新时代上海租赁型保障房健康持续发展对策研究

文 /许锋 张于堂 陈萍

上海市委、市政府一直高度重视住房保障工作。“十二五”以来，上海建立健全由廉租住房、共有产权房、公共租赁住房及征收安置房组成的“四位一体”的住房保障体系，并将旧住房综合改造纳入保障性安居工程范围，显著地缓解了市民的居住困难。

党的十九大报告指出：经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，我国的社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这是新时代的根本特征。进入新时代，我国的社会生产力水平总体上提高显著，但发展不平衡不充分的问题成为社会发展的主要制约因素。坚持在发展中保障和改善民生，落实在住房发展工作中，就是要解决住房领域发展不平衡不充分的问题，多解人民住房之忧，通过住房发展来补齐民生短板、保障人民的居住权利。党的十九大报告明确，在全面建成小康社会的基础上，将按2020年到2035年、2035年到2050年两个阶段，分两步建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这就需要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民更好地实现住有所居。

进入新时代，应当推进上海租赁型保障房更加健康持续地发展，这就需要按照党的十九大报告精神，把握新时代新形势提出的新要求、新任务，总结以往经验和教训，更系统地筹划改进租赁型保障房各个方面的工作。

一、新时代上海租赁型保障房应当更好地健康持续发展

（一）上海住房保障面临的新形势及新任务

2017年12月，国务院批准了《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，它提出了建设“迈向卓越的全球城市”的总体目标，梳理了上海经济社会发展的总体新形势：一是更加注重共享发展，突出多方参与和协同治理，实现政府、社会、市民共治共管、共建共享。二是更加注重开放发展，突出多维融入和区域联动，要面向国际、服务全国、引领长三角整体发展。三是更加注重协调发展，突出边界条件和约束因素，注重城市规模与人口和土地的协调。四是更加注重创新发展，突出精细管理和整体配套，在城市建设和管理、社会治理上，加强精细化管理。

2017年7月，市政府颁发了《上海市住房发展“十三五”规划》，它提出了未来上海住房发展面临的新形势：一是发展面临新约束，常住人口规模、建设用地总量、生态环境和城市安全四条底线不可突破。二是需求出现新变化，中低收入户籍家庭、非户籍常住人口中青年人才和部分高端技术人才的居住矛盾突出，且需求存在差异化。三是供应面临新要求，保障性住房特别是租赁型保障房总量供应不足，供应结构也需优化。四是住房管理迈入新阶段，应着重在“上海服务”品牌引领下提高租赁型保障房运营管理和服务的精细化水平。

新时代上海住房保障工作的新任务，就是贯彻落实党的十九大报告精神，在建设筹措、供应分配、使用管理等环节，建立健全体制机制，强化技术支撑和法律保障，提升管理和服务水平：一是进一步健全完善住房保障体系，准确定位市场与保障的关系，合理确定住房保障标准和范围，进一步丰富住房保障品类，让住房保障体系更加合理、作用更加明显、制度更加健全。二是加强保障性住房建设筹措管理，完善保障房建设和供应机制，强化土地供应、资金投入和税收减免政策，实现保障房建设筹措的科学、合理、高效、可持续。三是完善保障性住房供应分配机制，优化受理和审核程序，缩短轮候和供应分配周期，推进各品类保障房和各行政区房源之间的转换和流通。四是优化保障性住房使用管理机制，加大供后违规行为的监督和制约力度，健全退出机制，完善政府监管、市场主导、社会参与、居民自治的社区综合治理格局，提升保障房社区的综合治理水平。五是积极推动住房保障管理技术升级，建立健全统一的保障房信息系统和定期的信息沟通机制，推进住房保障信用平台建设和智慧小区建设，提高保障房的信息化管理服务水平。六是加强住房保障法制建设，加强保障房领域立法、司法和执法研究，形成系统化保障房法治理论和实务操作规则。

（二）新时代上海租赁型保障房健康持续发展的总体思考

2.新时代租赁型保障房应当更好地体现健康持续发展的需求。租赁型保障房已经成为上海“四位一体”住房保障体系的重要组成部分，对促进社会稳定和满足基础性居住需求将长期具有重要作用。在新时代，上海租赁型保障房应当更好地实现健康持续发展，适应新的形势要求。一是要体现更健康的质量。就是房源布局更合理、房型设计更科学、建设质量和进度更有保证、运营上管理效率和经济管理水平更高、租后服务更加精准和完善、更有效地回应保障对象的现实需求。二是要体现可持续的功能。体现目标可持续、资源可持续、经济可持续，即长期解决人民群众居住困难问题的社会效益目标与可持续运营的经济目标相平衡，规模上托底的基本供应量与土地资金等资源相平衡，经济上投资与产出相平衡、保本微利与资本回收目标相平衡，满足新时代发展的需要。

3.新时代上海租赁型保障房发展的主要目标和定位。根据上海租赁型保障房的发展历程和所面临的形势，公租房应定位于“引领、补充、促进”，重点解决新进入本市人员的安居问题，即服务于本市产业转型和人才引进，引领城市发展；服务于租赁需求供应失衡区域，补充房源渠道；服务于住房租赁行业，促进行业规范稳定和健康发展。基于此，建议公租房的保障规模保持在全市常住人口2%左右（约保障50万人、20万-25万户）。廉租房应定位于“托底、长期、聚焦”，重点解决户籍人口中的低收入住房困难对象的基本居住问题，即托底保障社会最困难对象基本居住需求，长期提供稳定连续的政策和保障力度，聚焦和倾斜于孤寡老人、重大病残等特别困难群体。在发展规模上对于符合准入标准的对象“应保尽保”，建议廉租房的保障规模保持在占全市户籍人口总户数1%（5万户）/年左右。

二、新时代上海租赁型保障房健康持续发展的对策建议

（一）健全租赁型保障房投资建设的对策建议

1.合理控制建设成本，争取优惠政策支持。建立科学的投入产出评价指标，形成投资回报评判标准，拓宽和创新融资渠道，争取优惠政策落地，实现投入产出的基本平衡。

建立科学合理的投入产出评价指标，为项目的投资可行性建立标准，特别对于长期持有的租赁型保障房有着现实的意义。项目折旧与残值计算的方式、采用的会计准则的不同，将直接影响到回本与资产增值的目标是否能实现。根据项目实际，可考虑建立三类目标，如表1所示。

表1 租赁型保障房投入产出评价目标分类体系

具体项目实施时，可针对不同目标设计具体对应的方案，如政府以土地出让金作价入股，房地产企业承担建安成本实施建设，负责15年合作期运营管理并获得全部租金，15年期满后企业退出项目经营，全部房屋产权无偿归政府所有。运营机构应充分用好政府已经明确的支持政策，如划拨土地、税费减免和贴息等，并努力争取更多的支持，如争取商业配套突破总建筑面积10%的限定，增加经营性收入等。

2.注重资本运作水平，争取社会资本投入。要更多地采取市场机制来深入推动租赁型保障房建设，运营机构应更多地从资本运作、资本管理的层面，开展保障房建设和经营，形成国有资本、社会资本共同投入保障房的局面。表现在资金来源上，就是充分利用低成本长周期的资金如社保金、公积金、保险金等，再利用项目可控、回收可期的优势，向社会发行信托理财产品或证券，探索符合租赁型保障房特点的ABS融资、产权交易融资、REITs融资、国际金融贷款等多渠道融资模式。

吸引社会资本投入需要呼应社会资本的关切，也要选择和培养合适的社会资本来源。现在不少大型房地产企业已向长期性经营方式转型，向社会民生及慈善事业投入的社会资本也在不断积聚，国家在利用社会资本方面也有不少鼓励政策出台，这些都为引入合适的社会资本参与租赁型保障房建设及运营提供了条件。引导社会资本投入租赁型保障房可以采取项目共有产权、建设运营机构股份合资、投资承包建设运营、政府倡导的PPP等多种方式。

3.科学合理布局选址，按需组织设计建设。以需求为导向，合理布局，多方案比较确定房源的选址及筹措方式。如利用城市更新中有一定交通和配套条件的老工业区、“五违四必”整治后的区域、轨道交通场站“上盖”等，也可代理经租社会闲置住房，修缮改造老旧住房，鼓励有条件的企事业单位和园区自建单位租赁房，以多渠道筹措公共租赁住房。

之所以要对“什么样的学生”做一个区分，是因为，除了老师的教导以外，一个学生日后能否成为大师级艺术家，还关乎一个学生的天分。从事艺术创作，天分极为重要。天分高的学生，即使画得像自己的老师，他也能成为名家，比如吴昌硕的学生诸乐三，张大千的学生何海霞等。而天分低的学生，即使画得不像自己的老师，也一样“泯然众人”。这样的学生背靠大树好乘凉。他们把作品画得像自己的老师，应该是他们的福分。这是第一点。

围绕集约化、紧凑化原则，设计上可在实现居住功能前提下，适当提高租赁型保障房用地的建设密度，酌情降低对朝向、日照的要求。房型上以紧凑型的中、小型套型为主，并建设筹措一部分针对收入较低的务工人员的宿舍型房源。配套设施应符合租赁对象年龄特点。设计上还应充分融入环保理念，进行设计创新。

4.推动管理部门突破“非改居”的瓶颈。挖掘存量资源，解决中心城区土地供应有限但保障需求集中的矛盾。结合城市更新，突破政策瓶颈，将可利用的老厂房、老公共建筑改造成租赁型保障房。租赁型保障房的各建设运营机构要在“非居改居”建设筹措租赁型保障房方面主动发力、积极探索、创造条件，争取政府支持帮助，取得实际成效。

5.优化装修配置标准，尝试设备共享租赁。合理制定租赁型保障住房装修配置标准，避免形成福利陷阱。引入共享经济，尝试家电家具由采购转为租赁，节约前期投入，满足租户个性化需求，解决后期维保服务问题。

（二）完善租赁型保障房运营管理的对策建议

1.健全租赁信息平台，提升综合服务水平。由行政主管部门牵头，各运营机构积极推进，进一步健全租赁型保障房管理平台和APP应用。在保障性住房租赁平台上实现统一申请受理、分配、合同网签和备案、租户租赁信息存档和供后管理，实现信息共享、业务办理、行政监管等功能，缩短审核周期，强化政策宣传，方便承租人办理手续和缴交租金，提升服务能级。这也可使投资、建设、配套服务机构在平台上实现数据汇总，分析和挖掘大数据，强化日常管理和服务。

2.培养专业经租团队，加强租赁运营能力。开展培训和实操，培养专业的保障性房源经租管理团队和机构，给予一定的资质认定。要研究建立管理和服务的范围、内容、流程等工作标准，建立测评机制，提升行业整体的管理和服务水平。要研究制订租赁型保障房租赁租金调整的长效机制，借助市场估价机构，及时掌握市场信息，依规合理调节租金。

3.利用科技管理手段，提升租赁运营水平。采用生物识别技术，使用智能门禁建立统一身份识别管理系统，并与银行合作，开发租金结算和门禁功能于一体的信用卡，达到加强租户流动管理、限制转租、提高房租收缴水平和严格准入与退出目的。

4.针对主要违约问题，采取有效处置办法。分析违规违约产生的原因，把握主要矛盾，重点聚焦经常发生、容易蔓延、后果严重的问题，建立及时发现、有效处置的管理机制，针对租金收缴难、退出难等问题，认真总结实际经验，研究制订加强针对廉租户居住管理专门的、系统性的处置办法，如保障对象户籍所在地区住房保障部门、街道社区经常开展对违规违约家庭的教育、训诫、联动处置，建立担保人机制、租金直接划扣机制和惩罚性租金机制，对经济条件恶化的本地户籍租户建立公廉转换通道，外地户籍租户则建立回原籍保障的通道，对于长期恶意欠缴和拒退的租户进行司法处置，或使用电子门锁等技术手段。

5.建立健全诚信档案，连通全市诚信体系。及时建立入住居民一户一档的诚信档案，记录租户依规依约使用保障房的信息。研究制订诚信档案制度，明确对不诚信行为的记录标准和诚信信息的实时采集方法，以及诚信档案记录、保管、使用的规定，保证档案信息的真实性、完整性、合法性。更重要的是，要设立诚信记录信息报告、传递的渠道，将其纳入各区乃至全市的社会诚信信息系统，约束和惩戒违法违规违约行为，推动供后管理取得新成效。

6.发挥用人单位作用，规范租赁管理运营。一方面通过用人单位对行业和人才进行甄别和选择，另一方面利用单位对租户进行制约管理，如租金支付和退出问题由用人单位作担保等，规范租户租赁行为。

（三）优化租赁型保障房租后服务的对策建议

1.主动纳入社区管理，完善综合治理方式。将租赁型保障房纳入社区常态化管理，根据管理实际需求及不同社区的特点，由房管部门将部分管理职能委托或授权社区实施。运营机构应当主动与属地街（镇）管理部门建立日常联系制度，将供后管理的有关工作纳入社区管理平台，建立健全综合治理机制，如将保障房的日常管理与社区网格化管理相结合，运营机构与居委、警署、物业公司和居民自治组织、党员先锋组织相结合，开展共建、联建等。

2.加强沟通引导，创设居民自治方式。发挥入住居民的积极性、创造性，形成建设“美丽安居家园”的内生动力，在供后管理和服务方面构建居民自治的主动权、领导权，加强对入住居民的沟通引导，激发居民的积极意愿，提供各种必要的条件，建立居民自治组织，创设居民自治方式。在租赁型保障房项目无居委会、无业委会的情况下，可考虑建立社区志愿者队伍，与社会机构共同推动居民自治和共治。可借助慈善组织为租户家庭提供做义工的机会，尝试允许租户为保障房做义工来抵扣房租、兑换其他服务等，以提高居民自治管理的积极性。

此外，应加强与公安、民政、社保、教育、医疗等管理单位协调，研究探索将就业、医疗、子女入学等公共服务纳入保障性住房社区，以利于保障性住房社区协调发展和良性循环。

3.针对不同对象特点，满足个性服务需求。在制订租赁型保障房管理服务标准满足共性服务需求的同时，针对不同的产业、行业对象以及不同年龄结构、户籍结构等的租赁对象，提供满足不同需求的个性化服务，如打造青年创业空间、老年公共活动空间，提供共享厨房等。在保障基本服务的基础上，可以考虑建立服务平台，形成网络渠道资源，扩展服务范围，采用“菜单式”服务方案，提供部分有偿服务。

（四）对政府完善租赁型保障房管理的意见建议

1.明确政府管理要求，推动管理效率提升。应明确租赁型保障房的总体定位，制订发展规划，明确规模和布局，建立和完善租赁型保障房运营机构评价标准，切实发挥租赁型保障房对于房地产市场的补充和调节作用，引导住房市场秩序健康平稳。同时做到投入产出平衡，管理效率提升，促进其从粗放型向精细化转变。

2.提高资产和管理运行效率，探索机构兼并组合。优化各区均设一家以上运营机构的模式，改变管理规模不平衡、运营管理分散的情况，建议参考香港领汇基金对租赁型保障房相关资产进行打包管理甚至上市融资的方式，探索部分区或者全市运营机构实行兼并组合，扩大运营机构整体规模，提高管理运行效率，更好地服务保障对象。

3.打通保障房源用途，增加租赁房源供应。尝试允许共有产权保障住房受益人将已配已购但暂时空置房源作为租赁型保障房的实配房源，打通房源渠道，增加房源供应。房源申请、租金评估、租金缴交等手续可由属地化租赁型保障房运营机构操作。

4.充分利用诚信体系，加强违规失信惩戒。以诚信体系建设为契机，尝试在廉租家庭申请实配时要求提交征信或担保，将违规违约又拒不改正的租户列入“失信名单”并纳入全市信用管理体系，加大对失信行为的约束和惩戒力度。对不实申请、骗取公共服务资源、违规违约等行为，由轻到重进行分级扣分、惩罚性租金、取消资格、刑事责任追究等惩罚。

5.增加支出情况评估，区分对象重点保障。在既有的准入标准的基础上，通过专业评估，加入刚性支出指标，在可支配收入上进行扣减修正，对年老、重病、慢性病、中度以上残疾这部分最需要保障的人群予以倾斜，一方面将保障覆盖到实质性收入较低的群体，另一方面降低实际困难群体的自付段租金标准，避免其因贫欠缴。

6.平衡项目保障功能，给予直接资金支持。对于在促进社会和谐、引导产业发展、提升营商环境等方面作用巨大而在单位项目的建设运营上盈亏难以平衡的项目，建议政府直接给予专项补贴，或通过退税等优惠政策间接给予补贴。可在发行债券上划出一块专门用于建设租赁型保障房，或允许投资建设公租房时捆绑建设一定比例的经营性项目，在方便居民的同时补充运营单位的收入。

7.加强法律法规支持，提供制度规范标准。完善配套的政策规章，在规范性文件和地方法规方面，制订将老旧厂房或商业建筑改建为公租房的政策。在基本法律法规方面，加快住房保障条例的立法工作，提升住房保障的法律位阶，形成一套健全的管理、监控、惩处的法律制度，加大惩罚骗取社会福利的力度，减少违规现象的发生。同时，在司法、执法上给予租赁型保障房管理运营有力支持，确保按照法律法规将管理要求落实到地。