小规模之痛：农村教学点发展困境与应对政策
——当地教师的声音与“规模效益”实践取向批判

(东北师范大学 中国农村教育发展研究院，长春 130024)

一 研究背景

农村教学点是我国农村地区实施义务教育的重要组成部分。2016年，我国农村教学点共有96906个①，占全国教学点总数的98.44%，占村小学和教学点总数的39.09%。在四川、广西、江西、黑龙江、湖南等地，农村教学点数超过了农村小学数，占农村小学和教学点总数的比值分别达到了62.51%、52.49%、52.30%、51.44%、51.12%[1]514-515,520-525。作为保障农村地区适龄儿童“就近入学”，提升农村地区教育教学质量的重要办学模式，农村教学点在“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”方面所发挥的作用日益得到人们的肯定和重视。2018年5月2日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，指出：“乡村小规模学校(指不足100人的村小学和教学点)和乡镇寄宿制学校(以下统称两类学校)是农村义务教育的重要组成部分。办好两类学校，是实施科教兴国战略、加快教育现代化的重要任务，是实施乡村振兴战略、推进城乡基本公共服务均等化的基本要求，是打赢教育脱贫攻坚战、全面建成小康社会的有力举措”[2]。作为农村地区以复试教学为主的小规模不完全学校[3]，与村小学相比，农村教学点被剥夺了“法人资格”，在教育场域中处于更加边缘的位置，特殊的办学需求往往难以得到有效及时的满足。

在学术场域，学者对加强农村教学点建设的必要性、可行性进行了论证[4]，对农村教学点经费保障、办学条件、师资配置等方面存在的问题进行了一定的揭示。孙来勤等人认为，农村教学点在服务对象、师资配置、办学条件以及新增教学点生成方面存在着“边缘化”特征，应立足于公共治理的视角对农村教学点的发展进行政策设计[5]。范先佐和赵丹基于实地调研指出，经费短缺、办学条件差、教师素质低、工资待遇低是制约农村教学点发展的突出问题，为保障义务教育均衡发展，需要加大公共财政投入力度，完善经费管理体制，改革师资配置方式，改善农村教学点办学条件[6][7]。任春荣通过对城镇化进程中农村教学点发展状况的历史性分析后指出，国家政策是引发农村教学点规模变化的根本原因，有鉴于农村教学点所面临的督导检查不计入校数、属性不清、投入不足等困境，应赋予教学点以平等的学校地位，认可教学点复试教学的特有价值，遵守弱势优先原则加大对农村教学点的投入[8]。上述研究均站在“他者”的视角对农村教学点生存现状和未来发展策略进行了阐述。不可忽视的是，对于明辨农村教学点所处的不利境地，加强农村教学点建设的针对性，了解场域中行动者的观点具有重要价值和意义。本文首先对农村教学点教师眼中的教学点生存状态进行勾勒，然后对引发农村教学点生存困境的实践逻辑——“规模效益”进行反思，在此基础上，对农村教学点的建设提出相应建议。

一 资料收集与处理

本研究课题组成员在农村教学点数量较多的国家级贫困县四川省N县进行了实地调研。在调研过程中，课题组成员采用访谈法、观察法等质性研究方法收集了当地农村教学点的相关资料。在农村教学点的选择上，研究采用分层抽样与目的抽样相结合的方式选取样本。首先，以人口密度为主导，同时考虑地理环境、交通状况和经济发展水平等多方面的因素，将N县分为北部地广山高、人烟稀少区，中部山水相绕、县城辐射区，南部地势平坦、人口稠密区。其次，在这三个区域中分别进行目的抽样，选取位于北区的3个教学点、南区的4个教学点、中部的1个教学点。在不干涉农村教学点正常教学秩序的情况下，对这8个农村教学点的教师进行半结构式访谈。参与访谈的教师和所在农村教学点的基本情况，见表1。访谈过程中，农村教学点教师就教学点的状况与相关主题表达自己的看法。为了收集到更加多元丰富的研究资料，保障研究的真实性和可靠性，依照“三角校正法”的相关要求，课题组成员还与N县教育主管部门相关领导、各学区负责人进行了为期1天的座谈，与县教育主管部门协商并面向全县发放农村教学点调查表，利用这些资料检验、补充教师的访谈内容。调研收集到的资料统一在Nvivo11.0中进行编码分析。

表1.参与访谈的教师和所在农村教学点的基本情况

注：1.参与访谈教师编码原则为：省-县-区位-学校-访谈日期-角色-姓氏；2.角色编码中，M表示教学点主任教师，T表示教学点普通教师。

三 农村教学点的生存状态素描

农村教学点多位于我国边远贫困地区，为农村地区弱势群体提供义务教育服务。四川省N县地处山区，境内蜀道蜿蜒狭窄，交通十分不便，许多村庄至今仍未开通乡村客车。鉴于到选定的农村教学点大约需要花费两到三个小时的车程，课题组成员与当地教育主管部门相关人员商定每天早晨六点半从县城出发，由熟悉山路的司机开车“护送”课题成员前往目的地。在前往教学点的路上，透过车窗，远处是仿佛永远望不到尽头延绵至天际的山峦，“近在车边”的是悬崖峭壁，纵深千尺的沟壑。调研期间，就在这种“惊叹”与“惊恐”交织的情绪下，课题组成员艰难地到达调研地，就农村教学点生存状况问题与教学点教师进行深入访谈。虽然参与访谈的14位教师在性别、年龄、教龄、职称等方面存有差异，所在教学点规模也有所不同，但农村教学点在生存状态上具有高度的相似性。

(一)“走不掉”的农村边缘学生

“生源少，规模小，数量多，分布散”是当前N县农村教学点的最大实际。一般认为，农村教学点生源少、规模小是两大主要因素共同作用的结果:一是计划生育政策的贯彻落实以及人们生育观念的转变，农村地区人口出生率降低；二是城镇化背景下，农村适龄儿童“向城性”流动。在谈到相关问题时，教学点教师们均指出，当地村民的生育观念和生育状况一直较为稳定，每家普遍生育两到三个孩子，并未发生大的变动，农村教学点生源锐减最为主要的原因是农村适龄儿童出于各种原因的“向城性”流动，而非源于出生率的变化。

我们当地的很多农民都出去打工了，孩子也就跟着他们到外边读书了……农村学生成绩好一点儿的，家庭经济条件还可以的也都送到城里读书去了，老百姓有一种盲目趋城心理，有点钱的(家庭)都把孩子送出去了，(他们认为孩子)送到外地上学是一件体面的事情。(访谈文本：S-N-C-HS-161012-T-Y)

Y老师认为，在农村地区，孩子进城上学已经具有了一定的象征意义，它代表着农村家庭在其所处农村社区的社会地位和家庭特定追求。其他参与访谈的老师也表达了相类似的观点，他们感叹“父母外出打工的”“家里有钱的”“城里有人的”“成绩好的”学生，即那些在农村地区拥有相对良好的家庭经济资本、文化资本、社会资本的学生以及具备良好学习禀赋的学生，都离开了农村到城市上学。这些学生离开了农村，那么留守在农村教学点的学生是怎样的学生呢？Y老师又介绍了教学点及自己班上学生的基本情况。

办幼儿园也是希望能留住些生源，我们小学招生存在困难，没办法，实际上(小学)要求招七岁的学生，我们五六岁的学生也招。智力好些的都走了，学习差的学生才在这……

三年级原来有两个学生，一个跟着他哥哥到中心校去了，父母在旁边租了房子。现在就剩杨华(化名，7岁)一个人，他爸妈出去打工了，现在家里老人带着。这几年打工也不挣钱，但没办法，也得出去，因为我们这儿种地一年才能剩两三千块钱……就是教他一个人，也得认真教，但他太小了，课程又比较深，你得个别辅导过他才能勉强做题。(访谈文本：S-N-C-HS-161012-T-Y)

农村教学点教师承办幼儿园的原因之一，是希望家长出于“习惯”，等到孩子读小学的时候依然留在已经熟悉了教学点，从而保障教学点的生源和表明教学点存在的必要。同时，为了确保小学每年都能招到学生，教学点招生时不得不降低招生的年龄限制，招收一些尚未达到入学年龄儿童。正是当地年幼的以及像杨华这样出于各种原因而无法“逃离”教学点的农村学生，构成了教学点在校生的主体，成为教学点服务的主要对象。他们往往是农村社会底层中的最底层，处境不利群体中处境最不利的群体，确保这些儿童能够享有优质的教育，不仅关涉到教育公平，还关涉到整个社会公平正义。

(二)“包班”“包点”的农村教师

调研期间，课题组成员希望不去打扰农村教学点正常的教学秩序，但由于几乎所有的教学点教师都是“包班”或者“包点”教学，如果某位教师在工作时间参与访谈，那么教师所教的班级或教学点教学工作就会处于停滞状态，根本找不到其他教师来代课；而如果在老师下班之后进行访谈，那么课题组成员在夜晚返回县城时会存在着较大的交通安全隐患。为了解决上述矛盾，教学点教师往往会安排所教学生在教室里上音乐课(看视频，这是农村教学点音乐课的“正常”形式)，并由一到两名课题组成员在教室内照看学生。教师们普遍反映，“包班”“包点”教学让他们感到身心疲惫。

我每天早上大约七点多来到这儿开始收拾厨房，打扫学校教室卫生……所有的课都是我上，包括音体美。当然，相对来说，改作业的工作量少了很多。(访谈文本：S-N-N-XT-161012-M-D)

营养餐是个好政策，可是谁来做饭呢？有一个下雨天，我在这边厨房正烧着油准备炒菜，听到外边有孩子在哭(这个孩子倒在水坑里了)。我跑过去抱起那个孩子，就在去抱那个孩子的时候，厨房这边的油锅燃起火来，我赶快冲回去关掉煤气，差点就酿成了大祸。(访谈文本：S-N-N-SY-161011-M-J)

“包班”“包点”教学是N县农村教学点教师工作的常态，虽然教学点教师所教的学生人数少，批改作业等工作量会有所减少，但教学点班级层面产生的工作量，如教师在备课、上课等，不会因为班级人数少、规模小而有所不同。面对每天都要上足六节课，一周课时高达三十节的工作量，不但老教师吃不消，年轻教师也认为自己长期处于一种超负荷工作状态。更为突出的矛盾是，教学点教师除了日常教学工作外，还要负责给学生做营养餐等非教学工作，工作负担十分沉重。J老师“厨房着火”事件侧面反映出教学点教师日常工作“应接不暇”的状况，当教学点教师参与为学生做午饭等非教学工作时，那些年龄普遍偏小、自理能力和自我保护意识较弱的学生便处于无人监管状态，存在较大的安全隐患。

(三)城乡二态性显著的办学条件

当地教育主管部门相关领导介绍，该县农村中小学的办学条件在整体上有所提高，5·12汶川大地震发生后，中央和省级财政在灾后重建时先后向该县投入了近23个亿，全部用来支持教育事业发展。利用这些资金，该县重新修建了受损的教学点校舍，彻底消除了旧有的D级危房。虽然灾后重建工作完成了对教学点主体建筑——校舍的修建，但并未将其他相关配套建设纳入灾后修建计划，教学点围墙、校门、校园绿化、学生运动场等办学条件还没有得到改善，教师上课所需的教学设施设备依然紧缺，教学点笼罩在“冷冷清清”“空空荡荡”的荒凉氛围之中。

我们这儿幼儿园什么都没有，要是有中心校那种滑滑梯就好了。(访谈文本：S-N-N-YS-161012-T-Q)

我们和中心校没法比，中心校现在都有班班通了，而我们这里的黑板连漆都没有漆一下，老师上课还在水泥板上写字。(访谈文本：S-N-N-SY-161011-M-J)

在改善学校办学条件的过程中，乡镇中心校和农村教学点面临着同样的机遇和相似的挑战，但相比于农村教学点，中心校位于乡镇，生源相对稳定，具有一定的规模，发展前景更为乐观，人们更倾向于加强对乡镇中心校的建设。大部分政策红利被乡镇中心校占有，农村教学点只能分享剩余的一小部分，这就直接导致了乡镇中心校硬件配备在各个方面都要明显优于农村教学点。教学点教师们认为，乡镇中心校和教学点硬件方面存在的差异是巨大的也是直观可见的，这种直观的差异在农村家长心中产生了非常鲜明的对比效果，农村家长会凭借自己直观判断认为农村教学点在教学质量方面也不如乡镇中心校。

教学点教师们认为教学点办学条件差并没有影响到教学点的教育质量，但教师们普遍反映教学点教学设施设备严重不足，直接影响了他们日常教学工作。

上科学课，我们身边的仪器设备实在是太少了，学校几乎什么都没有，有时上课就凭空想象，只能给学生说说课本。(访谈文本：S-N-S-YD-161010-T-C)

电子琴、钢琴之类的乐器学校是没有的，我们上音乐课，只能清唱，要不就用电脑伴唱，但有的时候电脑用不了。(访谈文本：S-N-N-CP-161012-T-C)

音体美及科学课是教学点教师们最为头疼的话题，一方面，教师们没有接受过专门的培养培训，另一方面，身边的教学条件又不足以支持教师弥补自身教学能力的局限，因而音体美及科学课“开齐开足”只是在形式上达到“底线”要求，无法确保开设这些课程的质量。此外，从CP教学点C老师的言论中可以发现，农村教学点办学条件存在着“紧缺”与“闲置”共存的矛盾：C老师为了解决音乐课没有乐器伴奏的问题，用电脑伴唱替代，这在一定程度上弥补了教学点乐器不足以及教师音乐教学专业能力有限的问题。但音乐课用电脑伴唱也是“可遇而不可求”的，因为“有的时候电脑用不了”。

(四)被“合法剥夺”的公用经费

上文C老师提及电脑无法使用的问题令课题组成员感到困惑，N县已经完成了“教学点数字教育资源全覆盖”项目建设，为每个农村教学点配备了相应的设施设备，并对教学点教师如何使用数字教育资源进行了培训，鼓励、支持教师使用数字教育资源，为什么教学点配备了电脑，电脑有时却用不了呢？

这儿的电不稳定，电压低，我们上着上着课，电脑一下子就停了，学校的电脑都闪坏过几次了。我们用的是村上的电(火电)，不是国家的(电网)，我们没钱拉国家电网线(拉连到教学点)，因为那样还得需要一万多元钱，资金问题我们是解决不了的，中心校也解决不了。(访谈文本：S-N-N-CP-161012-T-C)

掣肘于经费问题，该教学点没有接通国家电网，只能使用村上电压偏低且不够稳定的电，“最后一公里”现象导致数字教育资源硬件设施设备的效益无法有效发挥，还对相关设施设备造成了损害，产生了不必要的时间和经济上的损失。然而，接通国家电网仅仅“还得需要一万多元”，依据“学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”，该教学点每年可以得到6万元的公用经费用以保障学校的正常运转。为什么“一万多元”就可以解决的问题却长期得不到有效解决呢？对于这个问题C老师只是说“中心校也没钱”，除此之外便不愿多谈经费问题，尽管课题组成员进行多次尝试，C老师对该问题始终讳莫如深。

在与SL教学点Z老师的访谈中，课题组成员侧面了解到“教学点没钱”以及“中心校也没钱”的原因。

我们这儿是山区，非常穷……中心校没给我们拨过经费，中心校人少，也没有经费……如果有时校舍需要修，那也得拖到我们自己想办法。向中心校反映也没办法，因为中心校根本拿不出钱。(访谈文本：S-N-S-SL-161011-M-Z)

SL教学点所在的乡镇中心校是一所完全小学，在校生113人，乡镇中心校的这种办学规模在该县十分普遍，它反映出在城镇化背景下，该县小规模学校存在“重心上移”的趋势，不仅农村教学点已经是不足100人的小规模学校，许多乡镇中心校也渐趋成为小规模学校。由于乡镇中心校规模越来越小，当以在校生数为主要依据核定公用经费时，其核拨到的公用经费严重不足，不足以支持中心校自身教学工作的正常运转。乡镇中心校为解决自身运转问题，会依据《中小学校财务制度》提出的“在一定区域内，由县级财政和教育部门确定的会计核算机构统一办理区域内中小学校的会计核算，学校设置报账员，在校长领导下，管理学校的财务活动，统一在会计核算机构报账”[9]等相关规定，“统筹”使用“本应是”农村教学点的公用经费，因为农村教学点没有管理公用经费的专门人员，公用经费必须统一由乡镇中心校统筹管理。这就能够解释，为什么N县教育主管部门严格执行“学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”的政策要求，而农村教学点的经费需求仍然得不到满足。

四 农村教学点发展困境审视：“规模效益”实践取向的影响与批判

“规模效益”是规模经济理论学家所关注的核心问题之一，亚当·斯密(Adam Smith)、阿尔弗雷德·马歇尔(Alfred Marshall)、罗纳德·科斯(Ronald H. Coase)、哈维·莱宾斯坦(Harvey Leeibenstein)等人对“规模经济”问题均作出过独到的阐释。规模经济理论认为，在既定的(不变的)技术条件下，生产1单位单一的或复合产品的成本，如果在某一区间生产的平均成本递减(或递增)，那么，就可以说这里有规模经济(或规模不经济)[10]84。在《经济学原理》一书中，马歇尔强调：“大规模生产的利益，在工业上表现得最为清楚……大工厂的利益在于：专门机械的使用与改良、采购与销售、专门技术和企业经营管理工作的进一步划分”；生产规模扩大形成的规模效益发生路径有两条，“第一是有赖于这工业的一般发达的经济(即外部规模经济)，第二是有赖于从事这工业的个别企业的资源、组织和经营效率的经济(即内部规模经济)”[11]298-328。一定范围内，规模的扩大会产生较高的收益，因而追求“规模效益”成为许多场域指导人们实践活动的潜在逻辑和行动策略。

当经济场域的理论迁移至教育场域时，理论所带来的诚如社会学家布迪厄所言，拥有一整套观念，与此同时也就拥有了这套观念系统性产生的种种错误见解，人们不应该把经济学所体现的某些科学知识，不经过批判性的重新阐释就应用到自己的工作当中[12]25-26,128。教育场域与经济场域不同，作为一项公共事业，教育的根本宗旨在于培养人、发展人，学校在办学的过程中固然要考虑“经济效益”，但更为根本的是彰显学校“教育效益”的最优化和“社会效益”的最大化，这与经济场域中通过实现企业内部、企业之间的“分工合作”进而带来“内部规模经济”和“外部规模经济”大不相同。当教育场域把追求“经济上”的“规模效益”作为实践的指导思想，在收获某些预期成果的同时，不得不面对该理论所产生的始料未及的负面效应，这种负面效应不但导致部分城市端的“规模不经济”(如巨校大班、教育扩容压力)[13][14]，在农村地区也引发了诸多矛盾。分析N县农村教学点的生存状态，可以清晰地看到追求“规模效益”对该县教学点带来的巨大冲击。

(一)崇尚“规模效益”，引致农村教学点出现生存危机

N县学校“分散型布局，小规模发展”是符合当地教育实际的一种模式，然而在全国范围内掀起的学校布局调整过程中，该县一度忽视了“因地制宜调整农村义务教育学校布局”的政策要求，追求“撤点并校”形成的所谓“规模效益”，撤并了大量的农村教学点。在2005年，该县农村教学点共有448个，校均60人；到了2015年，农村教学点减少到253个，较2005年减少了43.53%，校均仅7人，农村教学点和教学点的规模均出现了明显萎缩。

企业间的适度“合并”是产生“规模效益”的必要手段，但在教育场域，“合并”产生的负面效应有违教育“育人”的根本宗旨，侵害了社会公平的底线。随着《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》的政策出台，该县农村学校布局调整过程中出现的过度撤并农村教学点的现象得到了一定的遏制，但政策引发的消极影响依然在持续，“规模效益”依然指导着当地教育工作，教学点依然面临着严峻的被撤并或自然消亡的“生存危机”。

当年我们每个村都会有小学，后来就被撤掉了。那时我们村上的学生非常多，最高峰应该是2006、2007年，学校从幼儿园到小学五年级总共得有二百多人。后来，学生越来越少，中心校就撤掉了我们的五年级。再后来，四年级也撤掉了。(访谈文本：S-N-S-YD-161010-T-CG)

依据CG老师的访谈资料可以了解到，该县农村教学点某个年级的学生较少或教学点在校生数少于一定数量时，当地教育主管部门往往会选择撤掉教学点的高年级或直接撤掉整个教学点，学生、老师则统一到乡镇中心校上学、工作。对于被撤掉高年级的教学点来说，高年级师生的“被动流失”，不但会导致教学点规模进一步缩小，更为紧要的是，这种“被动流失”往往会引发“多米诺效应”，高年级被撤并后，农村适龄儿童“向城性择校”的信念更为坚定，进城时间提前，教学点低年级学生也会越来越少，低年级被撤并后更低的年级也极有可能再被撤并，直至教学点自然消亡。在教学点规模越来越小的情况下，教育主管部门也会滋生“观望”心态，认为在城镇化背景下，农村教学点的存在仅仅是暂时性的，加大对教学点的投入会造成有限教育资源的浪费。“等待消亡”的不作为，进一步加重了农村教学点的生存危机。

(二)专注“规模效益”，导致农村教学点身处“被支配地位”

在实践中，乡镇中心校与农村教学点之间的关系，与企业总部与分公司的关系并不具备相似性，规模经济理论强调的“规模效益”在教育场域中的适切性必须予以辩证的分析。作为小规模学校，农村教学点并不具备“法人资格”，已经丧失了自己的“学校身份”，由规模较大的乡镇中心校进行统一管理。这种由乡镇中心校统一管理的、类似企业管理的模式，并没有为教学点带来“规模经济”，并没有带来教育资源的优化配置。无论从师资配置、经费保障还是办学条件方面来看，农村教学点均遭遇到了“合法”的不公平对待。

从师资配置上看，由于农村教学点规模小，以“师生比”为依据进行师资配置的过程中，教学点所能分配到的教师在数量上极为有限。从所调研的8个农村教学点师资配置情况来看，只有YD教学点有三名教师，其余教学点只有一名或者两名教师。如果按照国家小学“师生比”规定检视教学点师资配置，这8个教学点“师生比”均高于1∶19的标准，已经处于一种严重“超编”状态，法定分配方式下，农村教学点教师“包班”“包点”教学现象成为普遍的存在，教学点的实际需求并没有得到应有的重视。从经费保障上看，“身份丧失”意味着农村教学点失去了自主支配核拨给教学点的公用经费的权力。

开学的时候，中心校也会问我们需要什么，有时候他们会给我们拿下来些粉笔之类的东西，但我们用完了，再去拿就不方便了，因为我们离得很远。(访谈文本：S-N-N-CP-161012-M-W)

这里除了有个篮球板，什么都没有。这些(厨房里的器皿)都是我在县上自己出钱买的，学校的篮球、乒乓球拍也都是。学生热饭用的煤气也是我花钱灌的……水电费是我们村上付一部分，不够的我们(老师)补上。(访谈文本：S-N-S-YD-161010-M-X)

教学点教师们谈到，乡镇中心校并不会拨付任何“货币”形式的公用经费，而是以“物化”形式的教学用品来保障农村教学点的正常运转，教师垫付教学用品的现象十分常见。这一方面影响了教学点正常的日常教学工作，“挤占”了教学点教师的合法工资收入，另一方面也直接影响到教学点办学条件的改善，教育的城乡二态性愈加明显。面对农村教学点“捉襟见肘”的发展状况，乡镇中心校作为统筹管理教学点的教育机构，对解决教学点运行过程中出现的问题责无旁贷。但由于教学点的这种“滞后”状态并不会直接影响乡镇中心校的运行状况，甚至从某种意义上讲，乡镇中心校的正常运转是以占用教学点教育资源为前提的，是以“牺牲”教学点的发展为代价的，由此导致的教学点运转不畅往往无人问津。

(三)重视“规模效益”，忽视农村教学点教育效益、社会效益

从规模经济学的角度来看，农村教学点是“小规模”“高成本”的办学模式，教学点投入的人力和物力所发挥的经济学意义上的效益是低下的，是不合乎理性计算的。从这个角度看，撤并教学点有其合理性和必要性。仅从教育资源是否经济的视角看问题，教学点所承担的教育责任，推进教育公平、社会公平方面所发挥的重大作用，往往会被人们忽视。在教育场域，需要重视的是，在农村教学点接受教育的学生有权利“就近入学”接受方便的学校教育，有权利享有国家提供的高质量的义务教育。

调研期间，教学点教师们对国家的一些利好政策在教学点得不到有效落实感到遗憾，许多“包点”教学的老师发出了“营养餐是个好政策，可是谁来做饭呢？”的无奈感叹。

中午我不能再去做饭了，学校大的小的这么多人，我一个人带不过来啊……学生中午在家带饭，我按时给他发钱。上面把钱打到了我的卡里，我再把钱打给家长，我和家长打了条子。(S-N-S-SL-161011-M-Z)

从营养餐政策有效落实的角度来看，Z老师在师资紧缺的情况下，为了确保学生在校安全，把营养餐补助直接转交给学生家长的做法显然违背了政策的初衷，并不是一种妥当的解决策略，营养餐政策的教育效用和社会效益得不到切实的保障。从所调研的8个农村教学点班级规模来看，教学点小学一个班级少则一人，多的也只有十几名学生，国家每天补助的4元钱不足以支付雇用专门炊事员的费用，在“规模效益”思维主导下，由于农村教学点这种“小规模”现实，教学点所应发挥的教育效益、社会效益为人们所忽视。

五 加强农村教学点建设的政策建议

随着经济社会的发展，人们越来越认识到教育在促进人力资本提升、阶层向上流动过程中的重要作用，追求优质教育的愿望愈加急切。加强农村教学点建设，是满足农村家长追求优质教育这一愿望的内在要求，也是促进教育公平、社会公平的必然选择。在具体实践过程中，需要转变“规模效益”思维，站在教育效益、社会效益的立场，依据农村教学点的需求，实事求是地开展各项工作。

(一)全面认识教学点效益，挖掘农村教学点优势

在农村教学点建设的过程中，一方面，各地教育主管部门要正确认识农村教学点存在的意义和价值，重视教学点的教育效益、社会效益。农村教学点作为教育系统的“神经末梢”，是保障农村地区适龄儿童接受义务教育的重要学校组织形式，它有助于解决农村地区适龄儿童，尤其是农村低年级儿童“上学远”“上学难”“上学贵”的难题，有效保障农村儿童“就近入学”的合法权益，减轻农村家庭的教育经济负担。另一方面，农村教学点教师也要充分发挥自身能动性，创造性地开展教学活动。人数少、规模小是农村教学点最大的特点，也是农村教学点质量提升、追求内涵式发展的逻辑起点和实践起点。班级人数少便于教师组织个别化教学，进行一对一辅导，有利于教师因材施教，满足儿童个性化发展的需要。

(二)基于工作量配置教师，解决师资配置的现实矛盾

师资配置均衡是师资配置的理想价值取向和现实追求，也是解决教学点师资配置处于“被动地位”的有效途径。解决农村教学点师资紧缺问题，达到高水平的城乡师资配置均衡，下一步工作重点是要基于校际教师工作量均等原则配置师资，实现教师在教学工作量上的均等，缓解农村教学点教师“包班”“包点”的教学压力，提高农村教学点教师工作的“公平感”。师资配置过程中，第一步是要核算各校在学校、班级、学生面上产生的教师工作量，第二步是按照各校教师工作量之比按比例配置教师，实现校际教师工作量均等，确保校际师资配置公平[15][16]。在核算教师工作量时，既要考虑教师的教学工作量，也要对教师非教学工作，如农村教学点教师落实营养餐政策产生的工作量，予以一定的考量。

(三)创新经费保障机制，确保农村教学点经费充足

在公用经费核拨方面，“学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”的规定，为保障农村教学点公用经费充足提供了政策层面上的支持，各地应当积极予以贯彻落实。在部分地区乡镇中心校渐趋小规模化的情况下，当地教育主管部门需要从学校、班级、学生不同层面产生的经费需求对不同学校经费需求进行测算，核定经费，保障不同规模学校获得应有的公用经费。在公用经费管理方面，根据我国中小学财务制度，农村教学点不具备学校法人资格条件，其财务管理统一由中心校负责。在这一制度保持不变的情况下，中心校统筹管理各个农村教学点公用经费的过程中，要适当提高农村教学点公用经费的使用自主权，不仅要为农村教学点提供“物化”形式的教学用品，还要为农村教学点提供充足的“货币”形式的公用经费，以保障农村教学点正常运转，并对农村教学点教师“货币”形式公用经费的实际到位情况进行监督。

(四)加强设施设备配置，改善农村教学点办学条件

教育主管部门以及乡镇中心校除了要关注农村教学点校舍等主体建筑的建设以外，还要加强对农村教学点的围墙、校园绿化、学生运动场等方面的建设，为农村教学点师生的工作和学习营造良好的校园环境。同时，加强对农村教学点教学设施设备的配备工作，尤其是科学课、音体美等课教学设施设备的配备，为农村教学点教师创造良好的课堂教学条件。此外，还要确保农村教学点设施设备功能的充分发挥，如在完成数字教育资源硬件设施设备配备后，还要做好后期保障工作，保证数字教育资源能够正常使用，以确保为每一个农村孩子提供公平而有质量的教育。