国防动员指挥体系建设初探

张嘉雷

内容提要：国防动员指挥体系，是国防动员组织与实施的指挥中枢，是战时或应急状态下将战争潜力转化为作战能力和支援保障能力的关键。加强国防动员指挥体系建设，必须健全国防动员指挥机构，理顺国防动员指挥关系，简化国防动员指挥流程，规范国防动员指挥方式。

国防动员组织指挥，是指为维护国家安全，有效应对战争和突发事件需要，对动员资源进行的筹划、协调、控制等一系列决策活动。权威、高效、顺畅的国防动员指挥体系，是战时或应急状态下将战争潜力转化为作战能力和支援保障能力的关键。加强国防动员指挥体系建设，对提高国防动员能力具有重要的现实意义。

一、加强国防动员指挥体系建设的重要意义

随着经济社会的快速发展，国防动员面临的环境、任务和功能都发生了深刻变化。加强国防动员指挥体系建设，不仅是形势所需、职能所系，也是国防动员自身建设的现实要求。

（一）加强国防动员指挥体系建设，是应对复杂条件下多种安全威胁的客观需要

随着国家利益的不断拓展，国家安全面临的威胁也日趋复杂，国防动员工作面临的形势和任务更加艰巨，不仅要满足军事行动任务的动员需求，也要满足支援地方建设、处置突发事件、保障海外权益等方面的动员需求。国防动员指挥，也早已不是以战争需要为目的的单一式指挥，而是集军事行动指挥与社会动员指挥于一体的复合式指挥，客观上要求我们必须围绕满足不同规模、不同性质的国防动员需求，建立健全国防动员指挥体系，确保能有效应对各类突发情况。

（二）加强国防动员指挥体系建设，是破解国防动员矛盾问题的现实选择

国防动员指挥体系，是战时国防动员组织实施的大脑和中枢，是提升国防动员能力的关键，具有军地双重属性。一方面，地方党委、政府对国防动员委员会强调比较多的是“议事协调机构”，而“军队提需求、动员部门搞协调、政府抓落实”的工作格局还没有完全形成；另一方面，各级国防动员指挥要素很难融入战区联合作战指挥体系，难以有效发挥国防动员对联合作战的支援服务保障作用。

（三）加强国防动员指挥体系建设，是增强国防动员整体效能的内在要求

国防动员涉及军队与地方、政治与军事、人力与物力、平时与战时等方方面面，工作任务重、协调难度大，是一项庞大、复杂的系统工程。目前，各级国防动员综合办公室作为国防动员的综合协调机构，平战结合不够紧密、职责任务不够清晰，一定程度上影响国防动员准备工作的实效，已经成为国防动员建设迫切需要解决的问题。

二、国防动员指挥体系建设的对策措施

按照统一领导、分级负责、平战结合、快速高效、结构合理、关系顺畅的原则，从健全指挥机构、理顺指挥关系、规范指挥程序、改进指挥方法等方面入手，加快建立适应联合作战的科学高效国防动员指挥机构。

（一）健全国防动员指挥机构

国防动员指挥机构，主要包括动员指挥员和动员指挥机关。动员指挥员，是国防动员的指挥核心，应根据本地区所处战略方向、战时动员任务，由本级党委或政府主要负责人担任，或由本级党委或政府分管武装工作的领导担任，同级军事机关军事主官或副职领导协助其展开工作。当本级或下级有城市防空、保交护路、难民处置等专项指挥机构时，主要指挥员应由本级或下级国防动员指挥核心成员兼任。这样，既保证集中统一，又利于分工负责。指挥员的职务设置以明确指挥责任为原则排序，在名称上不求一致，如可设指挥长（副指挥长），亦可设主任（副主任）等。动员指挥机关，是按工作方向和性质组成若干工作部门的执行机构，是本级指挥核心层决策的“参谋班子”和不同动员领域的“指导中心”。动员指挥机关，要按照有利于发挥政府各职能部门作用、有利于搞好内外协调的原则，以国防动员委员会专职办事机构为基础，结合本级动员任务进行必要的调整或重组，总体上可区分为，按基本动员任务分类设置、按各项动员任务共性要素设置、与国防动员委员会办事机构设置相近或相一致等类型。

（二）理顺国防动员指挥关系

重点理顺“四个关系”。一是理顺军地双方指挥关系。在应对突发事件时，应以政府为主，依托国防动员委员会组织实施；而应对战争时的组织指挥，则主要以军事机关为主组织实施。二是理顺各级国防动员指挥机构的关系。省国防动员指挥机构，受国家和战区国防动员指挥机构的领导指挥，与市、县国防动员指挥机构构成直接指挥关系；各市、县国防动员指挥机构统一指挥本辖区内的动员行动，受上一级动员指挥机构的领导和指挥。三是理顺国防动员指挥体系的内部关系。各级国防动员指挥机构内部各组不是独立的指挥机构，相互之间是分工与协作的关系，由综合指挥组牵头负责统筹和协调，按照职能分工合作，协调一致的开展工作。四是理顺国防动员专项指挥所与同级地方党委、政府所属各部门的关系。国防动员专项指挥所对同级党委、政府所属的各部门具有指挥权，各部门根据国防动员专项指挥所的要求，开展本部门、本系统、本行业的国防动员支前行动。

（三）简化国防动员指挥流程

简化后的指挥流程主要包括“三个环节”。一是分析判断情况。接受上级下达的动员任务后，各级指挥机构根据上级的意图，准确理解本级动员对象的类别、数量、种类以及动员时限、集结地域等要求，分析本地区的现有潜力及可持续动员的能力，提出完成动员所需要的时限、条件等。二是形成动员构想。在全面理解动员任务的基础上，指挥员应对本地区国防动员形势进行分析判断，明确动员任务和指导思想，并对任务区分、力量使用、行动进程等提出具体构思和基本设想，为具体筹划设计动员行动和制定方案计划提供依据。三是定下动员决心。在组织潜力核查基础上，指挥员通过对比分析，及时调整动员任务、调配动员潜力，并充分预想行动中可能出现的各种情况及应对措施，在综合评估各部门、各要素方案基础上，定下动员行动决心，并上报本级动员行动方案。四是控制动员活动。主要是指挥员对动员实施过程进行跟踪反馈、态势分析、纠偏调控等的一系列活动，以确保动员决心实现。

（四）规范国防动员指挥方式

重点搞好“三个结合”。一是按级指挥和越级指挥相结合。依照隶属关系按级指挥，有利于强化各级指挥员的责任和权力，发挥动员指挥系统的最佳整体功能，是国防动员指挥的主要方式。但是在紧急情况下，如遭受敌电子压制、通信中断等不便于按级指挥，或需下级执行某一特定任务时，可以采取越级指挥方式，以减少中间环节，确保动员任务及时完成。二是集中指挥和授权指挥相结合。紧急状态下国防动员时间紧，需要解决的重大问题多，只有实施高度权威的集中指挥，才能最大限度地统一动员意志，形成整体合力，提高动员效率。而对于一些局部的、单一的动员行动任务，可以授予下级动员指挥机关在一定的职责权限范围内临机处置的权力，充分发挥各级指挥员的积极性。三是定点指挥和移动指挥相结合。国防动员是一种全社会的行为，通常利用既定的指挥所实施指挥。但定点指挥位置固定，在战时容易遭受敌方打击，而且在处置突发事件时，动员任务的变化也要求国防动员指挥所及时移动，以灵活应对突发事件动员需求的变化。因此，必须根据实际情况，采取移动指挥的方式，建立移动指挥所，提高动员指挥的稳定性和连续性。