贵州少数民族水库移民的特点及社会治理的思考

吴正彪， 杨昌恒

(1.三峡大学 水库移民研究中心 民族学院， 湖北 宜昌 443002； 2.黔西南州水利电力勘测设计院， 贵州 兴义 562400)

移民是人类社会发展进程中充分地开发利用大自然资源必不可少的一项重要举措。贵州是一个地处云贵高原的内陆省份，喀斯特地形地貌复杂，地势陡峭，地表水和地下水及其丰富，具有开发水利电力资源和建库蓄水的良好地理环境。为此，新中国建立后，特别是20世纪末以来，国家对贵州的水库水利电力资源开发十分重视，先后在全省范围内建设了用于电力发电和水利灌溉的大大小小水库98座，其中大型水电站13座、中型水电站18座，大型水库9座、中型水库58座。由于贵州是一个多民族的省份，现有苗族、布依族、侗族、彝族、水族、瑶族、毛南族、土家族、仡佬族、回族等民族30多个，其中世居民族17个，水库建设主要集中在少数民族聚居区，因而水库移民的对象自然是众多的少数民族群体，也就是本文所指的少数民族移民。

一、贵州少数民族水库移民的主要特点

1.多民族性

贵州每一个水库移民点，都是两个或两个以上不同的少数民族居住区,水库淹没区大部分通常都是少数民族居住区。位于黔东南苗族侗族自治州境内的三板溪水电库区移民涉及到当地的苗族和侗族等居民；位于黔南布依族苗族自治州、黔西南布依族苗族自治州和广西壮族自治区的龙滩水电站库区移民涉及到当地的布依族、苗族、壮族等多个少数民族；贵州省册亨县三岔河水库工程移民区涉及到布依族和苗族等少数民族；贵州省三都水族自治县恒丰乡雷公滩水库工程移民区涉及到布依族、水族和苗族等民族；贵州松桃苗族自治县孟溪镇道塘水库移民区则涉及到当地的苗族和土家族群众等等，几乎大部分的水库工程移民中都涉及有多个不同的少数民族。

2.移民世居生境原生态文化形态的多元化变化

生活在贵州高原上的17个世居少数民族，其居住环境地处云贵高原东部，长江和珠江以苗岭为界形成了两个不同走向的分水岭。历史上的“六山六水”成了贵州各个民族世居生存环境的原生态文化聚汇地。所谓“六山六水”指的是贵州少数民族聚居境内的六座山、六条水的地域，亦即“贵州境内的雷公山、大小麻山、武陵山、乌蒙山、云雾山、月亮山”等“六山”和“贵州境内的都柳江、清水江、乌江、舞阳河、北盘江、南盘江”等“六水”[1]。这一区域不仅面积大，约占全省总面积的80%以上，同时也是“富水”区。“长江流域省内各河流从西向东划分为：牛栏江和横江、赤水河和綦江、乌江、沅江等四个水系，流域面积115747平方公里，占全省土地总面积的65.7%；珠江流域省内河流由西向东划分为：南盘江、北盘江、红水河、(都)柳江等四个水系，流域面积60381平方公里，占全省土地总面积的34.3%。”[2]20世纪末以来，已经修建或正在建设的一系列大中型水利工程枢纽就在这些范围内，而祖祖辈辈生活在此区域的人群们也就成为水库移民中的重点搬迁对象。新修建的各个大中小型水库通常都是借助于大山峡谷深沟的自然地理优势，利用石山及贵州的喀斯特岩溶地貌作为天然护体蓄水开发使用。由于这些深沟峡谷土层富积、土质肥沃，很早以前就有各个民族的群众于此定居生活，并形成了一定规模的聚居村寨，各种姻亲关系、宗族关系建构起来的民族文化传统现因为搬迁而解体，新的移民安置点使原有的民族文化生态重新调适并发生了相应的变化。比如望谟县的水库移民中90%都是布依族群众，搬迁前布依族家庭在丧葬活动中大多数有砍牛祭奠亡灵的习俗，但搬迁后，很多家庭已经没有条件举办砍牛仪式等活动，其相关的文化习俗程序也在慢慢地简化；同样，当地的布依族水库移民群体原来是以一个家族或几个具有姻亲关系的宗族聚寨而居，每当举办婚嫁活动办酒席都是要办几天几夜才散伙，四面八方来的客人则分配到各家各户去分别安排，大家一起来承担接待各方来客的义务，搬迁后的移民群众被分散到各地，有着亲戚关系的群体性文化被分割，因此大部分家庭的酒席举办则简化为来客赴宴吃完一餐饭后就走人，来去匆匆，人与人之间的情感联系也在逐渐地淡化，少数民族水库移民的原生态文化也由此发生了变化。

3.移民人口规模大、涉及面广

在贵州的各种大中型水库移民安置中，移民人口规模大、搬迁范围广。如位于龙滩水电工程库区的移民范围就涉及到广西壮族自治区的天峨和乐业两个县、贵州黔南布依族苗族自治州的罗甸县和黔西南布依族苗族自治州望谟县。在这些县中，望谟县有移民安置点34个，其中后靠安置点23个(含3个集镇)，安置移民9189人，外迁安置点11个，安置移民4340人，还有1458人采取分散搬迁和自谋职业无土安置。34个移民安置点，100人以上规模有25个点，100人以下规模有9个点[3]。同样，在贵州省黔东南苗族侗族自治州以剑河县为主要库区的三板溪水电站，“被淹土地面积44.25平方公里，占整个库区被淹面积的52%。淹没涉及全县的9个乡镇，80个村，320个村民组，6561户37074人。位于柳川镇的县城被淹没面积达80%，涉及县城搬迁人口17192人……机关企事业单位126个。”[4]上述这些水库移民的搬迁，主要是以布依族、壮族、苗族、侗族等民族为主的少数民族。

4.涉及革命老区少数民族群众的移民点较多

1930年至1936年间，中国共产党领导的中国工农红军有六个军团先后在贵州开展了革命斗争运动，中国工农红军的足迹遍布全省67个县(市、区)，在贵州省内各地创建了滇黔桂边区革命根据地、黔东革命根据地、黔北革命根据地、黔西北革命根据地。根据中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅的“省办发[1998]16号”文件中“关于批转省划定革命老区领导小组《关于划定遵义等县市为革命老区的请示》的通知，全省属于革命老区的县(市、区)31个，下辖革命老区乡(镇、办事处)551个。这些革命老区所在地，大部分都是少数民族水库移民的重要地段，如位于广西和贵州的龙滩水电工程库区，其革命老区不仅包括有广西的乐业和天峨两个县，贵州的罗甸县还曾经是邓小平等革命先辈领导左右江革命的一个重要活动区域，1932年中共黔桂边区的第一个党支部——中共黔桂边委蛮瓦特别支部就是在罗甸县凤亭乡蛮瓦一带建立起来的[5]。此外，新中国成立以来，许多新修建的水库如今大多是在贵州省划定的551个乡(镇、办事处)革命老区内。如松桃苗族自治县的盐井水库就位于该县的蓼皋镇镇江河上游、德江县的长丰水库就位于该县的长丰乡境内、威宁彝族回族苗族自治县的小米水库就位于该县哈喇河乡(现已经升级为“镇”)境内、黔西县的附廓水库就在该县的洪水乡和金坡乡交界处、望谟县的桑郎水库就在该县的桑郎镇境内、盘县河洞坝水库位于该县淤泥乡的彝族聚居区等等，水库建设区域大部分都普遍涉及到革命老区的少数民族群众。

二、贵州少数民族移民社会治理措施

鉴于贵州少数民族水库移民的上述特点，如何通过社会治理使库区移民搬迁后在和谐、稳定和可持续发展中通过精准脱贫途径全面建成小康社会，实现十九大报告提出的“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，进而增进民生福祉，为世界各国非自愿移民政策的制定与实施提供良好的范例。

第一，对少数民族水库移民的搬迁与实施管理，党政部门应避免治理“缺位”、权利“越位”与方法“错位”的问题。

社会治理是一门科学,用习近平总书记的话来讲，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。因此，无论是组织开展少数民族水库移民搬迁，还是搬迁后移民的安置与就业疏导，都要有长远的规划，都要以人为本地帮助移民发展，都要核实到位依法补偿，让群众心服口服，争取将各种矛盾化解在源头、把各种社会冲突在实施搬迁和移民安置中逐一得到消解。

在贵州省罗甸县木引镇，这是一个有水库移民和生态移民并行的少数民族聚居区，水库移民的对象主要以布依族为主，也有少量的苗族；生态移民则以苗族为主，也有少量的布依族和汉族。据我们对搬迁到木引镇的少数民族水库移民情况调查，2015年由木引镇速进村布乃组搬迁到木引镇街上水库移民安置街区的有28户，截至2017年8月，只有五户留下来在木引街上居住，其余的23户又返回水库淹没区周边临时搭建简易棚屋居住，偶尔才回到街上的移民安置点暂住。在布依族水库移民搬迁户黄××(女，50岁)家我们看到，该农户因冗各电站库区建设需要，于2015年由布乃组搬迁到木引镇镇政府所在地的街上居住已经有两年时间。目前黄××家一共六口人，经济来源主要依靠黄××开粉摊店卖粉维持生计。据黄××介绍，她家原住的是一栋两层楼的砖房，有5个人的责任田土耕种，搬迁时按照移民局的安排执行。但在征收淹没区的原住房时，按照800元一个平方米进行赔偿，到了街上的移民安置点，让他们水库移民搬迁户购买房开商定价出售的高楼层房屋并按3000元一个平方米购买。土地实行长期补偿：每亩田每年补偿1200多元，因为黄××家的田土不多，每年得到的田土补偿费亦仅是3000元左右。黄××有两个儿子，均已经大专毕业，大儿子已婚并在县城找到了一份工作，小儿子没有工作。因丈夫已经辞世，黄××除了给儿子的生活开支外，还赡养两个年迈的公公和婆婆。黄××的粉店摊点是自家购买的一楼门面，遇到赶场天连本带利收入在600元至1000元/天左右，平时的收入则在200元/天。在对另外一个布依族水库移民家庭的调查中我们看到，这是一个5口人的家庭，即：采访对象黄××(女，67岁)、儿子、儿媳和两个孙子。因为搬迁后已经没有土地耕种，除了将征收到的房屋及土地补偿款用于购买房开商提供的移民安置房外，儿子和儿媳外出沿海打工，黄××带着两个孙子在家生活，属于留守儿童家庭。从与这些水库移民户进行座谈时得知，当地水库移民搬迁到木引镇街道来居住后，没有土地。这个小镇是位于罗甸、紫云、长顺三县的交界地，比较偏僻，商贸发展无从谈起，为维持生计，很多人都是以外出打工为主，只有个别农户被安排打扫街道环境卫生获得少量的收入维持生活，而且这些收入也是一年比一年要少。如家住木引镇速进村平地组的水库移民搬迁户柏××(苗族，1959年生)一家三口，柏××的妻子残疾，女儿才18岁就已经出嫁，他家原住的是一栋120平方米的木房，已经全部被淹。尽管他家的土地并没有被淹没，但在建水库时修路就被占去2亩土地，没有得到任何补偿，只能享受低保待遇，一个季度有300至1000元不等的生活补助金。木引镇安排柏××打扫街道的卫生已经有四年时间，开始是给1800元/月的工资，2016年为1600元/月，2017年8月以后降到了1300元/月，这笔开支是由镇政府的财务统一安排支出。低收入使水库移民的生活也越来越艰难。鉴于这些水库移民的经济来源渠道比较窄，更多的人就只有选择返回到原住的水库周边临时搭棚暂住，靠着耕种零散的土地维持生活。与水库移民不同的是，木引镇的生态移民有免费的安置住房，只是要求这些少数民族群众搬出来到新移民安置房居住后，要他们放弃掉原居住地的房屋，个别镇党委主要领导甚至还主张销毁掉村民的原住房，这使当地的生态移民村民极为反感，因为这些房屋多数是村民外出打工挣钱修建起来的，每栋房屋的修建费用都超过20万元，一方面镇政府安排的生态移民安置房是一栋栋简易的高层楼房，房屋周围既没有可耕种的土地，就连饲养家禽家畜都很不方便，同样也没有任何让移民户能够维持生计的产业。另一方面，很多村民认为保留住旧房屋，在他们返回山里种地、养殖时可以临时栖息，还可以“靠山吃山”，在维护生态植被的恢复不遭受破坏的前提下发展土特产品，以此补充家庭生活的经济来源不足。

社会是以人为最小单元构成的相互依赖的生活共同体，“善治”作为社会治理的一个重要手段，对于安置后的水库移民在生产生活上存在的困难，要求党政部门主要领导必须摈弃官僚作风，经常深入调查民众疾苦、实事求是客观应对各种社会矛盾，避免在治理上的“缺位”、权利上的“越位”与方法上的“错位”。比如移民的生计能力、生活水平、经济来源的产业保障等是否得到统筹性的合理安排，问题的解决是否到位？习近平总书记多次强调“必须坚持以人民为中心的发展思想”，但对于木引镇这个移民聚居区而言，只要村民不破坏自然植被中的生态环境，个别地方行政领导提出强行拆除生态移民区村民们经过多年打工后修建起来的民用住房是否在权力上有“越位”之嫌？从社会学的角度讲，“社会管理的主体是政府和行使政府权力的有关社会主体”，政府在社会管理中的职能是“政府为社会成员提供公共服务的重要责任”[6]。这些权利和责任要求政府部门在社会治理中要协调好水库移民、生态移民及移居安置点住户的各种社会关系，平衡来自不同人群的心理落差，摆正自身位置，从“价值中立”中实行科学引导，方法得当，措施到位，在相互磨合中使各种矛盾得到有效的化解。

第二，少数民族水库移民的多元文化主体的合理利益表达、协调机制及对诉求群体的科学疏导。

水库移民是一种非自愿的工程移民，而移民的有效安置则是实施移民搬迁工作的的重要环节。每一个大中型的水利水电工程建设，不仅淹没了原居住民的自然资源，同时也拆散了原有由不同宗族、家族、家庭组成的社会网络结构，一些原有的宗教信仰体系也被打散，这些人群的地域性、民族性身份被分解成新的移民身份，而少数民族的文化身份则逐渐削弱。比如原来居住在紫云苗族布依族自治县宗地乡鼠场村有9户信仰基督教的苗族因修建黄花水电站时实行移民搬迁，搬迁移民一部分迁到黔南布依族苗族自治州长顺县和惠水县进行安置，另一部分则安置到该县宗地乡政府所在地的街上，但由于大部分信教的苗族移民到了新的移民居住点后没有教堂、也没有相关的牧师提供帮助，部分信教群众只有到惠水县城的教堂去做礼拜，一些年长者则因身体原因去不了，这些宗教活动也就慢慢地淡化。同样，信仰原始宗教的布依族和苗族移民也是如此，由于远离本民族的文化群体，一些原始的宗教祭祀活动要么简化，要么参照新居住点汉族文化的做法，对传统的文化习俗以适应新居住地文化群体的特点进行调整和改变。

移民搬迁涉及到被淹没房屋及土地的赔偿以及安置后移民的生计资源得到可持续保障等问题。因此，从社会治理的角度讲，这需要我们从以下几个方面来进行思考。

一是参与式评估与科学实施移民的搬迁安置问题。这里讲的参与式评估，指的是实施移民搬迁之前及安置之后，都自始至终要有作为搬迁主体的移民参与进来，共同商议，相互协商安置措施，在每一个发展步骤中结合相关出台的移民政策，科学引导，充分表达每个移民在利益上的合理诉求。

二是移民搬迁工作前后的顶层设计问题。与中东部发达地区移民不同的是，贵州、广西、云南、四川、西藏等西部省区的大部分移民还有一个重要的身份，就是少数民族身份。因此在制定和执行相关移民政策时，不可一刀切，而应从文化多元化社会适应、自然环境的生计水平技能持续性、文化认同在社会治理中的渗透性以及移民协调机制在“我者”与“他者”之间的互惠性等等，整体把握，实现和谐共融。

三是信息跟踪与反馈问题。移民安置不是搬得出、能落地就“万事大吉”，随着现代交通道路的高速发展，每个地方都有很多有助于经济发展的好机遇，如一些移民安置点由于地处县城的新开发区或重要商业地带，经常被房地产开发商“相中”后又出现新一轮的搬迁问题等。这些都需要有信息的跟踪和反馈，让移民群众有诉求的渠道和疏导的途径，使之在得到科学合理的解决中维持社会稳定和推动社会的和谐发展。

第三，少数民族水库移民自我保护法律意识的有效性社会治理。

中国社会科学院李培林研究员在《社会改革与社会治理》一书中认为，“社会治理通常是指以政府为主导的包括其它社会力量在内的行为主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”[7]。由此可见，对于少数民族水库移民的社会治理，增强移民的法律意识，自我保护、自我管理，在国家政策的法律法规框架下，搭建一些有利于移民生存发展和生活水平得到提高的良好平台，这是我们依法强化社会治理所不可忽视的一个重要内容。那么，对于少数民族地区的水库移民，我们不仅要在短期内顺利地解决好移民的搬迁安置问题，而且还应对其长期的生存发展借助于党的民族政策提供更多的利益发展帮助。具体而言，一是在赔偿的长期性与持续性在产业化帮扶中要通过法规的形式固定下来，以防失业致贫的现象出现；二是少数民族水库移民子女在每年高考录取中可通过民族预科招生进行相应的降分录取，并出台一些有利于帮助移民子女提高学历教育层次、拓展就业渠道，通过政府的协调，形成最为广泛的社会活力实现有效的社会治理。

总之，由于少数民族水库移民的多元化特点，而人们所固有的客观性利益冲突和主观性价值冲突所导致的水库移民社会治理依然存在着很多影响社会稳定的风险问题，因此，只有确保移民能够分享到水库水电工程建设开发项目的利益，他们的生活水平比移民搬迁前要有所提高，通过社会整合防止政策真空，“消除非自愿移民安置中的贫困风险，防止移民的贫困化，保证他们的收入和生计能通过健全的迁移动作而得以恢复”[8]。在对水库移民的社会治理过程中，政策执行要到位，并按照党的十九大报告所指出的：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”让少数民族水库移民与全国各族人民一样，共享习近平新时代国家重大改革措施深化所带来的全民族一起拥有的社会福利，为和谐社会的共建，也为各民族共同繁荣发展齐奔小康、实现中华民族伟大复兴的中国梦，通过移民的和谐融入后形成中国特色社会主义建设的一支有生力量。