地方政府隐性债务风险及防范措施

苏 娟

一、我国地方政府隐性债务的现状

国务院在2014年10月下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号）其中规定我国地方政府不能再通过融资平台举债。2015年1月修改后的《预算法》正式实施，按照新的政策规定，地方政府举债只能采取发行债券的方式，地方政府债务也被全部纳入预算管理。根据相关规定，地方政府隐性债务就是未纳入政府债务限额管理的、地方政府通过非正规渠道举债所形成的债务。

我们按债务的来源将隐性债务分为两类：一类是由地方政府提供担保或财政资金支持偿还的由府融资平台等单位替地方政府举借的债务；另一类是政府通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式，设立的政府投资基金、开展政府和社会资本合作、政府购买服务等投资方式形成的中长期支出事项债务。

二、地方政府显性债务和隐性债务分析

1.地方政府显性债务规模增长相对平稳、债务风险可控

地方政府显性债务是指地方政府作为债务人，在某一时点上，依据某个法律或者合同所承担的债务，当债务到期时，政府具有清偿的法定义务。包括各级地方政府债务（一般债务和专项债务）、外债等，具体包括：（1）由财政部代理发行的地方政府债券；（2）省级财政部门在债务规模内代理发行的地方政府债券；（3）政府统一借贷统一归还的资金；（4）预算法规定的其他支出，具有法律约束力的长期预算支出。

表1 2015—2017年地方政府显性债务 （单位：万亿元）

从数据来看，地方政府显性债务规模总体平稳增长。分别为2015年显性债务规模为14.76 万亿元，2016年为15.32 万亿元，2017年为 16.47 万亿元（见表1），财政部公布的全国人大批准的地方政府债务限额规模为：2015年 16.01 万亿元；2016年 17.19 万亿元；2017年 18.82 万亿元，对比2015年至2017年地方政府显性债务规模均在限额规模内，且各年显性债务规模均低于债务限额规模。

2.地方政府隐性债务增长较快

根据数据分析，我国当前地方政府隐性债务成风险防控焦点，现隐性债务风险突出表现为：隐性债务缺乏监管，隐性债务规模增速过快，隐性债务债务结构复杂且不透明。

表2：2017年中国地方政府隐形债务规模

根据中诚信估算2017年地方政府隐性债务规模在34.52 万亿元，是显性债务的2.1 倍（见表2）。估算过程中地方政府隐性债务主要包括融资平台、地方国企的债务以及政府和社会资本合作项目中政府付费项目、政府投资基金等内容。由于无法确定在政府产业基金的规模中地方政府可承担的比重，在此隐性债务规模测算过程中政府产业基金暂时未纳入测算范围。

表3：2015—2017年地方政府隐性债务与显性债务规模对比（单位：亿元）

财政部在2015年对地方政府存量债务进行清理甄别时显示，2014年底地方政府的隐性债务为8.6 万亿元，2015年地方政府隐性债务为18.19 万亿元，2016年为27.18 万亿元，2017年地方政府隐性债务规模根据中诚信估算在34.52 万亿元；2015年地方政府显性债务为14.76万亿元，2016年地方政府显性债务为15.32 万亿元，2017年地方政府显性债务为16.47 万亿元（如表3）。

2015年至2017年我国地方政府隐性债务与显性债务规模的比值在不断增加，从1.23 增加至2.1，说明隐形债务规模迅速增长。

从估算的结果看，2016年我国地方政府隐性债务规模比2015年增加了8.99 万亿元，比2015年增长了49%，2017年我国地方政府隐性债务规模比2016年增加了7.43 万亿元，比2016年增长了27%，地方政府隐性债务规模2016年、2017年增长较快。从内部构成来讲，融资平台的贷款和非标融资（包括信托、资管等形式）占比最高，分别占48%和24%（如表4）。

表4：2017年地方政府隐形债务内部结构

3.地方政府隐性债务规模的占债务总规模比重较大。

我国地方政府的债务总规模由两部分构成，显性债务规模和隐形债务规模。

2017年全国地方政府负债率（债务规模与财政实力的比率）直接上升至62%（如表5），大幅高于发展中国家平均水平。

表5：2015—2017年全国地方政府负债率考虑隐形负债

三、地方政府隐性债务风险表现

（一）隐性债务存在着存量大、增量快的规模性风险

隐性债务规模快速增长是由于地方政府非正规的举债行为造成的。隐性债务规模比显性债务规模增长快速，同时它还具有偿还的不确定性，隐性债务风险将成为我国地方政府面临的中长期风险之一。

（二）隐性债务存在着结构复杂与融资成本高的结构性风险

地方政府隐形债务主要是由融资平台贷款构成，从本文分析来看，2017年融资平台贷款占地方政府隐性债务的48%，在地方融资平台发展的初期，最主要的资金来源是银行贷款。在2010年之后，银监会有意识地限制银行对地方融资平台的新增贷款，地方融资平台纷纷通过以商业银行为主导的影子银行体系进行举债融资。由此可见，融资平台资金的复杂不透明和融资高成本组合使得地方政府隐性债务存在着不可忽视的结构性风险，在今后债务的偿还过程中极有可能会演化为债务违约危机。

（三）隐性债务存在着投资收益低，债务无法偿还的风险

2015年之后，许多地方政府通过融资平台贷款，资金仍然是投向了本应属于地方财政承担的市政领域基础设施建设和公益性项目，投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设，项目有许多建成即亏损，很多项目都是周期长、低回报的项目，当这些投资大量集中在欠发达的人口流出地时，项目投资收益更是堪忧，债务偿还无法保证，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

四、地方政府隐性债务风险的防范措施

基于上述分析，防范化解地方政府隐性债务风险。关键要做到以下几点

（一）建立和完善政府债务管理的各项机制

首先，建立政府债务信息公开披露制度。其次，建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应当承担的管理和偿债责任。第三，建立偿债准备金制度，完善政府债务偿还机制。第四，建立健全地方政府担保机制。第五，要对政府债务进行归口管理。第六，加强商业银行监管，完善社会保障体系，防范间接风险。

（二）坚决遏制隐性债务增量，地方政府严格控制债务规模

一是改革政府的投资方式。二是不准政府部门擅自举债。加强风险源头管控，从强化项目本身入手控制新增，对地方政府要硬化预算约束，对金融机构要管控金融“闸门”。

（三）积极稳妥化解存量隐性债务

地方政府应积极主动化解处理不良债务。对以前年度形成的地方政府隐性债务，针对债务人承担的债务义务不同，采用不同的方式和途径来分类化解存量债务。地方政府应制定出详尽的偿债方案。地方政府应努力拓宽偿债渠道。

在相关债务人确实很难依靠自有财力与资产偿还债务的情况下，地方政府应通过控制项目规模、统筹政府收入、成立地方资产管理公司处置国有资产、引入社会资本以及债务重组等方式，鼓励以市场化、法治化手段分类分步稳妥推进存量债务化解。

（四）加强政府工作人员的思想作风建设，完善德、勤、绩考核标准

地方党政领导干部要树立正确政绩观、学好预算法，地方政府依法一律采取发行政府债券方式规范举债。建立科学合理的量化考核指标体系和决策责任追究机制，建立党政领导干部在职期间的“社会经济成效—政绩运作成本—债务风险水平”的联动考核标准，将债务的借用、归还及债务风险化解作为地方党政领导干部任期责任制和离任审计的重要考核内容，增加党政领导干部的预算约束感。

（五）健全监管体系，建立地方政府债务风险预警机制

地方债务危机所引发的影响是全面的，因此政府部门尤其是财政部门应尽快建立起完备的风险预警和监督管理体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。在建立风险预警机制时，应充分考虑地方经济发展水平、财政能力、负债率、偿债率、债务依存度等因素，并根据现实情况不断对预警系统进行调整和完善。加强地方监管部门和社会公众对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，防止债务资金滥用。同时，加强金融机构对政府借贷资金条件的审核，建立健全政府信用评估体系，完善债务借贷手续，提高对政府债务资金后续使用过程及方式的监管。