长沙市基层卫生人才队伍建设现状与建议

彭颖 吴莹 彭宏伟 胡小和

[摘要] 基层医疗卫生机构在城乡居民健康的守护中扮演着极为重要的角色，是我国医疗卫生服务网的网底，而人才为基层医疗体系中最核心的问题。基层卫生人才队伍建设在卫生事业发展中有重要战略意义。本文以长沙市政协对市卫计委“基层医疗卫生服务体系建设”情况进行民主评议为契机，通过集中调研、实地访谈、问卷调查等方法分析了长沙市基层卫生人才队伍状况及存在问题，并提出合理化建议。以助加强基层医疗服务软实力，健全基层卫技人才招募、培养、晋升机制，进而提高基层医疗卫生服务能力，快速推动健康长沙的创建。

[关键词] 基层医疗;卫生人才;人才建设;建议

[中图分类号] R197          [文献标识码] A          [文章编号] 1673-7210（2019）09（b）-0177-05

Current situation and suggestions on the construction of basic health personnel team in Changsha City

PENG Ying1   WU Ying2   PENG Hongwei2▲   HU Xiaohe2

1.Department of Otolaryngology， Changsha Central Hospital， Hu′nan Province， Changsha   414000， China; 2.Changsha Health Vocational College， Hu′nan Province， Changsha   414000， China

[Abstract] Grassroots medical and health institutions play an important role in protecting the health of urban and rural residents and is our country medical and health service network bottom， and talent is the most core problem in the primary medical system. The construction of grass-roots health talents has important strategic significance in the development of health undertakings. This paper takes the opportunity of the Changsha Committee of The Chinese People′s Political Consultative Conference democratic comment on the “construction of grassroots medical and health service system” of the municipal health and family planning commission in Changsha， through the methods of centralized investigation， field interview， questionnaire survey and so on， this paper analyzes the status and existing problems of grassroots health personnel in changsha， and puts forward reasonable suggestions. In order to help strengthen the soft strength of primary medical service， improve the recruitment， training and promotion mechanism of primary medical and health personnel， so as to improve the ability of primary medical and health service， and rapidly promote the establishment of health Changsha.

[Key words] Primary medical care; Health talents; Talent construction; Proposal

“雙向转诊”制度早在在2009年的医改中就被提出，后又于2015年在《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》中明确提出建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式[1-2]。在我国的卫生工作中，基层医疗卫生工作为重点之一。作为我国医疗卫生服务网网底的基层医疗卫生机构，其工作主要包括对公共卫生的服务和医疗卫生服务。基层医疗机构中工作人员的素质不光对基层医疗卫生服务能力存在影响，对于城乡居民的健康保障也起着一定的作用。新医改后基层医疗卫生机构定位：向患者提供疾病预防控制、慢性病管理及健康教育等卫生服务，为城乡居民提供安全、有效、价廉的基本医疗服务，不断提高城乡居民的健康水平[3-5]。目前，约有80%的医疗卫生资源被大型综合医院所占有，对于绝大部分基层卫生医疗服务机构而言，硬件设备落后、基本医疗药物短缺、卫生人才缺乏以及医疗技术水平有限等为其主要和常见问题，进而导致患者更倾向于去大型医疗机构就诊，即便是普通门诊患者也较少去基层医疗机构就诊，严重阻碍了当前我国分级诊疗政策的实施[6-7]。故提高基层卫生医疗服务机构的整体能力是目前一个刻不容缓的问题，其中可促使居民放心就诊于基层医疗机构的关键在于人才建设。基层卫生人才队伍建设在卫生事业发展中有重要战略意义[8-9]。虽然政府部门正逐年加大对基层医疗机构的投资和扶持力度，但基层医疗体系中最核心的“人”的问题依然十分突出。本文以长沙市（以下简称“我市”）政协对市卫计委“基层医疗卫生服务体系建设”情况进行民主评议为契机，分析我市基层卫生人才队伍状况及存在的主要问题，并提出意见与建议。

1 基层医疗机构及卫生人才队伍建设状况

近年来，我市市委、市政府对于新医改的决策部署进行积极贯彻实施，按照“保基本、强基层、建机制”的总体要求，经过不断的改革和创新，基层医疗卫生服务体系建设取得了一定成效，为保障人民群众的健康发挥了重要作用。连续实施两个“三年行动”，对基层医疗机构标准化建设起到了一定的推进作用，同时还可提升基层医疗机构的卫生服务能力。2013～2017年，我市开展实施不同的卫生服务项目，总投资达7.9亿元。实施过程中，采取经费补助的方式引导基层医疗机构加强设备配备，2016年和2017年市财政局分别安排基层医疗机构设备补助资金406万元和169万元。大力推进基层卫生人才队伍建设，出台了《长沙市加强基层卫生人才队伍建设“四个一批”工程实施方案》，针对基层医疗机构中的卫生人才队伍的培训和培养进行全面推进。到目前为止，对基层医疗机构中相关卫生专业技术人员培训次数共达2.3万人次，培训期间，共有1353名基层医疗机构卫生工作人员获得全科医生合格证书。随着不断的研究及探索，在培训期间，主要采用“5+3”模式和“3+2”模式进行培训，其中“5+3”模式为主体，“3+2”模式为有效补充。截至目前，有59名全科医学专业学生正进行住院医师规培，而有213名医学生于助理全科医生的在陪中。有144名医学生开展全科方向订单定向免费的培养。有476名应届毕业本科以上医学毕业生被招聘;返聘离退休医务人员475名到就近基层医疗机构开展临床指导服务;贯彻“3635”人才计划，引进医学重点人才和骨干人才18名，落实奖励补助340万元;13家名医工作室和24家名医工作站被广泛设立于全市各地，将名医工作室（站）的示范及引领作用进行充分发挥，对基层医疗机构服务能力整体的提升可起到一定程度的促进作用;同时开展“乡村名医”的评选和宣传，激励优秀医务人员扎根基层。

2 基层卫生人才队伍建设存在的问题

2.1 现有从业人员严重短缺

虽然我市基层医疗队伍正不断发展壮大，但随着医改的深入推进，医疗卫生工作量显著增加，且由于城镇工业化的不断发展、老龄化时代的加剧以及各类社会矛盾的增加，导致对医疗服务的需求量也呈逐渐增加趋势，相对而言，在各类被人民群众所需要的医疗资源中，基层医疗队伍的被需量急剧减少。在我市所缺乏的医疗工作人员中，全科医生缺乏程度最大[10-11]。《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》[12]中曾明确提出，到2020年，城乡人口中，全科医生所占比例要达到（2～3名）/10 000，即我国全科医生总数需达到30万名左右;在2015年底，全国存在18.86万名全科医生，则全科医生人均比例为1.37名/10 000，对于2020年所要达到的目标而言，其在数量上仍旧存在较大的缺口。目前，我市乡镇卫生院和社区卫生服务中心在岗注册全科医生不到1000名，远低于《湖南省“十三五”卫生与健康规划》提出的每万常住人口拥有2.4名全科医生的标准。而根据上述数据来说，对于在将来家庭医生的签约及服务质量上难以得到保证，进而对家庭医生制度的发展和分级诊疗制度的实施可产生严重的不良影响。与此同时，公共卫生服务人才在目前全市当中处于一个极度缺乏的状态，公共卫生专业人员严重不足，很多是由护理、助产、药学、检验、卫生协管人员兼职，或采取临时聘用人员来开展卫生基本公共服务，人员流动性大，严重影响基本公共卫生服务项目的开展和实施质量。此外，在全科医生的培养中，“5+3”模式的培养方式耗费大量时间，且培训期间各医生所得待遇也缺乏一定的保障，培训过后前景尚未明确，由此导致部分医生放弃基层全科规培，进而促使人才流失，最终导致基层医疗机构人才的严重缺乏。

2.2 人才引进困难

目前，城乡医疗人员需求较大，特别是基层一线需求更大。但基层工作条件艰苦、收入较低、进修培训机会较少。医学生在选择就业工作地点的时候，更加注重今后的职业前景发展以及自身社会地位[13]。从而加大了基层医疗工作人员的招聘难度，对于医学专业学生而言，其中绝大部分希望选择大城市中的大型综合医院进行就业发展，甚至部分本科学历医学生放弃本专业工作进行转行就业其他，对于基层医疗卫生机构工作也持拒绝态度，由此从根本上造成了基层医疗卫生机构人才的紧急缺乏[14]。另外，我市虽出台了卫生系统引进人才的有关政策，但引进人才的机制不够灵活，招聘程序复杂，在招考比例、门槛设置等方面要求过高，导致实际录取很难达成预期。如2015、2016、2017年宁乡市乡镇卫生院分别计划招聘220、206、210人专业技术人员，实际招录到位分别只有150、163、181人。

2.3 村医队伍不稳定，断层现象明显

我市村医队伍普遍存在总量不足、老龄化、人员断层、队伍不稳、待遇低、养老无保障和村卫生室硬件条件差等问题，公共卫生服务均等化大打折扣。根据国家要求来说，每一名乡村医生需服务1000名人口，但与上述要求相比较而言，我国乡村医生配备明显不足[15]。我市仅1356名行政村卫生室医生，其中163名为执业医生，498名为助理执业医师，所占比例不足50.00%。现每个村卫生室只配备一个人，服务人口平均达到近3000人，在城乡居民健康保障额需要和公共医疗卫生的给予中出现供不应求现象。且相对于大型综合医院医生而言，村医收入较为低下，近年随着医改的不断深入，部分医疗收费标准降低、药品实行零差价销售，但村卫生室医生其工作任务及工作量與既往相比显著增加，而所得收入却逐渐减少。乡村医生身份大都为农民，是卫生系统的“编外人员”，由于没有解决养老保障，工作上缺乏一定的积极性，其中部分村医生甚至想退出所在岗位，工作积极性差，对所完成差事或任务采取敷衍对待，严重影响工作效率和工作质量。部分村卫生室的村医年龄偏大，后继无人。如浏阳集里街道辖区有乡村医师18名，其中65岁以上7人。与年轻医生相比较而言，年龄较大的基层医疗工作人员在医疗技术上的掌握存在一定额缺陷和落后普，不能及时满足居民健康的需求;而年轻医生由于多种原因不愿进行接班工作服务群众，进而导致乡村医生队伍一度面临青黄不接尴尬局面。另外，村卫生室硬件条件差也使得村卫生室的“网底”作用难以发挥，村级达标卫生室建设滞后，例如：浏阳沙市镇有十个村卫生室是设在自住的民房内，敦睦、莲塘两个村卫生室是靠租用民房开设。截至2017年12月底，全市设在自住民房内的村卫生室仍有308家。

2.4 编制严重不足、调整停滞不前

近年来，随着医改的深入推进，“健康长沙”的深入实施，基层医疗卫生机构承担的工作越来越多。作为省会城市，外来人口聚集、服务覆盖面扩大，服务任务比其他市州更繁重，但是我市基层卫生人员编制核定标准与其他市州完全一致，2010年按照全市656.94万常住人口，核定我市基层卫生人员编制数6788名，到2018年全市常住人口近800万，且流动人口倍增，基层编制数还是6788名。在服务人口大增、服务任务倍增的情况下，而基层卫生人员编制数8年来未做任何调整，导致我市无法根据当前经济社会发展和人口变化情况，适时对基层医疗卫生机构编制进行调整分配。湘编办发〔2015〕5号文件明确“根据行政区划调整、辖区人口变化、经济社会发展和工作需要等实际情况，对乡镇卫生院编制进行相应调整，原则上每三年核定一次”。早在2015年，省委办公厅、省政府办公厅已出台了《关于进一步加强基层医疗卫生服务体系建设的若干意见》（湘办发〔2015〕38号），其中明确“全省乡镇卫生院人员编制按每1000人服务人口配备1.4人的标准核定，社区卫生服务中心按每1000人服务人口配备1人的标准核定”，根据此标准测算，我市基层医疗机构编制数应达到8962名，需要动态增加2174名编制。虽然该文件将基层医疗卫生机构编制配备比例进一步提高，但未同步下达基层医疗卫生机构的专项编制，由于市、县无权限自行调增，编制配备的标准在基层难以落实，而且编制总量控制后，市、县也无增编的空间。同时，我市基层卫生人员编制到岗不到人，很大程度影响基层卫生人员工作积极性和队伍的稳定性，严重制约我市基层卫生事业的持续健康发展。

2.5 人才晋升渠道不畅，职业前景不佳

在基层医疗卫生机构中的工作人员也需进行职称的评定，而评定的硬性指标要求同人社部卫技人员职称晋升要求一致，均需接受外语、计算机、科研、课题及论文的考验且必须全部通过才可成功评定职称。但由于基层医疗人员接触和涉及相关内容的局限性，对于课题的选取及获得存在一定的困难，故发表论文的机会较少，即使选得课题，由于基层医疗人员知识涉及范围较窄，许多设备落后，对于论文撰写时所需参考资料的来源缺乏，故易导致论文质量存在一定的欠缺而延误职称的评选。另外，基层医院中级以上职称控制过紧，尤其是高职、副高职称评聘尤甚，一般每个乡镇卫生院只有1～2个高级职数，边远乡镇卫生院甚至没有高级职称岗位。专技人员成长的“绿色通道”没有形成，优秀人才难以脱颖而出。“门槛”限制导致基层医疗人员在职称晋升上渠道不畅，职业发展受限，因此也容易流失一部分人才，与此同时，也有大部分优秀人才由于上述原因选择不来基层医疗卫生机构工作。

3 加强基层卫生人才队伍建设的建议

3.1 改革人事招聘方式

充分落实基层医院用人自主权，招聘权限下放给基层医院，人社、卫计等部门负责全程监督。根据医院实际需要，取消开考比例限制，简化招聘程序，对于学历为大专及以上的医学專业学生或取得执业（助理）医师资格的医学人员，可采取公开（考核）招聘+服务年限的方式招聘;具有中级职称及以上或急需紧缺专业的人员可直接于基层医疗卫生机构相应职位进行应聘工作。

3.2 协调落实基层编制政策

编制对卫生人才引进有很大的吸引力，建议协调落实省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强基层医疗卫生体系建设的若干意见》中关于基层编制管理的相关政策，根据基层医疗卫生机构实际需求，全市乡镇卫生院人员编制按每1000人服务人口配备1.4人的标准核定，社区卫生服务中心按每1000人服务人口配备1人的标准核定[16]。一方面，在编制总数核定不变的前提下，由市卫健委会同编办根据基层医疗卫生机构业务情况、病房床位数以及常住人口变化等因素，关于基层医疗卫生机构中相应单位的编制数应严格定期的进行动态调整，以保证其稳定性，为基层医疗卫生机构的工作进一步提供人才保障。另一方面，在基层医疗卫生机构辅助性岗位、后勤岗位服务等的社会化应进行进一步的积极探索，采取政府购买服务的方式来节约编制，合理且有效地将有限的编制资源最大优化的用于加强专业人才队伍建设。对在基层医疗卫生机构中长期处于编制岗位但未如实在岗工的人员，应及时清查清退并对编制数目进行合理调整。

3.3 建立人才培养、激励新机制

强化超前培养意识，采取延续面向基层的定向医学生培养政策，对入校学习的医学生进行跟踪管理，加快构建全科医生制度[17]。对医学生的培养进行深入推进，以我市高等院校为依托，建立卫生人才培训基地，实施以全科医生、医疗设备技术人员为重点的卫生人才培训项目。对全科医生转岗培训的实施范围进行一定程度的扩大，对非全科医学专业相关的主治医生、副主任医生进行一定的鼓励和培训，鼓舞其向全科医学方向发展。一方面，在培训过程中，根据其培训人员的进度不断改进和完善培训方式和内容，最大程度地达到基层医疗卫生人员的培训效果。另一方面，在基层医疗卫生机构中使基层医疗和部分公共卫生单位的绩效工资制度得到进一步的完善，从而使基层医疗和公共卫生单位工作人员的薪资待遇或劳动报酬得到充分保障。除此之外，所有基层医疗卫生机构工作人员应根据自身情况被给予相应的岗位生活补助，尤其对于农村和条件艰苦的基层医疗卫生机构应更予以重视，最大程度上提高基层医疗卫生人员待遇，由此达到留住人才的效果。

3.4 实行精准帮扶，多举措提高业务水平

一方面，加强市、县等上级医院对基层医疗卫生机构的帮带帮扶，合理定期安排基层医疗机构工作人员进入市级、县级医院进行对应岗位相关知识的教学培训，专业技术通过临床实践操作进行规培，综合提高其医技水平;另一方面，定期组织安排市、县等上级医院卫生专家组或医疗服务队到基层医疗卫生机构进行义务巡诊，督查、指导并协助基层医疗机构工作人员对对基层和农村常见病、慢性病和多发病的诊治。严格执行城市医疗机构医师晋升主治医师或副主任医师职称前到农村服务累计1年以上的政策。提高基层医疗机构的服务能力，加强医联体内各级医疗机构的交流，同时探讨可行的分配及协作方案[18]。

3.5 加强农村医疗人才建设

继续开展农村免费本科医学生订单定向培养和乡村医生本土化学历教育，对在职乡村医生实行轮流进修制度，不断更新知识，提高业务水平。出台科学可操作性的乡村医生流转机制，乡村医生实行退休制，将其纳入社会劳动保险体系，探索参照企业职工基本养老保险办法，所需经费由各级财政和乡村医生按一定比例共同分担。高校毕业生应聘到乡镇卫生院工作，其工资待遇适当高于城区同类人员。

3.6 畅通晋升渠道，建立基层卫技人才职称评定体系

岗位职数合理配置有利于减少人才流失。建议畅通人员晋升通道，落实基层卫生人员职称晋升优惠政策。在岗位职数一时无法增加时，建议按三明市做法，试行推广柔性聘任[19]：由各级主管部门根据其部分情况对编制、相应职称总数进行一定的控制，在严格管理范围的前提下对不同级别晋升职称数进行灵活调整，关于相关部门的应聘任职数也应严格平衡，以此解决工作当中职称问题。

4结语

分级诊疗可以优化医疗资源配置，缓解看病难、看病贵的问题，已经成为我国新医改的的发展方向之一，那么发展基层医疗建设，就成为卫生系统改革的重中之重。基层医疗机构能为广大人民群众提供疾病预防控制、慢性病管理及健康教育等公共卫生服务，能提供安全、有效及其价廉的基本医疗服务，是城乡居民的健康守门人[20-21]。而卫生人力资源是医疗卫生服务的提供者，还是卫生事业领域中最活跃的组成部分。顺应以上两大背景，以我市政协对市卫计委“基层医疗卫生服务体系建设”情况进行民主评议为契机，通过集中调研、实地访谈、问卷调查等方法对长沙市基层卫生人才队伍现状进行了研究分析，发现我市经过不断的改革和创新，在基层医疗体系人才队伍建设上取得了不少成绩。但面临的问题也有很多。面对现有从业人员的短缺、引进人才困难、村医队伍不稳定、编制严重不足、人才晋升渠道不畅这些问题，可以从改革人事招聘方式、落实基层编制、建立人才培养激励机制、实行精准帮扶、加强农村医疗人才建设、建立基层卫技人才职称评定体系等方面来提升人才软实力，进而提高基层医疗卫生服务能力，快速推动健康长沙的创建。

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（收稿日期：2019-04-02  本文编辑：封   华）