房地产业深化改革需要法治建设创新

文/牧子犁

一、房地产业初始改革源于“违法”突破和立法跟进起步

20世纪末，计划经济下的房地产业存在两大禁锢：一是城市土地经审批划拨无偿无期限使用，不得流转。二是住房福利化分配，公房由单位分配，公房使用权只允许交换，不得转让，私房交易被限制在局部范围。当时，法律、法规对土地和住房的一系列禁止性规定，使房地产领域如“一潭死水”，城市捧着土地金饭碗“讨饭吃”，城市居民挤在福利分房的“道路”上苦苦挣扎。在20世纪80年代初期，上海某区一女生因出国留学需要一笔资金，将独居的公房使用权擅自出售，房管部门依据相关法规收回公房并没收全部“违法”所得，当事人悲愤填膺，欲哭无泪。

1980年4月，邓小平同志就住宅问题发表重要讲话，首次较为系统地提出出售公房、调整房租（发放补贴）、提倡个人建房买房的改革总体设想，实现了对传统住房制度下住房公有制思想的重大突破。此后，上海住房制度改革突破上海公有住房管理条例及实施细则的束缚，制定政策开始实施公有住房出售、停止执行住房分配、培育房地产市场、建立住房保障制度等一系列改革。随着住房制度的重大变革，《城市房地产管理法》等涉及房地产开发、交易、租赁、中介服务、物业管理的一系列法律法规陆续出台，推动我国房地产业基本走上法治的轨道。

土地使用制度改革也是如此。上海、深圳率先突破既有规定，借鉴香港土地批租做法，将土地的所有权与使用权分离，采取土地使用权有偿有期限出让的方式，实现了土地的流动，盘活了土地资产，推动了城市建设、促进了房地产市场发展。在土地使用制度改革的同时，上海、深圳均及时研究制定地方性土地管理法规，做到有法可依。地方的改革突破和立法实践，促使国家宪法和土地管理法作了相应修改，我国土地使用制度改革实现了有法可依。

二、房地产业深化改革要确保在法治轨道上推进

房地产业改革推进至今，深化改革面临的形势和任务与改革初期相比有了根本的变化。

一是房地产业改革进入了攻坚期和深水区。随着房地产业改革深入发展，改革所遇到的大多是“难啃的骨头”，其内外关系错综复杂，与外界有千丝万缕的联系。因此，面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，例如，农村土地制度改革直接关系农村、农业的发展前景和农民的切身利益，又与国民经济整体发展休戚相关。党的十八届三中全会指出，要形成城乡统一的建设用地市场，农村集体建设用地可以直接入市，农村宅基地可以流转，但是由于种种限制，改革进程十分有限。

二是房地产市场是涉及我国经济安全的领域之一。根据省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班会议精神，中央不希望再出现炒房的情况，也不希望房地产市场发生大幅波动的情况，以免影响国民经济安全。因此，中央特别强调要坚持底线思维、增强忧患意识，着力解决突出矛盾和紧迫问题，确保房地产市场持续健康发展。

三是改革的指导思想、目标任务更加清晰明了。改革的方向、途径、手段、措施等都要求明确、具体详尽，特别强调要坚持法治与改革相统一相促进。改革既不能突破法律的底线，又不能简单以推行法律没有依据为由迟滞改革，即在法治下推进改革，在改革中完善法治，越是重大改革，越要发挥法治的引领和推动作用。新时代深入推进房地产业改革，必须善于用法治眼光审视房地产业改革问题，用法治思维谋划改革路径，用法治手段破解改革难题，用法治方式优化改革环境，从而确保房地产业改革在法治的轨道上运行，确保改革的有序推进，确保改革发展与稳定相统一。

四是房地产业法治建设是“稳预期”的基石。在2019年初召开的全国住房和城乡建设工作会议上，住建部对2019年楼市调控提出“稳地价、稳房价、稳预期”的目标，并强调坚持“房住不炒”的定位不变。“三稳”确实非常急切，件件重要，必须全面落实。理论研究表明，市场经济在某种程度上也可以被称为预期经济。人们对于房地产市场未来光明与悲观的看法，既影响投资行为，也影响消费行为，两者还会进一步传导和增强。从这一意义上说，“三稳”的核心是“稳预期”。

三、房地产业深化改革需要法治建设创新

房地产业深化改革必须按照中央强调的要求推进，即“凡属重大改革要于法有据，确保在法治轨道上推进改革，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行”。这与改革初期所推行的“先破后立”模式截然不同。然而，由于现有立法体制因立法的审慎性而设定的诸多要求使立法成为一项复杂而极具审慎的工作，改革却总是要把握机遇，所以“先立后破”的原则，存在着执行障碍。易言之，看似被法治思想推崇的“先立后破”原则，很难在“破”之前取得法律的“立”。这迫使我们必须进行积极、有效的探寻。

一是深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，体会蕴含其中的使命情怀，把握贯穿其中的马克思主义立场观点方法，深钻精研、学思践悟，从中汲取深化改革的真理力量、思想力量、实践力量。《求是》杂志2019年第4期首发习近平总书记重要文章《加强党对全面依法治国的领导》，系统论述全面依法治国新理念、新思想、新战略，其核心要义被概括为“十个坚持”。依法治国“十个坚持”是我国深化改革加强法治建设的重要指导思想，也是房地产业深化改革、进行法治建设创新的重要指导思想，必须全面遵循，认真贯彻。

二是注重创新引领，守正创新推动改革与法治共同进步。目前，改革已经进入攻坚期和深水区，无论是规范市场经济秩序、突破重大利益藩篱，还是保证改革的正确方向，都需要法治来保驾护航，都需要把相关进程纳入法治的轨道。越是重大改革，越要发挥法治的引领和推动作用，并在运用法治思维和法治方式的同时，增强改革的能力。创新要尊重历史、尊重规律、尊重人民期待，坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持“摸着石头过河”和顶层设计相结合，坚持问题导向和目标导向相统一，坚持试点先行和全面推进相促进，坚持改革决策和立法决策相衔接，运用法治思维和法治方式推动改革。伴随经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，群众利益诉求也变得更加复杂多元。面对错综复杂的社会矛盾，用法律的尺子息诉息访、定分止争，才能最大限度地凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识与力量。

三是房地产市场所涉及的主要问题是处理好市场与政府的关系。市场法治的原则主要有三类：对于投资者、消费者而言，是“法无禁止皆可为”；对于市场监管者（公权力机关）而言，则强调“法无授权不可为”和“法定职责必须为”。必须建设法治政府，把权力装进法律的笼子里，要始终对法律怀有敬畏之心，坚持法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，努力维护最广大人民群众的根本利益，保障人民群众对美好生活的追求和向往。房地产市场所涉及的主要问题是处理好市场与政府的关系问题，只有对此问题加以全面规范、充分协调，方能实现共赢。这既是市场发展的关键，又是改革深化的关键。市场经济应该是法治经济。从一定意义上说，市场越是发展、社会越是进步，所形成的规范就越丰富。法律规范既是社会发展本身的产物，也是维护社会稳定、促进社会发展的需要。解决制约经济社会持续健康发展的种种问题需要法治进行保障，也需要法治加以推进，所以应当以法治的形式维护市场秩序和公平正义，克服部门和地方保护主义。

四是要针对中央新部署、时代新要求、群众新关切，积极推进重点领域立法，要坚持科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率，在有效性上下功夫，及时做好法规的“立改废释”工作。要加强智库建设，建立并完善专家学者、立法部门、实务部门立法专家咨询会常态化参与机制，以研究方阵和法治研究基地为抓手，开展课题研究，统筹好立法资源与立法需求、立法效率与立法质量，立出更多切实管用的高质量法律法规，为房地产业深化改革提供制度支撑。法治是最好的营商环境，房地产业立法要把重点放在完善制度环境上，健全法规制度、标准体系，加强社会信用体系建设。近日，中央一号文件再次要求深化农村土地制度改革：全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。在修改相关法律的基础上，完善配套制度，加快修订土地管理法、物权法等法律法规，推进民法典编篡工作。对改革开放先行先试地区相关立法授权工作要及早作出安排，在做好立法规划和立法顶层设计的同时，要鼓励地方根据实际进行探索，增强基础的创新活力。

五是要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面，履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险。无论是科学立法、严格执法还是公正司法，都强调程序的重要性，尤其是重大行政决策，都必须“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为法定程序，要坚持从实际出发，坚持尽力而为、量力而行，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益，促进社会公平正义，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。