云南省瑞丽市边境地区肉牛流动管控分析

戴丙亮

（瑞丽市动物卫生监督所，云南瑞丽 678600）

瑞丽市地处云南省西部，隶属于云南省德宏傣族景颇族自治州，全市总面积944.75 km2，人口20余万人，西北、西南、东南三面与缅甸联邦共和国毗邻，国境线长169.8 km，占市周边长的70%，中缅边境犬牙交错、山水相连，没有天然屏障。中缅两国边境村村相连、寨寨相接，长期以来两国边民友好往来、和谐共处，相互通婚，跨境耕作，牧场共用，每年有大量的动物通过民间途径进入国内。

根据联合国粮农组织（FAO）资料，与云南接壤的缅甸和临近的印度、孟加拉国是肉牛主要生产国，这些国家因经济欠发达，消费水平不高，对牛肉的消费量低。同时，印度和孟加拉国由于宗教信仰，多数国民不吃牛肉，这些国家的活牛和牛肉亟须寻求消费市场，由此导致畜产品价格明显低于我国。在利益的驱动下，不法商贩借机利用边民民风、民俗传统及特殊的地理位置，从境外走私肉牛入境获利，这给瑞丽市动物疫病防控及动物源食品安全带来巨大隐患和严重威胁。本文探讨动物卫生监督机构严格履职要求，分析如何通过加强边境地区肉牛流动管控，来有效遏制不法商贩走私肉牛的违法行为。

1 边境肉牛流动现状

傣族、景颇族是瑞丽市世居少数民族，曾有“傣家有钱一群牛”的流传，婚丧嫁娶赠送、陪嫁肉牛为地方民俗传统。瑞丽市特殊的区位和优久的历史，同一民族跨境而居，民间通婚、互市往来频繁，民风民俗相同。边民婚丧嫁娶、耕作等民风民俗传统、生产需求，产生了大量肉牛贩运入境的需求。

1.1 走私肉牛的主要方式

一是商贩在边境沿线实施交易，成交后直接装载贩运到内地；二是商贩通过组织当地农民以放牧形式赶运肉牛入境，赶入境内后，采取集中存养或分散寄养的方式分给农户，伺机销售或贩运到内地；瑞丽边境线村寨有部分村民以替商贩赶牛入境或寄养育肥为主业，每赶运1头牛入境有50元收入，寄养1头牛每天有10～15元收入；三是当地屠户从境外购买肉牛入境，边养边屠宰上市；四是本地小商贩从境外贩进肉牛，边养边贩卖。

1.2 走私肉牛的主要路线

目前，不法商贩主要通过3条路线，将印度、孟加拉及缅甸肉牛贩运至中缅边境（表1）。据2015年不完全统计，每年从此区域非法入境的活牛达35万头以上，货值超过15亿元，是全省非法入境走私肉牛最多的通道之一。

表1 瑞丽市肉牛走私主要路线

2 肉牛走私惩处情况

根据《中华人民共和国进出境动植物检疫法》规定，国家禁止进口境外疫区的偶蹄动物及其产品。瑞丽市委、市政府组织海关、缉私、边防等部门加强疫情疫病联防联控，严肃查处、严厉打击偶蹄动物及其产品非法入境行为。2017年5月3日，农业部、商务部、海关总署、质检总局联文印发了《关于支持云南省在边境地区开展跨境动物疫病区域化管理试点工作的函》，瑞丽市被列为试点县市之一，为积极推进、扎实开展瑞丽市跨境动物疫病区域化管理试点工作[1]，瑞丽市委、市政府周密部署，以市打私办牵头组织各成员单位加大打击走私肉牛力度，一是在龙瑞高速芒瑞段拉相公安检查点、瑞丽帕当木材检查站设立固定的打私查辑点；二是海关、公安等缉私部门加大对边境沿线的辑查巡查和打击力度。2018年以来，共查获肉牛案件78起（1 393头），货值727.14万元；其中，当场认定为走私案件13起（610头），未能当场认定为走私案件的65起（783头）。

3 打击肉牛走私存在的问题

3.1 非法入境肉牛判定难

在打击牛肉走私工作中，由于中缅边境地理环境特殊，现有技术手段无法有效判定和鉴别非法入境的肉牛，执法依据不足，打击的效果不明显。不法商贩从境外走私疫区偶蹄动物及其产品的情况始终屡禁不止，民间交易一直未间断，全面禁止境外偶蹄动物及其产品入境存在一定困难。

3.2 肉牛走私行为认定难

打私辑查查获的案件暂不能认定为走私行为的，移交到农业部门，由动物卫生监督机构调查处理，但货主会寻找借口，辨称肉牛是在境内向当地养殖户购买的，执法调查人员按照货主所述赴实地调查、核实，经调查多数案件因当前瑞丽市动物防疫措施薄弱[2]、免疫档案不健全等原因难以认定为走私行为，最终只能以经营、运输未取得动物检疫合格证明的案件立案处理。

4 动物防疫工作“漏洞”

4.1 动物免疫档案不健全

免疫档案的建立及免疫标识的佩戴与否，是辨别肉牛来源最直接的标识，一些村级动物防疫员在实施免疫注射过程中，存在“重免疫、轻档案”的现象，即只注重对动物实施免疫注射，而对免疫户口册、免疫档案和免疫标识不重视，存在不填写或不完整填写免疫户口册和免疫档案、不加挂免疫标识等问题。免疫档案的不健全，对辖区农户新增肉牛是否为非法贩运入境难以判定。

4.2 动物产地检疫不规范

官方兽医在产地检疫工作中，不严格按检疫规程执行[3]，不认真核查免疫户口册、免疫档案和免疫标识，不认真执行到养殖场（户）或指定的检疫申报场（点）实施检疫的制度，甚至存在不检疫就开证、隔山开证等情况。动物产地检疫制度执行不严格、不规范，会直接让不法商贩非法贩运肉牛入境有机可乘。

4.3 定点屠宰检疫把关不严

派驻定点屠宰场的官方兽医对入厂待宰的动物把关不严，不认真查验产地检疫票证、免疫标识，未认真执行货物、票证、标识必须相符的规定，甚至有先宰后补票的情况，更是让不法商贩有机可乘。

5 有关思考

5.1 认真落实动物强制免疫制度

建立免疫档案、加挂免疫标识是辨别和确认肉牛身份、追溯肉牛来源的基础和最有效的手段，是核实和证明肉牛强制免疫情况及是否在有效期内的依据。乡镇农业综合服务中心要严格按照“政府保密度、业务部门保质量”和“属地管理、分级负责”的原则及“五统一”“五不漏”的免疫方针，认真组织实施好动物强制免疫工作，确保强制免疫病种免疫密度达100%，同时要建立健全免疫档案。一是村防疫员入户对散养户开展防疫时，要逐户逐头详实认真填写《云南省畜禽免疫户口册》和《云南省动物免疫档案》（散养户）内容，加挂免疫标识并认真登记免疫标识编码；《云南省畜禽免疫户口册》交由畜主保管，《云南省动物免疫档案》（散养户）由乡镇站或村防疫员保管。二是乡镇站防疫员要严格监督畜禽规模养殖场，认真做好本场防疫工作，详实填写《云南省动物免疫档案》（规模户），加挂免疫标识、如实登记免疫标识编码，并在免疫档案上签字确认；免疫档案由养殖场保管。三是对新增补栏肉牛要认真调查、核实，严格追溯。

5.2 加强边境肉牛流动管控

加强边境肉牛流动管控，是有效遏制不法商贩借机走私肉牛入境的主要手段。加强边境肉牛流动管控和新增补栏肉牛来源的追溯，既要尊重中缅两国边民民俗传统，促进两国边民友好往来、和谐共处，促进边疆民族团结、社会稳定；又要坚决杜绝不法商贩走私肉牛的违法行为。一是边民因民风民俗传统、生产需求等从境外带入的肉牛，农户须及时向辖区乡镇农业服务中心报告，农业服务中心及时派人到现场调查、核实，确认属实的视同农户自养肉牛给予登记备案，及时采取强制免疫、加挂免疫标识，建立健全免疫档案。经调查、核实，确认不属实的，且农户又未能提供其他有效证明材料的肉牛，按走私案件立案查处。二是在境内购入用于饲养的新增补栏肉牛，严格按照《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等法律法规执行；跨县境调入的肉牛必须附具检疫合格证明，并佩戴有免疫标识；在县境内购入新增补栏的肉牛，需附具免疫档案，并佩戴有免疫标识。

5.3 严格规范产地检疫

规范产地检疫是遏制不法商贩违法贩运肉牛的关键环节。肉牛在出栏前，养殖场（户）须按规定时限，向辖区农业综合服务中心申报检疫，并提供免疫户口册或免疫档案。受理申报的机构，要及时派出官方兽医及协检员到现场或指定地点实施检疫，对免疫档案健全、佩戴有免疫标识且免疫标识编码一致、免疫在有效保护期内且临床检查健康的肉牛给予出具动物检疫合格证明（动物B）；不符合的一律不得出具动物检疫合格证明，未取得动物检疫合格证明的，一律不得调离饲养场地。

5.4 严格屠宰检疫

屠宰检疫是遏制不法商贩违法贩运肉牛的最后一道关口。派驻定点屠宰厂的官方兽医要严格执行动物屠宰检疫规程，入厂屠宰的肉牛必须附具动物检疫合格证明、佩戴有免疫标识且免疫标识编码一致，临床检查健康的方可入厂待宰；不符合规定的肉牛一律不得入厂屠宰。要认真贯彻执行《动物防疫法》等法律法规，坚持“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”的方针，加大动物卫生监督执法力度，严厉查处各类违法行为。一是严格执行原农业部畜牧兽医行政执法“六条禁令”和屠宰检疫“五不得”规定[4]，严格遵守工作纪律，严厉查处动物防疫检疫工作中的违法行为。二是认真执行动物防疫检疫制度，严格落实各项防疫检疫措施，对经营、运输和屠宰未取得检疫合格证明的要严厉查处；特别是要重点对经营、运输和屠宰未佩戴免疫标识、免疫档案不健全的肉牛的违法行为，要严肃追溯、坚决查处。

5.5 重视法律法规的宣贯工作

以实施瑞丽市跨境动物疫病区域化管理试点工作为契机，围绕《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》等法律法规，多措并举开展宣传贯彻。一是利用广播、电视、网络等新闻媒体开展宣传；二是在边境村寨、出入境通道悬挂横幅、标语营造宣传氛围；三是利用农村集市开展送科技下乡活动，向群众发放宣传单开展宣传；提高人民群众知法、懂法和守法水平。另外，充分利用党的基层组织、民间组织，采取灵活有效的方式，对两国边境村民进行专题宣传教育，打消边民长期以来形成的“靠边吃边”的自由散漫思想，引导村民走正规化、合法化的肉牛贩养经营路线。

通过建立健全免疫档案、完善免疫标识和动物检疫制度，加强边境地区肉牛流动管控，可有效遏制不法商贩走私肉牛入境的违法行为，科学有效防控重大动物疫情，确保不发生畜产品质量安全事件，更好地保障畜牧业健康发展和公共卫生安全。