在新形势下桐乡市农村土地综合整治的实践与思考

□桐乡市自然资源和规划局 楼健辉

农村土地综合整治是保护耕地、实施“藏粮于地”战略的有效举措，是改善农业生产、农民生活、农村生态的重要抓手，更是保障用地和促进经济社会可持续发展的有效手段。随着桐乡市城乡一体化步伐的进一步加快，用地供需矛盾已成为常态性问题。为破解土地资源要素制约，从2009年起桐乡市开展农村土地综合整治工作，坚持民意为先、注意节地、质量为本、注重生态等理念，结合自身的自然资源禀赋，不断优化调整农村土地综合整治的政策和各项举措，凝聚各方的积极性和创造性，持续将农村土地综合整治工作向纵深推进，优化城乡用地结构，助力城乡融合发展。

一、农村土地综合整治工作实施情况

2009至2018年，桐乡市已累计批准农村土地综合整治项目156个，投入整治资金22亿元，复垦建设用地20846亩，搬迁农房2万余户，通过整治获得了增减挂钩指标20846亩，除在建新区块中的存量建设用地外，该指标中的12220亩（占53%）用于农民安置与新农村建设，其余的10727亩（占47%）用于二、三产业用地，取得了较好的效果。

随着农村土地综合整治工作的开展，桐乡市不断将其深入推进，内涵不断丰富，可分为以下四个阶段。

第一阶段（2009—2011年）：以实施“两新”工程建设为抓手，推动宅基地复垦和促进农房集聚为主要内容。2010年桐乡市政府出台了《桐乡市农村宅基地整理复垦工作实施意见》，主要以零星宅基地复垦为主，项目资金奖励按实施复垦面积9.5万元/亩补助，为该市“两新”工程建设的顺利起步提供了强大的推动力。本阶段共实施农村土地综合整治项目18个，复垦面积虽有3423亩，但由于节余指标少，使项目资金难于平衡，实施的持续性出现了问题。

第二阶段（2012—2016年6月）：以建设用地复垦和节约集约用地为关键，提高农村土地综合整治项目的节地率。2012年该市出台了《关于扎实推进农村土地综合整治工作的意见》和《关于印发桐乡市农村土地综合整治项目管理办法的通知》，首次规范和明确了农村土地综合整治项目的组织、实施和管理，将提升项目节地率作为重要目标。通过农村土地综合整治项目所节余的城乡建设用地增减挂钩指标由各镇（街道）自己使用，所得收益全部返还给镇（街道）。该市政府采取“以奖代补”的措施，对节地率在30%以下的项目，奖励20万元/亩，对节地率在30%以上的项目，奖励23万元/亩，从而引导农村土地综合整治工作逐步走向良性循环。

第三阶段（2016年7月—2017年）：以提高复垦质量、完善补助政策为目标，实施“占优补优、占水补水”的占补平衡政策。2016年7月，该市出台了《桐乡市人民政府办公室关于印发调整完善补助政策加快推进农村土地整治工作意见的通知》，提出了差别化复垦质量奖励的政策，首次提出了70%以上复垦为水田的要求。该市政府按节余的城乡建设用地挂钩指标23万元/亩实施奖励，对复垦为水田70%以上的项目，实行了2.5万元/亩的额外奖励，未达到70%水田比例的项目，实行了1万元/亩的差别化奖励政策，推动了农村土地综合整治项目实施质量的提升。

第四阶段（2018年以后）：以统筹节余指标、发挥要素最大效益为出发点，建立城乡建设用地节余指标统筹管理机制，提高指标使用效率。2018年3月，该市出台了《桐乡市人民政府办公室关于印发建立城乡建设用地增减挂钩节余指标统筹管理机制的实施意见的通知》，在继续按节余指标23万元/亩进行奖励的同时，建立节余指标统筹收储机制，以60万元/亩的价格，对每个项目节余指标按30%以上的比例进行统筹。同时还设立了“复垦质量奖”，复垦为水田的按2.5万/亩进行奖励，从而提升了农村土地综合整治的整体效应。

二、农村土地综合整治实施绩效

（一）为城乡融合发展提供要素支撑

一是为统筹城乡发展提供了用地保障。长期以来，桐乡市因城乡建设快速发展而用地需求较为旺盛，且年度计划指标逐年下降，城乡增减挂钩指标为该市统筹城乡发展提供了较大的要素支撑。近三年来，城乡增减挂钩指标已占全市用地指标总量的约45%。

二是极大地缓解了桐乡市建设项目补充耕地的压力。农村土地综合整治在项目内实现了耕地占补平衡，在项目内占补平衡后的耕地有余时还可以作为其他建设项目的补充耕地来源，缓解了建设项目补充耕地的压力。

三是在建设用地总量控制方面，实现了在不突破“天花板”的前提下，有效保障了城乡发展的用地需求。至2018年底桐乡市现状建设用地总量201.9平方公里，现状城乡建设用地规模180.96平方公里。总体开发强度已达到27.8%，城乡总规模略超规划控制规模，可开发空间十分有限，只有通过有效盘活流量才能充分保障该市城乡发展用地的需求。

（二）为优化城乡用地布局发挥积极作用

一是有效整合农村用地空间，优化农村用地格局。长期以来，桐乡市农村建设用地普遍结构布局散乱。通过对分散、低效利用的农村建设用地进行整治，该市推动农户相对集中居住，整合自然村落，优化农村建设用地格局。自2009年实施农村土地综合整治以来，累计对4963个农村建设用地图斑进行了搬迁整治，逐步改变了农村低小散乱的用地格局。

二是有力优化用地指标配置，促进节约集约用地。通过农村土地综合整治，桐乡市撤并分散的农村居民点，合理利用腾退的宅基地、废弃地和空闲地，有利于形成农村人口向城镇和中心村集聚、耕地向规模经营集中的新格局，农业产业向规模化、集聚化、专业化发展，同时盘活农村存量建设用地资源，解决了大部分农户建房的需求，产生的节余指标还可以支持城镇发展建设，促进农村基础设施和公共服务的集约高效，提高了城乡土地资源的配置效率，提升了土地利用的节约集约水平。

三是改善农村人居环境，促进新农村发展。通过农村土地综合整治，桐乡市改善了农村居民点脏乱差、基础设施落后的现状，将农村居民搬迁到交通便利和区位条件优越、配套设施齐全、居住功能完善的现代化城镇小区或新农村社区，不仅有效改善了农村居民建房的房屋质量和居住环境，而且使村容村貌焕然一新，成为“管理规范、环境整洁、设施配套、生活舒适”的农村新社区，缩小了城乡差距，增强了农户的幸福感、获得感。

（三）壮大农村集体经济，有效增加农民收入

一是提升农田生产水平，有助于农田效益最大化。农村土地综合整治项目的实施，完善了农田基础设施配套，改善了农业生产条件，降低了生产成本，使农田产出提质增效。同时，促进了农村土地承包经营权的流转，为农业规模化经营提供了基本条件，推动了农业产业化发展，间接带动了农民创业增收的空间和机会。

二是通过农村土地综合整治奖励政策，壮大村集体经济。农村土地综合整治项目的开展，盘活了村集体存量建设用地，带来了项目资金，扩大了村集体经济收入来源，推动了农村集体经济的发展。如屠甸镇汇丰村、石门镇桂花村、河山镇八泉村这三个“整改拆”试点项目，通过农村土地综合整治项目获得的指标收益，保障了“整改拆”的资金来源。三个项目分别获得节余指标36.64亩、10.35亩和17.518亩，通过交易用于中心城区的商住开发，交易价格为77 万元/亩，分别获得指标收益2821.28万元、796.95万元和1348.886万元。桐乡市还依托农村土地综合整治平台，实施了该市首个“飞地”抱团项目。30个经济薄弱村通过交易91.338亩的节余指标，获得收益4566.9万元，有力地推动了各村的资源互补，有效缓解了村级集体经济发展的资金难题。

▲桐乡市经过农村土地综合整治后的耕地

三是实现耕地保护与农民增收的双赢。在农村土地综合整治项目的推进过程中，桐乡市政府推行“以奖代补”政策，不仅有效增加了耕地面积，实现了“以建促保”，还有效激发了广大农民群众保护耕地的内在动力，营造了耕地保护的良好局面。项目资金的投入和拆旧补助等，直接使农户受益。据初步计算，通过农村土地综合整治的搬迁，户均可获取拆旧补助8—10万元。

三、农村土地综合整治实施过程中存在的问题

（一）新农村规划用地空间不足制约项目实施

自2009年开展“美丽乡村”建设、促进新农村集聚以来，桐乡市农村面貌日新月异。配套齐全、环境优美的农村新社区的示范效应不断显现，要求搬迁的农户有增无减。但新社区的规划空间已不能满足农户建房的需求，制约了农村土地综合整治项目的实施。

（二）复垦地块较零星，节地水平有待进一步提高

自2009年实施农村土地综合整治以来，桐乡市逐步实现了农户建房集中居住的需求，但由于新村集聚需要一个长期的过程，在充分尊重农民意愿的同时，出现了不同程度的“拔萝卜式”“开天窗式”的复垦情况，复垦后的地块难以与周边农田集中连片，造成农村土地综合整治项目的拆旧地块零星、分散、破碎化，项目节地率较低。通过统计，该市复垦地块在10亩以上仅占32%。因此出现了老村越来越零散，而新村集聚点还在增加的现象。

（三）复垦质量有待进一步提高

目前，桐乡市不同程度地存在“重建新、轻拆旧”“重数量、轻质量”“重建设、轻管护”等问题。项目实施标准总体上偏低，实施水平差异较大，复垦质量仍难以保证。该市通过政策引导和加大补助力度等措施，复垦为水田的比例已从2014年的34%提高到2017年的62%，但仍未达到要求的70%。

（四）建新区用地安排不够科学

项目立项时，农村建新区用地安排还不够科学。主要表现在安置地块选址不符合民意，使拆旧农户不愿进新建区；存在公路、高压线穿越等情况，造成土地指标使用率降低；规划的新建安置区还不同程度存在空闲地、边角地等，这导致节约集约利用水平不高；安置区内的建设安排无序等影响了项目的实施。

四、进一步加强农村土地综合整治工作的措施

（一）以“重民生”为根本，切实加强规划空间保障

一是要加快“1+X”新村点内土地取得和用地空间保障。在年度规划局部修改时，应优先将规划空间指标用于新村集聚点，优先保障农户的搬迁建房需求。

二是在国土空间总体规划编制时，加强新村集聚点的空间保障力度，充分考虑和满足规划期内农村居民集聚的空间需求。

三是加强管控，严格按村庄规划审批农户建房，积极引导农户向新市镇、新社区规划点集聚，严控点外建房、未批先建等行为。

（二）以“重基础”为目标，夯实村庄规划编制与实施

一是要补齐农房集聚改造短板，按照“做优1点、做强X点、控制Y点”的总体要求，科学合理编制村庄布点规划，重在可实施、可落地。坚持村域内统一规划、户型统一设计、功能配套齐全、居住环境优越的原则，统筹规划农房改造集聚区域，充分挖掘村级历史、丰富文化内涵，设计具有江南水乡韵味，体现乡愁、人居环境优美的乡村规划。根据各村特色，结合传统文化村落保护，统一规划，实施传统文化村落的“有机更新”，避免重复搬迁，大拆大建，减少不必要的人力物力财力浪费；规划重点考虑安置形式多元化，根据农户自愿自主原则，统一设计公寓式、现代式、中式的各种农房样式，满足各类农户的安置需求。

二是出台鼓励和支持农户搬迁落地的各项举措，发挥各项政策的叠加效应。优化新社区基础设施奖励补助政策，提高农房集聚资金的支持力度，统筹协调电、水、气、通讯等部门，降低农房集聚区管线建设费用，多管齐下，形成强大合力。

三是探索和实践农户建房的“三治”（自治、德治、法治）管理，让村规民约、道德评判团在农户建房中发挥作用，特别是在特殊户建房群体的建房资格审查中，发挥基层特色治理的作用。

（三）以“谋节地”为关键，促进项目可持续发展

一是修订《桐乡市农村居民建房管理办法》和《桐乡市农村集体土地征收中房屋拆迁补偿安置办法》，通过政策积极引导，逐步改变安置方式，从根本上提升项目节约集约用地水平，提高项目节地率，提升村镇发展水平和形象。

二是探索建立宅基地有偿退出、“无房户、危房户、困难户”建房补助等相关制度，鼓励有房无户、资金困难等特殊群体参与农村土地综合整治。

三是推进“退散进集”工作，将“退散进集”中建设用地复垦与农村土地综合整治相结合，盘活存量建设用地，进一步优化城乡建设用地结构，改善农村生活、生产、生态环境。进一步加强统筹城乡建设用地节余指标水平，将“好钢用在刀刃上”。

（四）以“重实效”为准绳，加强项目管理和资金支持

一是加强农村土地综合整治项目的管理，对项目立项、实施、验收各阶段实行全程跟踪管理。在项目立项时，对前期调查工作不细不实，难于实现“占水补水”要求的项目不予上报立项审批；未达到“占水补水”的项目不予通过整体验收；优先保障农户安置和村级集体发展的用地需求，确保节余指标收益全额用于农村发展，切实维护农民利益。

二是加大农村土地综合整治项目的资金投入。桐乡市政府应继续加大财政资金的补助力度，并主要用于搬迁农户房屋补偿、集聚点基础设施投入、土地复垦和农田基础设施配套等，通过挂钩地块出让收益实现资金平衡。进一步加大涉农项目的工程整合，发挥资金叠加效应，加快全市城乡建设用地增减挂钩节余指标的收储与交易，实现土地资源利益最大化，探索多元化融资机制，切实减轻政府财政负担。

三是加快实施全域土地综合整治与生态修复工程，统筹高标准农田建设、农村建设用地复垦、宜耕后备资源开发、旱地改水田、耕地质量提升等土地整治活动，加强项目集成，加快形成“农田集中连片、农业规模经营、村庄集聚美丽、环境宜居宜业、产业融合发展”新格局，全力助推乡村振兴战略实施。