基于委托代理理论的基层公共图书馆管理模式研究

(东莞图书馆松山湖分馆，广东 东莞 523071)

2012年，党的十八大对建设社会主义文化强国战略进行了全面部署，包括公共图书馆在内的公共文化服务体系迎来了前所未有的发展机遇。以此为契机，全国范围内掀起了一股兴建、改造、提升基层公共图书馆的热潮。然而，当前政府机构及相关组织人员编制不断精简与民众文化服务需求不断增长之间的矛盾日益显现，如何创新管理体制、完善对应的考核机制，成为完善公共图书馆服务网络、提升服务品质的重大课题。

1 研究背景

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“构建我国现代公共文化服务体系，引入竞争机制，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设”，“提倡加大政府购买服务力度，鼓励有条件的地方进行项目外包和设施委托管理”。在此背景下，各地纷纷就基层公共图书馆管理模式进行了创新与尝试，包括项目外包、整体外包、专业委托等方式在内的新思路、新方法层出不穷。以当前各地基层公共图书馆管理模式创新路径为研究对象，通过借鉴委托代理理论等公共经济学理论工具剖析其运行机制、服务结构、支撑条件等，总结经验教训，可以为相关城市基层公共图书馆管理改革与发展提供借鉴。

2 国内外研究实践

2.1 国外研究实践

20世纪80年代，美国行政管理与预算局(OMB)发布的A-76通告把图书馆运营纳入“办公室与管理型服务”外包项目内，鼓励对非政府固有功能外包，各类图书馆功能性项目外包、委托运营开始逐步涌现。图书馆系统和服务公司(Library Systems & Services,LSSI)于1997年在加州河岸郡实行最早的图书馆总体外包，并逐步发展为美国图书馆总体外包主要服务商。日本于1963年制定了委托管理制度为代表的社会运营方式，并于2003年颁布《地方自治法》形成指定管理者制度，允许将包括图书馆在内的公共设施委托给社会团体经营，以期提高效益、降低成本。随后，图书馆指定管理者制度逐步扩散，其承接方包括企业、财团、NGO等。英国于1992年推出“民间主动融资”(Private Finance Initiative,PFI)政策，此后豪恩斯洛自治区、沃金厄姆自治区等也分别通过整体外包、私有化等方式进行委托经营。

2.2 国内研究实践

在中国知网搜索相关文献，经分析其研究主题包括：

图书馆社会化管理及总体外包：周乃泉在《安徽省基层公共图书馆社会化管理研究》中介绍了芜湖市镜湖区图书馆、合肥市滨湖世纪社区图书馆、蜀麓社区党群服务中心的社会化管理状况进行了介绍。徐珊珊在《区级公共图书馆总体外包评价体系构建研究》中剖析了区级公共图书馆总体外包评价与传统公共图书馆评价之间的差异性，并通过对镜湖区图书馆总体外包的评价进行案例分析，提取了评价主体、评价客体、评价阶段、评价标准、评价流程五个评价要素并进行细化。

图书馆理事会制度研究：杨昕昕在《我国公共图书馆理事会制度有关问题研究》中从公共管理等理论出发，分析了现有的管理体制下公共图书馆理事会制度运行面临的问题和障碍，就如何应对和完善理事会制度建设、充分发挥公共图书馆在公共文化建设体系中的作用提出相应的建议。袁澍宇在《实施理事会制度后公共图书馆权力的划分与制衡》中尝试利用委托代理理论、分权与制衡理论等探讨建设适合中国特色的法人治理结构。

国外公共图书馆社会化运营介绍：曹磊在《日本公共图书馆社会化运营发展历程及问题》《日本公共图书馆社会化运营的负面影响及社会反思》中对日本公共图书馆社会化运营进行了介绍，认为公共图书馆探索社会化运营必须要保证公共图书馆服务的公益性。

总体而言，国外公共图书馆在委托管理、经营方面探索较早，并形成了一系列实际操作案例。随着我国文化事业改革的不断深入，相关研究与实践也层出不穷，业界已注意通过新公共管理理论、委托代理理论、分权与制衡理论等分析图书馆社会化管理案例及理事会制度。发展于总分馆管理模式的专业团队接受委托对基层公共图书馆的运营同样适用于委托管理范畴，并与其他委托管理方式相比有着明显的特点。

3 委托代理理论与基层公共图书馆管理

委托代理理论是信息经济学重要理论发展之一，在20世纪60—70年代由一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展而来。他们认为企业所有者兼具经营者的做法存在极大的弊端，进而提出建立在非对称信息博弈论基础上的委托代理理论。一般来说，委托代理理论指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定或雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者是委托人，被授权者是代理人。委托代理理论倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权让渡给代理人。

从基层公共图书馆当前情况看，其整体委托代理结构模型如图1所示：本地民众将自身接受公共图书馆服务的权利委托给本地政府执行，这是第一层委托代理关系；本地政府建立公共图书馆，并通过行政委派、整体外包等各类方式交由相应团队运营，这是第二层委托代理关系；图书馆运营团队根据实际业务需要，将部分业务项目交由社会力量承接，这是第三层委托代理关系。第一层委托关系由于属于公民权利相关范畴，本文暂不深入，本文将重点围绕第二、第三层委托代理关系进行讨论。

图1 基层公共图书馆委托代理结构模型图

3.1 服务项目委托管理模式

受国外相关实践经验及自身业务需要影响，国内业界于20世纪90年代逐步引入项目委托管理，即将部分业务外包给社会服务机构。项目服务外包类型主要包括：1)文献采访、文献编目及加工、图书上架排架、报刊装订、文献流通及配送等文献基础性业务。2)基本读者服务业务，包括讲座、培训、展览等活动组织及宣传推广、普通参考咨询服务等。3)信息支持服务，包括软件开发、信息数据库建设、网站主页建设及维护以及其他信息服务。4)后勤服务，包括环卫服务、安保服务、图书馆设施设备维护等。部分图书馆通过项目委托管理、利用社会服务机构的人力资源和服务能力有效缓解了自身由于编制、读者服务量造成的局限。

3.2 整体社会化外包模式

随着社会民众对公共图书馆特别是基层公共图书馆服务数量、质量要求上的提升，基层图书馆编制不足等问题日益突出。党的十八大以来，随着政策环境对“政府购买服务”的支持以及国家公共文化服务示范区(项目)中相关实践的开展，图书馆整体外包逐步进入业界视野。在此环境下，东中部地区新建成的部分基层小型图书馆率先探索将图书馆服务进行整体外包，即将图书馆的人员管理、项目管理、日常运行等业务完全委托给承接商，委托方不再参与具体的运行事务，只做定期考核。例如，江苏省无锡新区图书馆是全国第一家实施总体外包的图书馆，无锡新区政府通过公开招投标，由艾迪讯电子科技(无锡)有限公司承接了新区图书馆的建设、管理、运行和服务，政府负责承担相关费用，并指派馆长。在资源有限的环境下，通过整体外包，新区图书馆有效解决了编制、机构设置、人员等问题，服务内容却更为丰富。

3.3 专业管理团队运营模式

如上文所述，国外参与公共图书馆管理的不仅可以是企业，也可是NGO、社会团体等。在我国，除了专业图书馆服务企业参与管理，基于国情行业内也发展出一种富有特色的管理形式，即总分馆管理中的专业管理团队派驻管理模式。其具体操作模式为：地方政府负责提供本级图书馆的场地、基本设备设施等硬件环境条件，邀请上一级地方公共图书馆通过派出管理团队、提供文献资源等形式进行委托合作，从而提供社会服务。例如，江苏省苏州图书馆与下辖各区签订合作协议，派出专业的管理团队，各地区按协议配备场地、进行装修、配备普通工作人员进行合作。深圳市罗湖区图书馆则推出了“悠·图书馆”建设模式，由各社区、企业、学校乃至商业场所提供场地，按罗湖区图书馆要求进行装修，罗湖区图书馆全权负责人员、资源配备及日常运行工作。此种方式一方面有效缓解了基层图书馆专业人员短缺、资源匮乏、专业服务水平不高的压力；另一方面，由上一级图书馆进行业务运营和整合，有效提升了市民对公共文化服务均等化的认知及感受，达到了双赢的目标。

4 图书馆委托代理模式存在问题

从服务项目委托管理到整体社会化外包、专业管理团队运营，基层图书馆发展出的多样性委托管理模式各有特点，同时也存在各种问题。

4.1 运营主体问题

在服务项目委托管理模式中，图书馆运营团队(甚至绝大多数工作人员)均是政府事业编制人员或相关聘用人员，政府对图书馆业务有较强影响，甚至直接干预具体业务，政府与图书馆运营团队某种意义上成为了同一个主体，进而产生了“管办不分”的情况。例如，县级以下图书馆工作由文广中心工作人员兼任，图书馆人员编制被另行安排其他工作等，如表1所示。同时，该类服务项目委托管理多集中在基础性、特定性项目，如借还流通、文献加工等重复性劳动，尽管通过服务项目社会化购买方式缓解了服务人员短缺等压力，但由于运营主体不清晰，统筹运营的有可能是非图书馆专业人士，造成读者活动外包项目出现单一化、娱乐化、与阅读推广关联性不强等问题。

表1 东莞市部分村(社区)图书馆管理人员对照表[11]

4.2 信息不对称问题

在委托代理关系中，委托人与代理人掌握的信息通常是不对称的，常出现逆向选择与道德风险问题。逆向选择是发生在委托代理关系前的风险，即卖者知道产品确切的真实质量，而买者只愿意根据他所知道的平均质量来决定支付的价格，这个价格将使得质量低的卖者愿意成交，质量高的卖者因不能得到同质量相称的价格而退出市场。在服务项目委托管理、整体社会化外包模式中容易出现此类风险，由于在此类操作模式下，受政府预算支出管理机制影响，报价较低代理人更容易获得图书馆项目委托资格，存在着“劣币驱逐良币”的风险。而道德风险通常发生在委托代理关系后，代理人的某些信息难以被委托人掌握，在不违反法律、规定的前提下，代理人可能会为了自己的私利而不惜牺牲委托人的利益。服务项目委托管理由于业务单一、易于评价及掌控，此类情况较少。而整体社会化外包、专业管理团队运营由于委托时间较长、委托授权较大，在特定条件下有可能出现为损害委托人利益情况，如在取得更好服务效果的情况下，从服务成本、运营团队利益等因素出发人为地限制服务规模、内容等。

4.3 考核与激励机制问题

在我国，总体服务外包模式、专业管理团队运营模式主要存在于极少数区级图书馆和社区图书馆中，缺乏比较成熟的运营框架设计、资金测算、质量考评体系等规范。此外，专业管理团队运营模式当前缺乏激励配套机制，更多的是出于个人专业奉献精神在支撑。例如，管理团队一般是由上一级地方公共图书馆派出，其人事、薪资关系仍由原单位管理，从派出单位方面看来，在相关人力资源、财政资源未响应增加的情况下增加了“额外”工作量，从运营团队成员本人获得利益也未产生变化，反而由于工作环境变动增加了交通、家庭生活等方面的成本。

5 基层公共图书馆委托代理管理完善路径

5.1 完善法人治理机制

公共图书馆法人治理在国内已推行了一段时间，从实际效果上看虽然各馆建立起了理事会，但由于既有的人事、财政、行政管理制度未能进行配套改革，理事会扮演的更多的是议事机构、咨询机构角色，陷入了“议而不决”的尴尬境地，监事会则由理事会兼任或是干脆暂缓筹建。鉴于当前委托管理模式逐步为政府、业界适应并接受，以实施委托管理模式为契机，组建由本地政府为指导、图书馆专业人士为骨干、广泛代表社会各界意见的理事会，以及监事会等法人治理结构，在设定委托管理基本框架、指标体系方面实现专业指导，对代理人实施效果代表本地民众进行有效监管，有条件的地方可进一步委托第三方机构实施考核及监管。

5.2 制定约束性委托框架

为规避逆向选择风险及运营主体问题，应在实施委托管理之初制定约束性委托框架。一方面，要对代理人基本服务绩效指标有合理设计。地方政府可以《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》等法律法规为基本导向，以《公共图书馆服务规范》、公共图书馆评估定级标准等行业规定设立主要指标，同时兼顾本地创建公共文化服务体系示范区、文明城市等特定指标，进而形成较为丰富合理的绩效测量指标体系，在选择委托对象之初就通过“基本门槛”杜绝资质较差的代理人。另一方面，委托框架也应对委托人进行约束性规定，在确保基层图书馆整体运营符合委托目标的前提下，地方政府作为委托人应给予代理人充分的业务自主权、激发其自助性及创新性，将“管办分离”落实到实处。

5.3 完善及创新激励机制

基层公共图书馆委托管理的约束性条件可确保基本服务绩效、质量的达成，但若想进一步激发代理人主动性，规避委托管理中的道德风险，需要设立较为合理及可行的激励机制。针对整体社会化外包模式、专业管理团队运营模式，可在不违反财政管理原则上设定绩效管理专项奖励资金，对年度内各业务指标达成量实施梯级绩效奖励。例如，文献流通册次绩效目标为10万册，基础达成奖励金额基数为X万元，超过绩效目标10%增加文献流通绩效奖励金额Y元，超过目标10%—20%增加绩效奖励金额3Y元，超过20%以上增加5Y元。以此实现多劳多得的良性循环，激发运营代理人提升绩效的主动性、创新性。

6 结 语

在基层公共图书馆建设中，应因地制宜选择适合本地经济、社会环境的建设及管理模式，方可有效利用资源条件、提升服务水平。例如，在较为成型、人力资源较为充分的图书馆进行基础业务项目委托管理，集中精力搞好专业、高端服务；在人力资源较为匮乏、但经济条件较好地区的新建馆进行整体外包；在图书馆总分馆体系较为成熟、总馆专业能力较强的地区进行专业管理团队派驻管理模式。当前，我国正进入全面建设小康社会的关键时期，公共文化服务作为小康社会的重要组成部分也迎来前所未有的有利发展环境，相信图书馆各类委托管理在逐步经历萌芽、发展、成熟等阶段后会成为公共文化服务运营重要实施方式。