办理一个非法集资案件所需要耗费的实际时间通常是办理一个盗窃案件所需要时间的几十倍，假设A法官一个月只办理了一个非法集资案件但没有质量问题，B法官办理了10个盗窃罪案件却有一个重大瑕疵案件，这种情况下我们不能认为B法官在办案数量上更突出因而更优秀，相反以质量为导向的考核体系之下A法官应该被认为更加优秀。

(3)构建粗细适中的考核指标体系

从概率上讲，如果考核指标越少，则考核指标之间的组合总数就越少，进而考核指标之间可能出现的冲突的概率就越少，如果考核指标越多，则考核指标之间的组合总数就越多，进而考核指标之间出现冲突的概率就越高。笔者并不赞同那种多如牛毛的法官考核指标，相反有几项关键的考核指标即可，比如S市法院的考核办法有办案数量、质量、效果、效率等4个一级指标，这些指标大致就能够反映法官的真实水平，比如办案数量指标能够反映法官工作是否积极，办案质量指标能够反映法官的司法技术水平的高下，办案效率可以反映法官的司法技艺的娴熟程度，在具体操作时，只要将四大指标中各自最为核心的二级指标细化即可。

(4)注重考核指标设置的可控制性

学界早已经认识到了过分追求社会效果会导致法律效果被异化的弊端[14]，因此在设置社会效果指标时需要有足够的警惕。笔者并非反对追求社会效果，相反社会效果是司法必须考量的重要要素，“法必须以整个社会的福利为其真正的目标”[15]。只是在设置社会效果指标时需要注意该指标的可控制性，要让法官能够在保持独立性的前提下，在法律要求的范围之内发力去完成该指标，而不是靠运气，更不是让法官为了追求指标而去突破法律底线。美国各州的考评指标包括法律素养、司法技能、司法品性、廉正中立等四个方面[12]134，并没有社会效果的指标，但我们不能认为美国法官不追求社会效果，只是美国法官是通过直接追求法律效果来间接追求社会效果，正是如此才诞生了诸如马伯里诉麦迪逊案、辛普森杀妻案等里程碑式的案件，这亦即“在法律之内寻求社会效果”的题中之义[16]，如果刻意追求信访率就有可能出现《我不是潘金莲》式的闹剧。

3.利器而善事：优化法官绩效考核的技术方法

(1)构建多元化的考核主体

以行政负责人为主要的单一考核主体有可能导致对法官的评价有失公允，更为重要的是这种单一考核主体设计体现的是法官只需要对领导负责，进而导致法官的精力在于“取悦”领导，而非让公众来检验其办案水平和职业操守。国外对法官的评价主体普遍呈现多元倾向，如日本有国民审查制度，即最高裁判所法官任命后，在选举众议员时，有权投票者均须参加对法官的审查[17]。美国对法官进行评价是采用向全体法官进行调查(同行评议)、个别法官抽样调查、律师调查、陪审团成员调查等方法，这也是多元化的评价主体。可见构建多元化的法官绩效考核主体十分必要，考评主体可以纳入分管院领导、部门负责人、其余员额法官、司法辅助人员、人民陪审员等不同人员，而这其中在考评权重分配时应该尽量向非领导倾斜。

(2)兼顾客观评价和主观评价

主观评价的一个重要特点就是非数目化，比如在进行问卷调查时可以设置优秀、良好、一般三个档次，由于没有具体的指标，这种评价方式能够让法官不带倾向性色彩去完成“规范动作”，而不是刻意为之。显然此时实现了“无招胜有招”的效果，对法官的自我规范意识的提升可能比数目化考核所产生的效果更为突出，因为本轮司法改革中员额法官都是优中选优，我们可以大胆预设法官普遍是具有良好自我规范意识的群体。实际上美国对法官进行考核时，各州均会设立一个由法官或由律师、法官及社会人士共同组成的考评委员会[12]133，这种评价方式更倾向于主观评价。可见主观评价与客观评价考核相结合的考核方式能够实现优势互补，进而避免单纯的数目化管理可能引发的“好事变坏事”效应[18]。

(3)实现考评结果的司法化运用

如果不合理运用考核结果，我们难以预期考核要取得实质性的效果，但是考核结果的合理运用显然不能狭隘地理解为将考评结果与行政晋升挂钩。如前所述，法官绩效考核是一种正面激励机制，而本轮司法改革背景下，就是要激励法官朝职业化、精英化方向发展，换言之是要激励法官朝晋升高等级法官的方向努力，而不是激励法官朝提升行政领导职务方向努力。因此，将考核结果与行政晋升挂钩有“驱鱼入渊”之嫌。正确的做法应该是实现考评结果的“司法化”运用，将考核结果与法官等级晋升相联系，让法官以提升法官等级为职业发展方向，而非以庭长、院领导为职业发展方向，这也是本轮司法改革去行政化主题的应有之义。

本轮司法改革已经取得了关键性的成果，成果能否进一步巩固关键在于“指挥棒”——法官绩效考核的指向。必须明确法官绩效考核的功能定位，必须回归法官绩效考核的司法规律导向，必须建立和完善更为科学合理的考核技术和方法。更为重要的是，需要进一步完善各种考核制度之外的配套措施，如员额法官遴选机制，日本、德国等国家均是设置了十分严格的法官准入机制，从而形成“高人之中选矮子”的考核格局；如果员额法官遴选机制不完善，那么必然形成“矮子之中选高人”的考核格局，届时无论多么科学的考核机制也难以避免“巧妇难为无米之炊”的困境。