特大城市社会稳定风险识别与治理
——基于上海市Z“城中村”动迁事件的调查分析

李 琼

(华东理工大学 社会与公共管理学院， 上海 200237)

一、 问题的提出

随着城市规模的巨型化和城市人口的多元复杂化，特大城市在资源、环境、公共安全等一系列领域必然遭遇超出一般逻辑的社会风险。因此，有必要从特大城市正在进行的经济社会转型的现实层面整体、系统与深刻地认识社会风险生成的新机制，进而重新审视和锻造特大城市防范和治理新型社会风险的实践能力。[注]① 李友梅：《特大城市风险如何避免》，载《光明日报》，2015年4月20日，第11版。

风险社会理论的奠基人贝克认为，“要化解现代风险及其威胁，必须了解现代风险的成因及其运行”[注]② [德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年。。学界讨论认为，中国当下发生社会稳定风险的原因主要包括：政治信任消解、执政司法不公、贫富差异叠加、文化发展失衡、体制法规缺失、全球化效应等。[注]③ 杨兴培：《“风险社会”中社会风险的刑事政策应对》，载《华东政法大学学报》,2011年第2期。风险的社会放大理论在解释风险的变异时认为，风险是可传递的，媒体、网络、舆情等因素易造成社会风险的放大。[注]④ 伍麟、王磊：《风险缘何被放大?——国外“风险的社会放大”理论与实证研究新进展》，载《学术交流》,2013年第1期。

世界主要特大型城市都较为注重并强化政府和民众的风险管理意识，将风险管理纳入管理常态，树立防患于未然的公共安全意识、风险应对意识。[注]⑤ 杨典：《特大城市风险治理的国际经验》，载《探索与争鸣》，2015年第3期。尹建军认为，现代社会风险的治理要对风险存在的时代进行具体分析，对于风险维系的链条进行多维梳理，对风险治理的层面进行有机整合。[注]⑥ 尹建军：《社会风险及其治理研究》，中共中央党校博士论文，2008年。张锋等基于对上海社会治理评估的主要实践和瓶颈短板分析，提出了构建特大城市社会治理的逻辑框架、指标体系、方法流程和应用机制。[注]⑦ 张锋、罗翔：《特大城市社会治理评估体系构建研究——以上海为例》，载《城市发展研究》，2018年第9期。张广利等则认为，特大城市开发进程中对不同阶层弱势群体的持续性社会排斥是社会心态风险发生的根源，怨式情感的累积及其对弱势身份的强化所造成的情感区隔是社会心态风险发生的具体机制，特大城市的空间属性是社会心态风险发生的催化剂，进而提出了包容性的发展理念和情感治理的制度安排。[注]张广利、赵云亭：《特大城市社会心态风险:特征、机制与治理》，载《长白学刊》，2018年第5期。这些研究均对特大城市风险的防范和治理提出了可能的路径选择。

本文在梳理相关理论成果的基础上，对上海市Z“城中村”动迁事件进行实地调查，与该动迁项目的各利益相关者进行面对面的深度访谈，搜集和整理一手实证数据。同时，从风险识别的内容等出发，结合Z“城中村”动迁事件的实际情况，进行重大事项社会稳定风险识别与评估，计算各个维度的风险及其相关性，从而识别影响社会稳定风险的主要因素，最终形成对特大城市社会稳定风险的治理建议。

二、 Z“城中村”动迁事件的社会稳定风险识别与评估

Z“城中村”位于上海市某区新城集建区内，房屋普遍年久失修，公共配套设施陈旧落后，周边环境“脏乱差”，公共安全隐患突出，已经严重影响当地民众的日常生活。2014年，Z“城中村”所属地块因城市规划被纳入动迁项目范畴。2015年8月，所属街道动迁工作人员开始对Z“城中村”地块进行摸底调查和房屋评估工作。2016年5月15日至6月30日为Z“城中村”动迁基地协议征收奖励期，在该期间内完成动迁签约的动迁户每户可获得包括速签奖励在内的总计50万元的动迁奖励。2018年4月，已签约93户，仍有33户未签约搬迁。

风险的识别需基于不同核心利益相关者所处的位置和利益诉求进行考量，本文从政治政策、项目管理、土地房屋动迁、社会影响、舆情反馈等五个风险指标出发对动迁项目的风险因素进行了全面识别，如表1所示。研究中依据风险识别分析表设计风险评估问卷，发放问卷50份，回收有效问卷49份，有效率为98%。

表1 动迁事件中潜在风险识别分析表

表1(续)

综合各类评估体系，一般将风险等级划分为低风险、一般风险、中等风险、重大风险、特别重大风险五个等级，如表2所示。由于每位民众的感知能力、经济情况、知识水平等存在差异，对于风险的感知也会存在一定差异。其中，量表风险系数越高，说明民众对整个工程项目的推进工作的期待和诉求越多，潜在风险也越大。

表2 风险等级划分

1. 五个维度的风险等级分析

为了解各部分的风险系数值，本研究从各个风险维度出发，对问卷中的选项进行赋值，通过数据统计得出各个指标风险值的平均数和中位数，试图分清各个风险维度所存在的风险值和所处于的风险等级。

(1)依法决策

依法决策部分的风险评估主要是评估拆迁户对政府依法制定拆迁补偿方案并且按照既定的方案来实施相应动迁行为的期待度和信任度。

经问卷数据统计发现，在风险系数为100.00的评估量表中，依法决策部分的风险系数处于25.00—100.00之间，受调研的拆迁户在该维度的中位系数为75.00，平均风险系数为75.00，风险等级为Ⅳ级，属重大风险等级。

在该风险维度中，若以系数70.00为界，系数在70.00以下的拆迁户有11户，占调研总数的22.4%，系数在70.00—90.00的拆迁户有31户，占调研总数的63.27%，系数在90.00以上的有7户，占调研总数的14.29%。

数据分析发现，拆迁户特别重视政府在Z“城中村”动迁事件中是否做到依法决策，一旦政府在后续工作中出现违法违规行为，很有可能触发社会稳定风险。在调研过程中民众也表示，有关独生子女的政策、人口和面积的认定等方面均存在很多不合法律规范的行为，这样的行为使他们感到很不满意，也很不认同。所以，在酝酿出台相应的拆迁补偿方案的过程中，政府部门需要在不违背法律法规、基本政策原则的前提下，多途径地倾听民众意见和建议，根据民众的意见和建议来调整、完善相应的决策，并保证该决策内容的科学合法性。政府在后续工作中是否能够依法决策，将在很大程度上影响社会稳定风险系数是否升级或者降级。

(2)民众态度

民众态度部分的风险评估主要是评估拆迁户对Z“城中村”动迁事件本身、政府前期的动迁准备工作、民众目前所了解到的相关拆迁补偿信息等的信任度、接受度和支持度。

经统计发现，风险系数为100.00的评估量表中，风险系数处于25.00—93.75之间的被调研拆迁户在该维度的中位系数为68.75，平均风险系数为68.37，风险等级为Ⅲ级，属中等风险等级。在该维度中，若以系数50.00为界，系数在50.00以下的拆迁户有5户，占调研总数的10.2%；系数在50.00—70.00的拆迁户有25户，占调研总数的51.02%；系数在70.00—90.00的拆迁户有15户，占调研总数的30.61%；系数在90.00以上的有4户，占调研总数的8.16%。

调查发现，大部分拆迁户对政府在Z“城中村”动迁事件中的预期表现表示信任和支持，相信政府有能力较好地解决存在的问题。但仍存在一些因素影响着民众对政府的信任度，主要矛盾焦点体现在对政府前期的动迁工作中并未采纳民众意见、相关的一些行为未得到民众的认可以及未做好充分准备的不满。对于民众而言，他们更多地希望自己的声音能够被考虑，自己的意愿和诉求能够在决策的过程中有所体现。

(3)补偿安置

补偿安置部分的风险评估主要评估拆迁户对补偿安置方案各种诉求的强烈程度，以及对政府部门最终将出台落实合理、完备的补偿安置方案的信任度。

在该维度风险系数为100.00的评估量表中，风险系数处于37.50—100.00之间的被调研拆迁户在该维度的中位系数为75.00，平均风险系数为75.25，风险等级为Ⅳ级，属重大风险等级。在该维度中，若以系数70.00为界，系数在70.00以下的拆迁户有17户，占调研总数的34.69%；系数在70.00—90.00的拆迁户有27户，占调研总数的55.10%；系数在90.00以上的有5户，占调研总数的10.20%。

从具体指标来看，大多数拆迁户对政府即将出台的Z“城中村”动迁补偿安置方案呈现出怀疑态度，主要矛盾集中表现在对补偿安置中存在的不公平现象的不满及对安置基地补偿房源配置的不满，同时部分拆迁户渴望政府能为他们解决历史遗留的问题，如劳动力安置及社会保险等方面的问题。

(4)舆情反馈

舆情反馈部分的风险评估主要是评估在拆迁项目中社会民众对政府部门提供畅通多样的意见反馈渠道、及时全面公开相关信息并接受社会监督的期待度。

在该维度风险系数为100.00的评估量表中，风险系数处于12.50—100.00之间的被调研拆迁户在该维度的中位系数为75.00，平均风险系数为76.00，风险等级为Ⅳ级，属重大风险等级。在该维度中，若以系数70.00为界，系数在70.00以下的拆迁户有10户，占调研总数的20.40%；系数在70.00—90.00的拆迁户有28户，占调研总数的57.14%；系数在90.00以上的有11户，占调研总数的22.45%。

Z“城中村”动迁事件中该维度的风险主要体现在两方面：一是拆迁户提出政府要为他们提供畅通有效的监督反馈渠道的要求，他们对于一些相关历史遗留问题采取了信访、集会等集体行动的方式，但普遍表示效果不佳甚至是无法解决实际问题；二是拆迁户希望有关部门能公开透明地使用项目资金，并就相关的动迁情况进行公示，公开每家每户的实际补偿情况，对于集体所有财产的补偿进行平均分配，使得政府行为主动接受社会舆论的监督。

(5)社会影响

社会影响部分的风险评估主要是评估拆迁项目引起的社会心理影响、经济水平影响、群体性上访事件、对极端行为的认可度等。

经统计，在该维度风险系数为100.00的评估量表中，风险系数处于12.50—100.00之间的被调研拆迁户在该维度的中位系数为50.00，平均风险系数为50.50，风险等级为Ⅲ级，属中等风险等级。在该维度中，若以系数50.00为界，系数在50.00以下的拆迁户有35户，占调研总数的71.43%；系数在50.00—70.00的拆迁户有5户，占调研总数的10.20%；系数在70.00—90.00的拆迁户有7户，占调研总数的14.29%；系数在90.00以上的有2户，占调研总数的4.08%。

从调查结果来看，影响该维度分值的主要为社会心理影响，主要是有部分拆迁户对改造项目有所不满，这样的不满主要体现在拆迁补偿标准的问题上。由于风险等级为中等风险，同时风险系数在50.00以下的人数占一半以上，本文认为大部分的待动迁户并不会采取极端的措施，正如调研过程中民众所说的那样：“我们希望能够和平解决，我们不是刁民，只要措施合理，我们愿意搬迁。”而且还有较大一部分民众认为，本次Z“城中村”动迁事件对其所居住的地区未来的发展有积极的、正向的影响作用。

基于以上各维度风险现状的分析，评估结果可汇总为表3所示：

表3 拆迁户风险等级评估

经数据分析发现，风险系数为100的评估量表中，总风险系数在50.51—76.02之间，风险系数处于33.75—92.5之间，中位系数为68.75，平均风险系数为69.01，风险等级为Ⅲ级，即中等风险。风险系数在50.00—70.00的有31户，占调研总数的63.3%；风险系数在70.00及以上的有18户，占36.7%。

在Z“城中村”动迁事件中，尽管大部分风险维度保持在中等风险等级水平，其整体的社会稳定风险等级虽未达到重大风险等级及以上，但平均风险系数高达69.01，非常接近风险系数为70.00—90.00的重大风险等级。同时，一些维度已经达到重大风险等级，如依法决策、补偿安置等。各维度的风险等级在一定程度上反映出民众对政府未来工作的期待度，民众期待度越高，利益诉求越多，政府治理风险系数随之增大。随着动迁工程项目的持续推进，不排除在后续工作中风险系数继续升级的可能，需要有关部门尽可能做到依法、公开、透明、科学、灵活，以降低风险升级的可能性。

2. 风险维度相关性分析

在对拆迁户各个风险维度做出初步的风险等级评估后，得出了每一个风险维度的中位数、均分以及相对应的风险等级。为进一步明确防范和降低社会风险值的具体措施，本文利用SPSS软件对上述五个风险维度之间的相关性做进一步分析，得到表4所示结果：

表4 风险维度相关性分析

由结果可知，“依法决策”与“民众态度”、“依法决策”与“补偿安置”、“依法决策”与“社会影响”、“舆情反馈”与“民众态度”、“舆情反馈”与“补偿安置”、“补偿安置”与“社会影响”这些风险维度之间具有显著相关性。

同时，当Pearson系数r>0.8时，两变量间高度相关；当0.5≤r≤0.8时，两变量为中度相关；当0.3

(1)依法决策与民众态度的相关性分析

这两个维度的相关系数为0.763，属于中度相关，即在Z“城中村”动迁事件中，政府依法决策与民众态度相辅相成，互为前提，依法决策的程度中度影响民众态度，此时的相关系数达到了0.763，说明民众态度在很大程度上取决于依法决策的程度。调查发现：一方面，在公共政策议程设置过程中，当地基层政府部门注重了解民意，并将民众的合理建议纳入具体的决策内容中。另一方面，Z“城中村”动迁事件中，由于民众的知识文化水平相对有限，需要基层政府部门为他们提供免费的法律顾问和解释决策的法律依据等公共服务，做到各项决策都能够有法可依、有法可查。因此，民众对公共决策的态度将逐渐从“不信任”转向“信任”，同时配合基层政府工作，使得项目能够顺利开展。

(2)舆情反馈与补偿安置的相关性分析

这两个维度的相关系数为0.823，属于高度相关。舆情反馈渠道的畅通与否对能否制定出符合民众期望的补偿安置方案有重要影响。自利理性人具有利益或效应最大化的倾向，Z“城中村”动迁事件中，不同的补偿标准和方案不可避免地会引起民众的攀比、落差、怀疑、焦虑等心理，进而对补偿安置方案表示不满。因此，政府要及时将各类政府文件、详细的补偿标准、相关法律依据等公开、公示，自觉接受社会民众与媒体的监督，保证政府行政行为是在合理、合法的前提下，再针对个别坚持不合理要求的拆迁户通过法律程序解决问题。在补偿安置的过程中，充分保障民众的权利，同时及时了解民众的想法，可在一定程度上缓和两者的风险值，降低风险系数，达到维持社会稳定的目的。

(3)补偿安置与社会影响的相关性分析

这两个维度的相关系数为0.797，属于高度相关。若政府依据相关法律法规，听取民众意见，制定出合理的补偿安置方案，将减少Z“城中村”动迁事件所带来的不良的社会影响及不必要的社会争端。调研中发现，由于权利意识的觉醒，民众对补偿方案的不公平感成为该动迁项目的矛盾焦点。因此，为了避免民众因补偿方案造成的不公平感而采取极端行为，给特大城市发展带来不稳定，政府应慎重考虑其补偿安置方案的合理性，尽量避免由于补偿安置方案的不合理而带来的社会风险。

综合上述统计分析，在Z“城中村”动迁项目中，“舆情反馈”与“补偿安置”、 “补偿安置”与“社会影响”这两组相关性属于高度相关；“依法决策”与“民众态度”、 “依法决策”与“补偿安置”这两组属于中度相关； “依法决策”与“社会影响”、 “舆情反馈”与“民众态度”属于低度相关。由此可以看出，依法决策、补偿安置、舆情反馈三个维度是重大风险维度，也正是亟待解决的风险维度，是影响整个事件的重要因素。

三、 特大城市风险防范和治理策略

上海作为世界一流水平的国际化大都市，在特大城市化急速转型发展的同时，不可避免地带来诸多发展风险议题。结合Z“城中村”动迁事件的调查分析，本文提出如下应对特大城市发展进程中社会稳定风险防范与治理的策略：

1. 政府行为体现依法行政能力

特大城市政府追求城市发展速度不能以牺牲民众个体的利益为代价，需要转变观念，在法律和制度建设方面加强顶层设计。在重大事项建设过程中加强决策制定科学性的同时，也需保证决策执行的有效性。城市房屋动迁法律制度需实时发展，规避不必要的社会政策风险，确保动迁的有序进行。调研发现，上海老百姓的法律维权意识日趋强烈。政府必须重视民众的权利意识，将依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程，积极推进政务公开，增加政府工作的透明度，树立依法行政的良好形象，全面提高政府依法行政的能力。

2. 建立、健全动迁项目监督机制

可从两个方面加强对动迁项目政府行为的监督：一方面为内部监督，加强政府部门之间的联合执法网络，形成一定程度上的张力与合力，构建整体性合作治理机制。如在征地动迁前期，可将法院等相关管理部门纳入治理网络，全程监督各利益相关者和行政机关行为的合法性。另一方面为外部监督，发挥社会力量的参与联动作用，在征地动迁中发挥各媒体网络和社会组织的“第三方”监督和“安全阀”功能，利用社会工作、心理疏导、舆论平台等专业特色，在各相关利益主体之间架起沟通的桥梁，使得政府的动迁行为更加透明，从而达到保护被动迁户权益的目的。

3. 尊重和保障动迁户的知情权

为使被动迁户的信息获取权和意见发表权得到充分实现，除了树立征地动迁中充分尊重被动迁户的权益的原则外，还应当做好以下几个方面的工作：一是确立专门的征地动迁管理部门，杜绝征地动迁工作主体不明和动迁人员缺乏专业知识、工作经验的情况，确保在征地动迁中少出误差。二是做好土地征收动迁的“两公告一登记”工作，将其落到实处，强调时间上的及时性、内容上的完整性和方式上的易于了解性。三是在进行调查工作时，就相关情况做好解释工作，调查结果透明公开，防止矛盾的激发。四是明确听证是被动迁户反映自身意见的重要形式，政府相关部门应当对征地动迁的必要性和可行性进行充分论证，并对动迁户的各类问题进行现场答疑，保证民众权利得到充分的尊重和实现。

4. 构筑动迁事件利益协调机制

调查数据表明，随着特大城市GDP的快速发展和物质生活水平的迅速提升，民众的利益观念和权利意识日益强烈，亟需构筑以下利益协调机制：一是利益表达机制。Z“城中村”动迁过程中，在尊重动迁户的利益主体地位的基础上，构建正式和非正式的利益表达途径，特别成立专门工作组，受理动迁户的咨询、投诉和反馈，发挥“上传”和“下达”的沟通作用。二是利益调节机制。动迁过程中各利益主体的权利、义务难以处于均衡态，动迁户处于相对弱势地位，预防风险的发生需要做出更多的利益调整。对于已经产生的风险，充分发挥行政干预和仲裁的功能，保障动迁户的参与权和参与度。三是利益补偿机制。在Z “城中村”动迁的案例中，风险产生的根源主要来自于动迁户与动迁主体的利益冲突。通过对补偿标准设置的科学化和合理化，维护动迁户的基本生存和发展权利，有利于缓解其抗争意识和降低集体行动的可能性。四是利益约束机制。其中主要包含道德和法律两方面的约束。道德约束是通过加强德育的媒体宣传、选择德育模式、开展德育实践活动等途径，提升动迁户的道德水平和文明程度。法律约束是指依法约束行政权力的滥用，遏制行政行为的“寻租”行为，保护动迁户的合法权益。五是利益保障机制。在拆迁补偿费用中预支社会保障基金，在确保后续社会保障工作顺利进行的同时，参照超大城市的社会保障标准，建立动迁家庭社会保障体系，对因动迁丧失收入来源而生活困难的人员，特别是“鳏寡孤独”等特殊群体，提供符合特大城市“新型城镇化”标准的最低生活保障、失业保险、养老保险等综合社会保障。

5. 共建社会稳定风险数据库

随着大数据时代的来临，社会稳定风险评估也需要使用大数据来进行科学论证。通过对各类影响社会稳定的风险数据进行整合，可以更加科学地预测各项风险发生的概率，从而使政府的工作更具科学性和实效性。同时，还可通过第三方评估机构介入社会稳定风险评估等工作，促进共建、共享数据库平台，从而真正地做到服务于政府、服务于动迁户、服务于动迁方。

6. 建立社会稳定应急管理机制

建立由特大城市政府多途径收集报送社会稳定风险信息的网络体系，并提升相关部门应急管理和社会稳定风险监测的意识。通过对突发事件、社会动态、紧急灾情等重大风险的“上情下达”和“下情上达”，及时决策和处置社会稳定风险事件，防止可能出现的失控现象。结合特大城市的特殊情境成立社会稳定应急管理领导小组和重大事项社会稳定风险事件应急处置机构，强调维护社会稳定工作的风险意识和责任压力，以风险防范为主，力图营造具备示范效应的城市和谐稳定发展环境。