基于PPP模式实现城镇旧厂房改造为文化创意园区研究

沈 蕾 ，孙春晓 ，陈 戎 ，李明阳

（1.浙江工业大学 之江学院，浙江 杭州310024；2.杭州市第七人民医院，浙江 杭州310013；3.北京城建设计发展集团股份有限公司，北京 100037）

随着我国城市化进程不断深入，土地集约化利用已成为各省市发展规划中的重点问题。2017年国务院印发了全国国土规划纲要（2016—2030年），该纲要明确指出：近年来我国城镇化粗放扩张，产业支撑不足，同质化发展严重。2000—2015年，全国城镇建成区面积增长了约113%，远高于同期城镇人口59%的增幅。因此后续发展要坚持节约优先与高效利用相统一的基本原则，健全土地、水、能源节约集约使用制度，大幅降低资源消耗强度，提高资源能源的利用效率和效益[1]。

目前城镇空间发展几近饱和，国家对城镇空间的预期性指标为：2020年达到10.21万平方千米，2030年达到11.67万平方千米。在此背景下，大范围提升城市及部分乡镇废弃旧厂房改造效率已迫在眉睫。一、二线城市旧厂房改造项目已接近饱和，出现了许多成功范例；而三线城市及村镇区域内的废旧厂房还缺乏有效的规划及开发利用。以往许多小镇集中分布着生产打火机、剃须刀、皮鞋等小厂区，随着经济的变革，已经被淘汰闲置。但是镇政府集中改造开发这些废旧厂区，又陷入资金不足、经验缺乏等困境。对于此类废弃厂房所有权属于国家所有或者村镇集体所有的项目，引入PPP项目可以有效解决上述问题，为城镇经济发展寻找新的创新点。

一、城镇旧厂房改造为文化创意园区的现状概述

在我国大型城市旧厂房改造为文化创意园区已经有十几年的实施经验，其中也不乏大量的成功案例，对于城市创意创新影响力的提升都起到了积极的作用。近年来一、二线城市旧厂房改造已陆续完成，改造后的项目也在各自的城市中发挥着积极的作用。但是三线城市及村镇区域内的旧厂房改造还拥有巨大的潜力。目前浙江省部分县镇借助“三改一拆”的东风[2]，在淘汰拆除低小散企业的基础上对老厂区进行全面改造，吸引文化创新旅游企业入驻，进而全面提升本县镇的影响力与创业创新能力。

但是与大型城市旧厂区改造相比，县镇政府在进行旧厂房改造为创意园区的过程中存在以下三方面的困境：第一，改造资金不充足。文化创意园区改造项目规模较大，项目总额动辄过亿，单独依靠县镇政府的能力不足以完成项目的筹建。第二，改造项目设计建设运营经验有限。建筑风格与建筑设计创意对于文化创意园区建设具有至关重要的作用，只有引入优秀的设计运营团队才能提高项目的成功率。第三，文化创意园区管理运营人才缺失。人才是所有产业得以蓬勃发展的根源[3]，文化创意园区的管理运营与其他类型园区有明显区分，更加需要经验丰富的人才进行专业化管理运营。目前我国文化创意管理运营专项人才极为有限，愿意选择到县镇发展的人才则更加稀少。

对于规模较大且产权属于国家或者集体的旧厂房改造项目可以采用PPP模式，因为PPP模式的优点恰好可以对以上困境进行有效补充。且近年来，我国PPP模式的应用与研究日益成熟，项目数量和项目投资额也在稳步提升，民间资本的投资范围也逐渐扩大，项目落地周期也较以往出现了显著的缩短。一些公共事业、文化产业和医疗卫生事业中也已经逐渐引入民间资本，PPP模式在我国已经向更加规范的方向发展。

二、PPP模式的内涵及优势

（一）PPP模式的内涵

PPP（Public-Private Partnership）是政府和社会资本合作的一种项目模式。PPP模式意味着政府在公共服务部门采用竞争性的方法来选择具有较强的经营和管理能力的民营企业。双方本着平等互利的原则缔结合同。在这种模式下，PPP项目的公共服务由私人公司提供，政府根据公共服务绩效评价的结果向私营企业提供资金。PPP模式旨在鼓励民间私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施建设。

从广义的范畴来看，PPP是指政府公共部门与私营部门合作，参与公共产品和服务的项目，希望实现比传统方式更好的实施结果。与BOT模式项目相比，PPP模式项目的特殊性在于政府在项目后期阶段的建设和管理操作中具有较高的参与度，私营企业主要负责项目的初步调查和项目的建立[4]。政府和企业都参与了项目建设过程，使得双方的合作时间更长，项目信息更加对称。

（二）PPP项目的优势

PPP模式不仅提高了工程效率，降低了工程成本，而且降低了工程的竣工风险和财务风险。经过大量的研究和实践表明，PPP模式工程在保证工期的基础上，可以将政府部门的成本降低17%。PPP模式在降低政府财政压力的同时，改变了政府的职能。在PPP模式的基础公共设施项目中，政府从一个提供者演变为一个监管机构，增加了投资主体多元化使政府与私营部门相互补充，充分发挥了政府部门和民营企业各自的优势，弥补了各自的不足。PPP项目的所有参与者都形成了一个整体，这使得不同参与者更容易协调他们的利益。

三、基于社会资本独资PPP模式的旧厂房改造为创意园区运营模式的构建

采用社会资本独资PPP模式的旧厂房改造项目的主要运营步骤如下：第一步，政府通过招标引入社会资本(或合资)，与之签订《特许加盟协议》；第二步，成立社会资本独资的特许项目公司；第三步，特许经营期限内的项目融资、投资、建设、运营由特许经营项目公司完成[5]；第四步，特许项目公司负责创新创意园区的日常管理和运营，以及授权范围内各项资产的更新改造等事宜；第五步，在特许经营期限结束时，项目公司将所有设施无偿转让给政府（或指定部门）。

具体的模式实现路径如图1所示。

图1 旧厂房改造项目社会资本独资PPP模式路径图

四、基于社会资本控股PPP模式的旧厂房改造为创意园区运营模式的构建

旧厂房改造项目采用社会资本与政府授权单位共同开发的模式，可采用社会资本与原产权单位共同出资组建特许项目公司，由特许项目公司承担改造后的创意园区的运营管理工作。具体运作步骤为：首先，政府通过招标引入社会资本；其次，由中标社会资本和政府下属的授权单位合资组建特许项目公司；再次，政府与特许经营项目公司签订特许经营协议；然后，特许项目公司应在特许经营期内完成项目的融资、投资、建设和运营；最后，在特许经营期限结束时，项目公司将所有设施无偿转让给政府（或指定部门）。

具体的模式实现路径如图2所示。

五、结论

文章通过将PPP模式应用于城镇旧厂区改造为文化创意园区项目，不仅能够为城镇旧厂区改造提供资金经验支持，而且能够提供可行性技术解决方案。利用PPP模式促进政府机构与各参与方之间的信息共享，在节约政府财政投入的同时，利用社会资本的丰富设计运营经验，进一步提升城镇文创产业发展水平，实现“创新、协调、绿色、开放、共享”的绿色经济发展理念[6]。

图2 旧厂房改造项目社会资本控股PPP模式路径图