新时期我国平衡金融监管模式证成与立法完善

■

新时期我国面临着更迫切的防范金融风险、强化金融监管需求，完善金融监管理念、确立适宜的金融监管模式对强化金融监管的实效至关重要。基于国际比较的视角，既考察域外以放任主义监管路径为代表的英美弱金融监管模式的缺陷，也结合我国的强金融管制模式之弊端，必须确立金融监管过程的平衡理念，采取平衡金融监管模式，从金融监管治理的角度强权与限权并重。其中，强权体现为适度集中监管部门，推动运用原则监管；限权表现为具化监管程序，限缩监管目标，建立金融消费者监管评价机制等。为此，立法上应注重出台程序性规定，适时将相关指引上升为正式法律法规，杜绝模糊性的立法宗旨表述。

近年来，我国经济发展进入“三期叠加”的特殊时期，面临经济增速放缓、企业利润率降低、实体经济部门负债率攀升等问题，由此导致金融风险加大，强化金融监管的重要性日益突出。在此背景下，习近平总书记在2017年全国金融工作会议上指出，要“强化监管，提高防范化解金融风险能力”；其后，党的十九大报告再次强调，要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”；2017年底召开的中央经济工作会议则落实了党的十九大报告的要求，进一步指明，要“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险”。①

以强化金融监管为目标，我国在金融监管体制上进行了大刀阔斧的改革，于2017年和2018年相继设立了国务院金融稳定发展委员会和中国银行保险监督管理委员会，并引入了包括净稳定资金比例、优质流动性资产充足率、流动性匹配率等在内的金融监管新工具。②金融监管新体制与金融监管新工具为新时期强化金融监管提供了良好的硬件设施，也凸显了“跟进完善监管理念，确立适宜的金融监管模式”的紧迫性。作为必要的软件基础，先进的监管理念和模式有助于切实实现封堵监管缺漏，同时避免强化金融监管异变为过度管制。为此，需要特别注重金融监管理念中的平衡意识，一方面必须突出强化重点，对容易导致风险积聚的关键薄弱处予以及时检视和坚决完善，另一方面要求赋权与限权并重，防范过度管制引发新的金融风险。

考察以西方放任主义金融监管路径为代表的弱金融监管模式之缺陷，有助于明确新时期强化金融监管之重点；回顾我国历史经验，总结强金融管制模式之弊端，则有利于避免强化金融监管异化为金融管制。在上述比较分析的基础上，本文主张新时期强化金融监管应以平衡金融监管模式为目标，并提出了相应的立法完善建议。

一、弱金融监管模式之缺陷：对西方放任主义监管路径的考察

放任主义（Neo-liberalism）③，国内学者又称其为“右翼自由主义”［1］(P52)，侧重强调所谓的消极自由，主张国家在经济干预方面尽量克制，以保障经济自由。其落实在具体经济政策上表现为反对征税、反对监管、反对投资公共产品,推崇不受管制的金融市场、劳动力市场和市场自我修复等。20世纪70年代，英美等西方国家陷入长期滞胀，以回归复兴古典自由主义经济政策、减少政府干预为口号，发起了私有化、减税、放松监管等一系列经济改革，并一度取得良好效果，使得放任主义主张在其后几十年大行其道，并渗透影响到金融监管领域，与保守主义认知误区相结合，形成了以放任主义监管路径为代表的弱金融监管模式。弱金融监管模式的缺陷因而也在很大程度上与放任主义的理论缺陷相关，主要表现有三。

（一）过度鼓吹市场的自我监管能力，轻视政治权威在构建市场秩序中的作用

放任主义笃信经济自由是一切自由之母。在哈耶克的《通往奴役之路》中，以对极权主义的恐惧为依托，经济自由、市场自足的观点得到大肆宣扬。体现在监管指导思想上，放任主义盲目相信依靠自律和市场竞争，金融行业足以实现繁荣稳定，倡导最大程度地反对强制，事实上将一切监管均视为管制，认为最少的监管就是最好的监管。在放任主义者看来，无所谓缺乏来自政府部门的监管以致形成监管真空，这一观点甚至在部分监管部门高层间都大行其道。美联储部分官员相信，市场能够借助分析师和投资者的行为实现自我监管。格林斯潘也曾说：“没有市场是永远真正不受监管的，认识到这一点至关重要。”［2］(P59)

当然，放任主义以其消解监管意义和极端化的倾向，注定难以成为监管者中的思想主流，格林斯潘这样主张“不干预”的放任主义监管者始终只能代表少数，多数西方金融监管者应归入保守主义者阵营，其实际主张的是“有序的自由”（ordered liberty）［3］(P217)，即在自由之外也注重秩序和权威。但这并未促使其积极抵制由放任主义者们所推动的金融监管弱化进程，原因除政治压力外，主要在于保守主义监管者们倾向于割裂看待政治权威和社会权威，并一味将后者置于优先地位。他们认为在手段选择上，若由公司、行会等民间社会通过自身自治形成的民间的、自治的权威（即社会权威）和自我约束的美德足以维持秩序，凭强力支持的政治权威则应避免介入。［3］(P215)这使得金融领域内，放任主义者以评级机构、行业协会、金融机构内控等替代国家监管的主张，在一定程度上契合了大多数监管者对社会权威、自我约束的美德的偏好。而旧式的合伙制下，投资银行通常倾向于自觉规避过大风险的现象，亦被用以证明由于市场参与者在竞争中珍视自身名誉，金融领域内可以脱离政治权威实现有效自治。社会权威与政治权威间的内在联系被有意无意地忽视了——社会权威主要依靠自觉来服从，需要以发挥潜在制裁威慑作用的政治权威为后盾，才能有效约束那些无意进行长期重复博弈的机会主义者，令诸多市场自律机制真正发挥实效。旧式的合伙制下，正是以国家强制力为后盾的法律规定，要求合伙人必须对企业债务承担无限连带责任，使得投资银行合伙人们为了其本人及家人的财务安全，选择谨慎执业。以2008年金融危机中倒下的投资银行雷曼兄弟公司为例，恰恰是自其从合伙制转为公司制，公司股票于1994年在纽约证交所上市后，在“华尔街的斗牛犬”理查德·福尔德的领导下，其经营风格陡变，杠杆率持续增高至2008年其申请破产前的31∶1以上，才导致了雷曼兄弟公司的危机。保守主义监管者的这种认知误区，致使其在许多情况下过度自我谦抑，对放任主义者所提出的放松监管力度、弱化监管权限要求听之任之。

以对市场自我监管能力的盲目信赖为依托，弱金融监管模式下，英美等国一方面以废止《格拉斯-斯蒂格尔法》、通过《金融服务现代化法案》为标志，先后解除了商业银行与投资银行等金融机构间的从业限制等安全阀，潜在风险开始浮现；另一方面，金融监管者却未能相应加强监管，甚至以避免部门独裁与僵化为名，多头监管得到大力推广［2］(P60)，原有监管者手中的监管权限被进一步削减、分散，助推了危机形成。

（二）推崇绝对的自由竞争，致使监管目标错位，事实上成为保护金融业者利益的工具

沿袭现实中的多元主义政治实践，放任主义者与多数金融监管者均认同，在政治表达上，通过自由结社、游说组织、公众媒体等渠道，金融机构、融资方、金融消费者等利益相关者可以在监管政策制定过程中以竞争形式充分表达其利益，而监管部门在这一过程中应秉持中立立场，无须刻意关注特定群体之利益。这种主张乍看上去颇为合理、美好，然而正如经济上不加限制的竞争将导致垄断和贫富急剧分化一样，政治上盲目推崇竞争至上原则将导致败者恒败，弱势群体事实上难以表达其利益。法团主义者就曾明确指出，现实中存在着不同利益团体对政治影响能力的不平衡状况，利益团体为实现其偏好需要资源、时间、知识和特别技术，这往往为穷人团体所欠缺，因而难以通过多元主义政治途径进入正式的政治领域，实现其自治目标。［4］(P53)

具体到金融监管领域，这种绝对中立的立场导致作为强势群体的金融机构等受监管对象，借助财力、技能等享有过大话语权，“提高本国金融行业国际竞争力”因而一跃成为响彻英美政坛的首要金融监管目标，而作为监管基石的保护投资者原则却因为中小投资人呼声、财力有限而受到忽视。例如，在推动通过《金融服务现代化法案》时，美国纽约州的一位参议员明确提出，制定这项新法案的背景很多，但是最重要的原因是保持美国金融机构的竞争力。如不通过这项法案，伦敦、法兰克福，甚至再过几年后的上海将成为全球的金融首都。［5］(P71)金融危机前，英国政府亦曾颁布《更好的监管行动计划》，要求减轻金融机构的监管负累，以“保证英国金融业的竞争力”。而2007年4月，英国国家审计署对英国金融服务局（FSA）的审计报告中，认为FSA值得赞誉之处也在于：“FSA运行良好，并在很多领域走在世界前列，这对英国提高金融业竞争力助益良多。”［6］(P126)

弱金融监管模式下，正是由于政治表达方面极度推崇自由竞争，经济金融化、以服务金融业为核心的政治主张开始大行其道，为金融监管者们重点关注，致使监管目标错位。“提高本国金融行业竞争力”开始优先于保护金融消费者利益和维护金融市场稳定，并在实践中表现为无限制地降低现场检查频率、减少对金融机构资本充足率的要求等，沦为监管竞次的代名词，危及了金融稳定。

（三）极度追求形式法治，致使监管手段失效，助推大型金融机构对政府的绑架

放任主义者主张自由是第一位的，要求法律对市场自由的限制必须界限格外清晰，极度强调法的可预见性，认为形式法治意义大于实质法治。哈耶克提出：“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束……这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力。”［7］(P73)他同时也要求限制执法者诠释立法的自由裁量空间，认为：“重要的是，规则使我们能够正确地预测别人的行动，而这就需要它应当适用于一切情况……即使在某种特殊情况下，我们觉得它是没有道理时。”［7］(P80)

正是以“保护市场自由”和“维护法治”为名，放任主义监管路径推动美国的金融监管者们一味依赖规则监管，不断制定金融业界所偏好的“边界清晰”的规则。［8］(P28)而随着规则体系的不断膨胀，一方面，合规成本日益高昂，中小金融机构逐渐无力承担，金融市场上大胜小汰的趋势愈发明显；另一方面，由于注重表面而非实质合规，又无法有效约束大型金融机构以“金融创新”之名，通过变更业务外在名称、形式规避金融监管。例如，美国国际集团（AIG）推出的信用违约互换(CDS)作为转移、规避信用风险的保险，却区别于普通保险产品，不要求买方持有参照债券，卖方亦无须按比例提留备付金，助长了市场投机行为。［2］(P56-57)

后危机时代，这种过度偏向规则监管的趋势在美国国内仍未得到有效纠正。以2010年颁布的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》为例，在华尔街利益集团的游说下，该法案从最初的不超过80页被修改为美国历史上最冗长的金融法案，长达8843页，规定了多种监管豁免权和监管例外的细则，在事实上延续了立法对大型金融机构的偏袒。对大型金融机构的侧重保护，加之危机爆发后经由政府主导，大型金融机构间频频并购，金融业的规模集中趋势在后危机时代愈发明显，进一步强化了这些大型金融机构经营失败时对政府的绑架作用。

二、强金融管制模式之弊端：对我国历史经验的回顾

2008年美国次贷危机的爆发标志着放任主义监管路径的失败，国内一些学者在批评的同时，主张通过控制市场准入等手段，全面加强管制，并暂缓受到放任主义者支持的金融自由化进程。有学者认为：“政府金融监管政策的实施需要以国有金融机构为主体的制度安排。”［9］(P49)更有学者断言，金融自由化具有“被唾弃的历史必然性”［10］(P88)。当前强化金融监管过程中需要特别警惕上述观点，其虽然意识到弱金融监管模式的危害，却无视我国历史经验，忽视了强金融管制模式同样无益于长期金融稳定。具体而言，强金融管制模式之弊端主要有二。

（一）降低金融机构风险管理能力和金融市场资源配置效率，导致金融风险积聚

以国内银行业为例，在2003年商业银行股份制改革启动之前，银行业一直处于国家的高度管制之下，银行全部国有、存贷款利差恒定、市场准入受限，然而这样的管制并没有造就银行业自身的稳健和国民经济的健康发展。一方面，由于市场准入受限，缺乏市场竞争，导致银行的风控能力长期得不到发展，加之对同具国营身份者的天然亲和，贷款资产风险管控变成了仅向大型国企放款，既未充分履行支持民营经济和小微企业发展的社会责任，又积累了大量呆账坏账。以Nicholas Lardy为代表的海外经济学家在21世纪初普遍认为中国的主要商业银行在事实上已经破产［11］(P210)，相应地，我国不得不成立专门的资产管理公司剥离坏账，其后各大银行寻找战略投资者进行股改的过程也颇为曲折。另一方面，被人为压低的存款利率导致地下钱庄、高利贷泛滥，在提高民营中小企业融资成本、抑制就业的同时，还造成集资诈骗、非法讨债等一系列社会问题。时至今日，尽管经过商业银行股改、民营资本准入、利率市场化等一系列改革，中国银行业的管制程度已经大大下降，但风险控制和资源配置效率方面的问题依然显著。近年来，银行风控能力低下、盲目依赖地方政府信用背书，导致地方债问题日益突出，相关银行资产质量堪忧，以致央行相关官员撰文提示应着力避免财政风险金融化④；又如，P2P网贷跑路事件频发表明银行等正规金融机构在利率和产品服务多样化方面仍缺乏竞争力，未能有效配置金融市场资源，无法充分连接中小企业融资需求和民间理财需求，客观上纵容了地下金融的泛滥，山东辱母杀人案更进一步表明地下金融开始与非法讨债、暴力抗债等社会问题相交织。银行业的严格管制在导致金融风险积聚的同时，甚至在一定程度上影响到更广泛范围内的经济社会稳定。

（二）限制金融市场自我纠错能力，有诱发、放大金融波动的可能

以证券市场为例，出于稳定市场价格等多重监管目标的驱动，经证监会同意，上海证券交易所与深圳证券交易所于2015年底相继修改其交易规则，引入A股股指熔断机制，规定了5%和7%的两档股指熔断触发阈值。具有讽刺意味的是，建立在美国经验上的股指熔断机制其实效与其抑制金融波动的初衷背道而驰，由于连续触发熔断，实施仅四个交易日后即被紧急叫停。股指熔断机制在中美两国的不同实施效果，究其原因在于管制力度上的差异。美国股市实施指数熔断机制的前提是因为其针对个股的管控较为宽松，不限制个股股价涨跌幅和最短持有期限（无涨跌停板制度，实行“T+0”交易制度），为防止非理性交易导致大规模股灾，股指熔断机制是对股市整体交易情况的必要管控，7%、13%和20%三档触发阈值在设置上也确保了较高的初始触发阈值和不同档阈值间较大的缓冲区间，避免了一旦触发初始阈值，便能大概率“势如破竹”突破后继阈值的窘境。相比之下，中国股市原已通过并行涨跌停板制度和“T+1”交易制度，从股价涨跌幅和最短持有期限两方面对个股进行了管控，进而也在相当程度上影响了股市整体交易情况，在此前提下，不做调整就增设指数熔断机制加强管控，且5%和7%的两档触发阈值又存在着起点低、缓冲区间小的设计问题，就不免有过度管制之嫌，不但没有发挥“股市减震器”的作用，反而由于磁吸效应，引发股民群起恐慌性抛售，限制了市场的自我纠错能力。

强管制影响金融市场自我纠错能力的例子还包括了我国A股市场融券制度。根据《证券公司融资融券业务管理办法》第18条第1款，卖空投资者仅可借入证券公司自有股票，而无法借用证券公司负责托管的其他客户持有的股票，亦不能向保险、基金等其他机构投资者融券。这导致A股市场上长期无券可融，做空机制形同虚设，在市场过热时无法有效抑制泡沫膨胀，客观上加剧了泡沫破裂所造成的市场震荡。

三、平衡金融监管模式的立法完善

强、弱金融监管模式各自的弊端凸显了在金融监管模式上秉持平衡意识的重要性，平衡金融监管模式进而得以提出。平衡金融监管模式在实践中得到了2008年金融危机后各国实际行动的印证，也是新时期金融监管治理思想的体现。

（一）平衡金融监管模式

英美等国监管实践表明，弱金融监管模式下，金融监管者过于自我谦抑，一味让步于金融效率，将无法维护金融稳定和金融公平。我国历史经验则提示强金融管制模式下，滥用监管权力，不切实际地追求绝对意义上的金融稳定，在损害金融效率的同时，极可能恰得其反，催生新的金融风险。

由此可见，金融效率与金融稳定两者间并非简单的对立关系，欲实现长期、可持续的金融稳定，必有赖于对金融效率与金融稳定间关系的妥善定位，以及对监管权力的适度平衡。新时期强化金融监管需要秉持平衡立场，不仅意味着要针对性完善弱金融监管模式下突出的关键性监管缺陷，强化监管者权限，也意味着要汲取强金融管制模式下监管权力缺乏制衡、监管目标多元化的教训，增强金融监管者的可问责性（accountability），这也正是所谓平衡监管模式的应有之义。换言之，即在赋予监管者更多监管自由的同时，要加强对监管者的监管以实现制衡。［12］(P275)

后危机时代全球范围内，诸多国家在变革金融监管过程中兼采强化金融监管权限和实施金融监管治理两大举措，正是平衡金融监管模式开始得到广泛认同的有力证明。这标志着人们开始意识到，有效的金融监管无法单纯依靠增强金融监管者的权力或丰富其监管措施实现，而同样有赖于以健康的监管文化和良好的治理架构来抑制监管不作为和滥用监管权现象。［13］(P89)

（二）平衡金融监管模式的立法完善

平衡金融监管模式意味着应更有针对性地强化金融监管权限，既要赋予金融监管者丰富的金融监管工具和一定程度的自由裁量权，允许其更为积极主动地提前介入，实施预防式监管以有效化解现有金融风险，更要加强制衡其权力，强化其可问责性，以区别于强金融管制模式，避免监管权力滥用引发新的金融风险。为此在立法上需要从以下三方面予以重点完善。

1.在监管部门适度集中的同时完善并具化监管程序。在我国，监管缺位和过度管制问题在新兴金融业务领域长期并存，导致金融监管面临着“一放就乱，一管就死”的窘境，近年来P2P网贷等互联网金融业务的发展历程即为一例。究其原因，多出于监管部门在面临新兴业务时难以及时、准确判断其业务性质，在监管归属上产生争议；待相关业务因缺乏规制、野蛮生长而造成不良社会影响后，又因缺乏对监管部门的事后审查、约束机制，使其在社会压力下，易矫枉过正。

欲实现金融领域有序发展，一方面，要汲取弱金融监管模式的教训，充分考虑到金融行业的特异性，加强对金融监管部门的授权，推动其及早介入监管，解决监管缺位问题。为此，有学者提出，应借鉴英国等发达国家做法，将“三会”合一，建立中央直属的国家金融监管总局，统一行使金融监管职权。［14］(P72)也有学者认为，近中期内，仍可通过增加跨机构、跨行业、跨市场的功能性监管，来完善、维持现有的分业监管架构。［15］(P16)笔者赞同前一观点，认为实现监管部门适度集中的优势更为明显。其一，伴随混业经营的不断深化，未来的新兴金融业务将越来越难以区分其主要性质，分业监管体制下依靠功能监管来确定具体监管者，不仅存在现实的困难，也不一定能实现类似业务接受类似监管的合理结果。其二，大一统的部门监管框架与基于功能监管的监管协调机制并行不悖，且有利于增强后者的监管实效。在大一统的部门监管框架下，基于功能监管的跨部门监管协调机制转变为同一监管部门内部的跨机构监管协调机制，信息分享、监管协同将更便利和常态化，监管部门的领导者将更具全局化视角，更有机会洞察那些以规避监管而非服务实体经济为动机的“创新”业务，也更有利于普通监管执法人员在不同金融监管领域内的轮岗、交流，打造更加适应混业监管实践的综合性监管执法队伍。

立法上，《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》第2条第3款整合银监会与保监会的职责，组建中国银行保险监督管理委员会的规定即体现了监管部门适度集中的发展趋势。在此背景下，伴随近年来部分证券产品与现有银行、保险产品趋同化现象的出现（如货币市场基金在目标客户群体、市场规模、功用等方面日益接近、取代银行活期储蓄业务），证监会未来是否有足够理由维持其相对独立性，还是纳入更为集中的大一统的部门监管框架下，以实现监管标准的趋同、统一，应是下一步立法研究的重点。

另一方面，立足历史经验，为防范重蹈强金融管制模式的覆辙，平衡金融监管模式也要求有权必有责，有权必受限。为此有必要以事后司法审查，敦促金融监管部门通过部门规范性文件等方式具化、完善其履职的程序性规定，确保其规范化执法、全面记录监管执法信息。近年来，我国司法机关对金融监管活动的监督作用显著提升，但也同时暴露出金融监管部门在诸多领域存在具体程序性规定缺位、履职行为不规范的问题。根据北京市高级人民法院发布的数据，2013年至2017年11月，北京法院共受理一审金融类行政诉讼案件607件，较过去五年增长了14.18倍，以金融监管领域内案件为主⑤；同期发布的北京法院十大金融典型行政案件中，金融监管部门败诉的4起案件全部存在不同程度的程序违法问题，涉及证券、银行、保险业监督管理机构⑥。以张某、李某诉中国证券监督管理委员会行政处罚案为例，行政处罚事先告知书中认定的违法事实与处罚决定中的事实依据不一，法院认为：在作出处罚决定之前未告知相关事实、理由及依据，剥夺了当事人进行陈述和申辩的权利，违反了《行政处罚法》第31条和第32条第1款的规定。

立法上，尽管存在相关上位法规定，但由于金融监管业务的复杂多样性，相关国务院金融监督管理机构仍有必要以部门规范性文件的方式，具化完善其在日常监管、政府信息公开、行政处罚等关键领域的程序性规定，规范其自身及下属机构的履职行为。

2.建立金融消费者监管评价机制，促进弱势群体利益表达。弱监管模式下对弱势群体利益表达的忽视导致监管目标错位、监管竞次，在事实上服务于大型金融机构等强势群体，影响金融稳定。以此为镜鉴，平衡金融监管模式要求金融监管者应摒弃绝对中立的监管立场，在一定程度上侧重保护金融消费者权益，从而实现在社会组织表达机制已被分割、部分团体的利益被漠视的情况下，不同实力的利益团体间的力量再均衡。［4］(P97)这不仅有助于金融业自身稳定，也是新时期背景下长久吸引金融消费者、保证金融市场体量持续增长、更好发挥支持实体经济作用的基础。

立法上，我国近年来日益注重对金融消费者等弱势群体的利益保护，相继颁布了《中国银监会关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等一系列规范性文件。但纵观上述文件，仍侧重于对金融机构提出监管要求，但在金融机构违反上述要求，或有其他侵害金融消费者权益行为的情形下，如何确保金融监管机构积极介入，却付之阙如。为此，笔者认为有必要通过立法建立金融消费者监管评价机制，将相关评价结果、指标应用于对金融监管机构的年度工作考核和工作人员的职级晋升等方面，从制度上保证金融消费者作为弱势群体，其利益能得到充分表达，从而在消除监管不作为现象的同时，体现限权要求，防范金融监管机构滥用职权，袒护大金融业者。具体而言，金融消费者监管评价机制应至少适用于评价监管部门对金融消费者投诉的调处结果、对重大违法违规案件的查处结果以及重大监管立法的实施效果等，同时应注重根据利益相关程度，区分不同场景下有权参与监管评价的金融消费者范畴及其个人评价在最终评价结果中的权重。

在大学英语文化教学中，文化目标的确定对于文化教学的实施过程和效果具有深远的意义，因此要改变目前文化教学的现状，首先应该确定文化目标。

3.推动监管部门运用原则监管的同时，限缩其监管目标。美国金融监管实践中一味强调规则监管所导致的恶果，凸显了在适用规则监管的同时，推广原则监管作为补充，拓展监管者在行为定性等方面的自由裁量空间的必要性；英国实施原则监管过程中过度依赖道德自觉而实效不佳，则表明原则监管要有“牙齿”，需允许监管部门根据原则监管实施更有力的惩戒手段和强制措施。

原则监管体现为在有关金融监管的法律和其他规范性文件中，就违法行为认定、监管标准要求等内容更多地使用开放性标准和兜底式条款，就罚款等法律责任承担方式更多地使用比例条款而非确定数值进行规定。以此标准观之，我国金融监管部门的许多监管指引具有一定的原则监管特征，却缺乏相应的法律责任规定。例如：《证券公司投资银行类业务内部控制指引》第24条规定，证券公司应当建立健全“合理”的高级管理人员分工制度，严格防范利益冲突，并对“合理”这一开放性标准保留了解释权，未予详细定义；《商业银行公司治理指引》在多处列举式条款中使用了“应当包括但不限于以下内容”的兜底式描述，为未来拓展适用留下了空间。这些指引性文件如能上升为具备强制力与相应法律后果的立法文件，将成为实施原则监管的有效途径。

在呼吁赋予监管部门强有力的原则监管工具的同时，平衡金融监管模式还要求必须做好限缩金融监管目标等前置性准备工作，以确保相关监管原则在实践中边界相对清晰，避免监管部门过度诠释，抑制其非必要情况下的干预冲动。长期以来，我国各金融监管部门承担了便利国有企业融资、保就业、保金融市场价格、壮大国有金融机构、支农惠农等大量社会职能，这相对弱化、模糊了其主要金融监管目标，并降低了监管行为的可预期性。不予以妥善限缩即实施原则监管的话，容易导致监管权力滥用，且多元监管目标下，主要监管目标有时要服从于经济和产业政策目标，也会损害监管的有效性。［16］(P94)因此，金融监管部门有必要回归其监管本位，将主要监管目标明确限于保护金融消费者和防范金融风险。金融监管的实质在于犁平市场竞争环境 （level the ground），从而促进金融业的公平竞争和市场化，实现金融服务实体经济，确保金融业可持续发展。在坚守主要监管目标的前提下，通过放开市场准入、建立完善市场退出机制等，在金融业的资源配置效率得以提高后，支农惠农、促进“三去一降一补”等社会目标当可自发实现。

立法上，这主要表现为在有关金融监管的法律和其他规范性文件中，总则立法宗旨部分应具体明确，避免模糊表述，以免为金融监管机构承担其他次要监管目标和社会职能留下空间。

四、结 语

金融监管治理的概念于21世纪初被提出，平衡金融监管模式正是新时期将金融监管治理思想运用于强化金融监管的体现。“市场本身是推动监管发展和变革的连续自变量，金融创新永远创造对监管创新的内在要求。［17］（P197）实施平衡金融监管模式体现在立法上：一方面，要推动监管部门适度集中，并鼓励其在相关监管立法和规范性文件中运用原则监管，克服弱金融监管模式下监管过度谦抑、欠缺实效的弊端；另一方面，也要推动完善监管程序，并建立金融消费者监管评价工具，限缩金融监管目标，防范强金融管制模式下过度干预导致的金融机构风控能力低下、金融市场资源配置效率和自我纠错功能受限诱发新风险的问题。唯其如此，才能在有效抑制金融风险的同时，以监管促进金融业发展，适应新时期背景下金融业与实体经济间的良好互动。

注释：

①参见：中国网《习近平总书记在全国金融工作会议上的重要讲话》，http://www.china.com.cn/news/2017-07/18/content_41240072.htm；新华网《习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm；新华网《防范化解重大风险攻坚战重点是防控金融风险》，http://www.xinhuanet.com/2017-12/20/c_1122142981.htm。

②参见：茂名网《银行业流动性考核新增三指标》，http://www.mm111.net/2018/0529/352109.shtml。

③Neo-liberalism常译作“新自由主义”，但中文文本中，由于“新自由主义”亦可指代在政治与经济主张方面与其迥异的New liberalism（又称“左翼自由主义”“激进自由主义”，侧重强调所谓积极自由，要求国家在干预经济和实现社会正义方面发挥更主动积极的作用，是指导罗斯福新政和欧洲福利国家实践的理论依据），因此为避免混淆，本文将金融监管语境下的Neo-liberalism意译为放任主义。

④参见：凤凰财经网《央行研究局局长徐忠:当前形势下财政政策大有可为》，https://finance.ifeng.com/a/20180713/16383026_0.shtml。

⑤参见：中华人民共和国最高人民法院网站《北京公布金融行政诉讼案件审理情况：五年审结案件893件，主要涉及金融监管领域》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-74612.html。

⑥参见：中国法院网《北京法院发布十大金融典型行政案件》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/12/id/3130580.shtml。