我国刑事法律援助制度的现状反思与完善思路
——审判中心改革的视角

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审判中心改革对律师介入刑事案件提出了更高的要求，应确保每一个案件当中的每一个当事人在诉讼的每一个环节都能得到律师的有效帮助，以保障当事人的诉讼权益，防范冤假错案。刑事法律援助制度作为落实审判中心改革的重要内容，同样面临改革难题。当前，法律援助机构主要通过两种方式提供刑事法律服务：援助律师辩护和值班律师帮助。提高刑事法律援助工作的法治化水平，应立足于我国司法实践现状，回应审判中心改革的需求。首先，继续扩大法律援助适用范围，推进刑事辩护全覆盖；其次，完善值班律师法律帮助职能及工作机制，确保当事人获得及时、有效的法律帮助；再次，基于经费保障、质量控制等因素，完善法律援助质量保障体系；最后，建立一体化的刑事法律援助信息管理系统，确保法律援助服务工作运转有力、有序、有效。

一、问题的提出

中共十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，并将其作为我国未来司法改革的内容之一。两高三部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》进一步将完善辩护制度，特别是法律援助制度作为审判中心改革的重要内容。审判中心不仅要求辩护人提供有效的辩护以保障审判的实质化，而且要求充分发挥律师的作用来消解侦查中心的消极影响。

随着审判中心改革的逐步深化，刑事法律援助制度在确保犯罪嫌疑人、被告人获得及时、有效的法律帮助这一课题中仍面临一系列挑战：一是我国刑事辩护率长期维持在较低水平，刑事法律援助的适用范围有限，导致大量犯罪嫌疑人、被告人得不到法律援助，诉讼权利难以得到保障。如何进一步扩大刑事法律援助的适用范围、提高辩护率，进而实现刑事辩护全覆盖，是完善刑事法律援助制度的重点。二是值班律师和法律援助辩护律师各司其职，构成了层次化的法律援助体系。［1］值班律师作为一种新的刑事法律援助服务方式，对其职责定位仍处于探索中，再加上工作机制不够健全，导致该制度在实践中暴露出许多问题。如值班律师服务对象是否仅限于认罪认罚案件，如何明确值班律师的职责范围，发挥值班律师无拖延提供服务的便利优势，是构建层次化刑事法律援助体系的难点。三是长期以来，我国刑事法律援助质量保障体系并不健全，法律援助服务的及时性、有效性和完整性无法得到保障。流于形式的法律援助服务，不仅浪费司法资源，而且极大损害犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，无法体现审判中心的应然要求。多措并举提升刑事法律援助质量水平，是有效辩护理念的重要体现。四是互联网、大数据，尤其是人工智能等现代科技正在改变法律援助的提供方式。运用现代化科技手段，深入推进法律援助的信息化建设是未来发展方向。然而，我国刑事法律援助信息化建设水平整体不高，亟须建立一体化的刑事法律援助信息管理系统，从而实现法律援助资源的共享、服务效率的提升以及质量的控制。

二、刑事法律援助制度与审判中心的实现

作为一项系统性改革，审判中心始终以庭审实质化为问题导向。为实现庭审实质化，使裁判者能够亲历法庭审理和证据审查，保证控辩双方在庭审中拥有平等的地位进而获得同等机会，无论是深化繁简程序分流机制还是发展辩护制度，均对刑事法律援助制度提出了新的要求。

（一）繁简程序分流亟须层次化的刑事法律援助

实现庭审的实质化，离不开繁简程序分流机制的保障和支持。受协商性司法等理念的影响，刑事转处制度广受关注，建立健全刑事程序分流机制成为不可逆转的趋势。［2］刑事程序繁简程序分流机制通过合理配置司法资源，简化案件的审理程序或者予以刑事转处，使司法资源向重大、疑难、复杂或者被告人不认罪的案件倾斜，以此促进庭审实质化，防范冤假错案。刑事案件繁简程序分流是推进以审判为中心诉讼制度改革的重要前提和保障。刑事程序繁简分流的实现，一方面通过简化案件的审理程序，典型的如刑事速裁程序；另一方面则通过转处分流机制将一部分案件分流，比如审查起诉阶段的裁量不诉等。现阶段刑事程序繁简分流主要依托于认罪认罚从宽制度，通过控辩双方的认罪协商，省略或者简化审判程序和步骤，不仅可以减轻讼累、提高诉讼效率，同时也能起到分流案件数量与压力的作用。［3］

刑事法律援助是繁简程序分流的重要保障。一方面，我国刑事案件分流渠道长期较为单一且缺少监督，分流程序对抗性构造不健全，社会公众对于分流的公正性往往存在疑惑，造成刑事程序繁简分流机制得不到有效运转。当前，随着刑事速裁程序试点工作开展以及认罪认罚从宽、人民检察院裁量不诉等改革的逐步推进，刑事法律援助不仅提供审判环节的辩护，而且在各诉讼环节提供相应的法律帮助，构成层次化的刑事法律援助保障体系，以确保被追诉人在分流渠道得到刑事法律援助服务。另一方面，经繁简程序分流，不同的案件所需要的法律服务内容呈现多样化特点，为确保分流案件依法高效处理，层次化的刑事法律援助保障亟须加强。以审查起诉环节认罪认罚为例，假设没有律师参与案件并提供服务，被追诉人认罪认罚的自愿性和理智性便难以保障，那么控辩协商、审辩协商活动也将难以运行在理性和法治的轨道上。

（二）辩护制度的发展亟待刑事法律援助模式的转化和质量的提升

1.刑事辩护全覆盖视角下刑事法律援助模式转化。随着审判中心逐步在司法观念和制度上确立，完善辩护制度，提升辩护质量，保障被追诉人获得律师实质性的法律帮助，日益成为推进审判中心改革的一大难点。辩护律师是一场实质性审判中不可或缺的重要角色。设想如果大多刑事案件被告人没有辩护律师为其提供辩护，或者辩护律师提供的辩护意见只是应付了事，不能切中问题实质，那么审判中心也就失去了存在的根基。［4］司法实践中出现的大量的冤假错案，与辩方权利落空密切相关。

2017年最高人民法院和司法部发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《律师辩护全覆盖试点办法》），在北京、上海等八省市试点审判阶段刑事辩护全覆盖，对于未委托辩护人的被告人，根据案件所适用程序确定服务方式：一是援助律师辩护。按照普通程序审理的案件由援助律师进行辩护。二是值班律师帮助。适用简易程序和速裁程序审理的案件由值班律师提供法律帮助。这无疑极大地扩大了刑事法律援助辩护范围，以化解当前我国刑事辩护率低的窘状。

实现刑事辩护全覆盖的首要任务是继续放宽通知辩护条件，扩大刑事法律援助辩护的适用范围。此外，还需澄清以下问题：一是审前环节是否需要刑事辩护全覆盖，援助律师应提供何种帮助；二是值班律师和辩护律师的适用范围应如何界分，是否按照“认罪认罚”进行“一刀切”。笔者认为，刑事辩护全覆盖反推刑事法律援助制度改革。相较审判环节，审前环节刑事法律援助同样应引起重视，以确保被追诉人都能获得律师的帮助。关于值班律师和辩护律师的工作职责，则需根据其自身的特点，结合我国司法现实需求予以明确，而不应只是按照“认罪认罚”进行“一刀切”，不仅不利于当事人认罪认罚程序的选择，也容易导致一些复杂的案件缺乏有效辩护。［5］

2.有效辩护理念引导下刑事法律援助服务质量的提升。如果说刑事辩护全覆盖解决的是有辩护的问题，而有效辩护理念则对辩护质量提出了更高的要求。然而，我国刑事法律援助服务整体水平不高，质量参差不齐，被告人往往无法获得律师实质性法律帮助。第一，刑事法律援助质量保障体系不健全，比如经费保障问题，实践中辩护律师往往只能获得很少的补贴；第二，法律援助工作尚未建立起精确的质量控制标准；第三，法律援助机构缺少有效的监管措施，对援助律师的不尽职、不尽责行为缺少相应的惩罚机制；第四，刑事法律援助准入门槛较低，从事法律援助的律师大都缺乏辩护的经验和技巧。

有效辩护理念致力于使被告人获得律师的有效帮助，并为律师确立最基本的辩护质量标准，进而建立一种律师辩护质量的控制体系。［6］(P648-649)随着刑事辩护全覆盖逐步实现，有效辩护理念日渐成为我国刑事辩护优劣得失的重要标准，刑事法律援助服务也将面临从有法律帮助向有效法律帮助的转变，以更好地推进我国刑事司法改革，实现审判中心的目标。

三、我国刑事法律援助制度现状反思

刑事法律援助已成为现代辩护制度的重要组成部分，是刑事司法公正的最基本制度保障。［7］在深入推进审判中心改革实践中，虽然在建立健全刑事法律援助制度等方面进行了一些有益探索，积累了一些成功经验，但不可否认的是，我国刑事法律援助制度的发展仍面临诸多困境。

（一）法律援助辩护存在质和量的双重困境

在现代刑事诉讼制度中，要想维持诉讼结构的平衡和诉讼双方的平等，必须有精通法律的律师作为辩护人代表被追诉人行使权利，使被追诉人能够平等地对抗控方，充分行使辩护权。［8］(P362)长期以来，我国刑事案件律师辩护率一直维持在较低水平。2012年《刑事诉讼法》虽然对辩护制度作出较大修改，然而，制约刑事案件辩护权有效开展的因素依然存在，最为突出的问题就表现在刑事辩护率不高。［9］刑事辩护的有效性以刑事辩护的普遍性为前提。推进审判中心改革，发展刑事法律援助，是建立在有效辩护理念基础上的，如果连“有辩护”都不能确保，更谈不上“有效辩护”的实现。刑诉法实施后，法律援助的比例尽管有一定提升，但整体上不高于24%，2014年全国基层法院刑事案件律师参与辩护的比例仍不足30%，绝大多数犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中没有得到辩护，处于自证自辩的境地。［10］

在实践中，通过申请法律援助获得律师辩护的案件数量也相当有限。有学者曾指出，全世界范围内国家刑事诉讼律师辩护率主要靠法律援助。［11］当前，试点刑事辩护全覆盖，扩大通知辩护的适用情形，对于提升刑事辩护率具有相当的促进意义。但不可否认的是，受制于我国辩护制度的整体运行状况，阻碍刑事法律援助辩护发展的因素仍然存在。笔者通过裁判文书网公开的判决信息，以不在试点范围内的某省2018年1-5月基层人民法院审理的一审刑事案件3630个数据为样本，发现所有刑事案件的辩护率为19.8%，其中普通程序审理案件的辩护率约为29.7%，而法律援助辩护仅有十余起。①可以看出，非试点地方的辩护率仍然处于比较低的水平，这与我国刑事辩护全覆盖的要求还有相当的距离。

对于能够获取法律援助的案件，援助律师也可能会因缺少充分的质疑和对抗而使法律援助流于形式，使得整体辩护质量存疑。因而，除法律援助案件数量大幅度提升的困境外，还面临“形式辩护”甚至是“无效辩护”的难题。第一，部分法律援助辩护律师怠于履职，不能提供尽职尽责的服务。比如在庭前准备阶段，经常既不会见在押被告人，也不认真阅卷，更是极少进行调查取证工作；在法庭发问阶段，不进行发问或只问几个与案件定性、定量无关的问题；在举证质证阶段，不进行质证或只笼统地说一些苍白无力的质证意见；抑或在法庭辩论阶段，发表诸如“被告人是未成年犯、初犯、偶犯、如实供述、有认罪悔罪表现，建议法院轻判”。毋庸讳言，这样的辩护对于法官裁判的影响是极为有限的。某种程度上，法律援助律师的辩护已经成为“无效辩护”的代名词。［12］第二，公检法司法机关对律师的辩护意见未给予足够的重视，使得律师的辩护效果大打折扣。第三，律师辩护权有限，尤其是在侦查环节犯罪嫌疑人只能获得有限的法律帮助，被讯问时律师也无法在场保障其诉讼权利。第四，援助律师参与刑事案件的程序烦琐，与公检法等司法机关衔接机制不畅通，造成当事人无法及时获得法律帮助。刑事法律援助辩护需要经过一系列烦琐的步骤，其申请和批准会消耗大量的司法资源，并且还可能造成诉讼的延迟。［13］

虽然我国刑事法律援助范围正逐步扩大，但就整体适用来看，刑事案件律师辩护率与司法期待差距较大。法律援助介入刑事案件，并不如看上去的那么美好，许多程序性规定难以被激活和贯彻，甚至被架空、规避，使得援助工作无法有效开展。

（二）值班律师职责范围有限，介入刑事案件工作机制不健全

我国值班律师制度运行时间较短，主要依托刑事速裁、认罪认罚从宽等试点工作展开，因此其在实践中面临的最大问题是其职责范围及工作机制问题。

首先，值班律师的职责范围有限。2016年两高三部联合印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《认罪认罚从宽制度试点办法》）明确值班律师的职责是为犯罪嫌疑人、被告人提供便捷、有效的帮助。在《值班律师工作意见》中值班律师的职责范围虽然得到进一步明确，但其工作重点仍然是认罪认罚案件，对于不认罪认罚案件中值班律师如何提供帮助并未给予足够的重视。如值班律师在场是否仅限于认罪认罚案件中犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书的情形，在侦查阶段侦查人员第一次讯问犯罪嫌疑人时，可否有值班律师在场。1964年，美国联邦最高法院以判例的形式确认了被告人在警察讯问过程中有权获得律师帮助，在警察讯问时，一旦犯罪嫌疑人要求律师在场，这时讯问必须中止，直到律师到场讯问才可进行。［14］

其次，值班律师工作机制不健全。从告知犯罪嫌疑人、被告人申请到值班律师提供咨询、帮助，进行见证，转交法律援助申请以及值班律师转辩护律师的工作机制等缺少具体、明确的程序性指导。对于值班律师功能定位的认识存在诸多分歧，导致值班律师制度在运行过程中出现各种各样的问题，比如值班律师是否可以出庭为当事人辩护，或者仅服务于认罪案件等，造成值班律师工作开展受到很大的限制，被追诉人无法获得及时、有效的法律帮助。

最后，值班律师工作站的设置不规范。2014年中央深化体制改革领导小组虽然将“在法院、看守所设置法律援助值班律师办公室”列为改革内容，但关于如何设置并未作出明确的指示。实践中，值班律师工作站的设置情况差异较大：一是没有设置工作站，没有开展这项工作；二是没有设站，但指派值班律师根据实际需要灵活值班；三是虽然设站，但并未以犯罪嫌疑人、被告人的实际需求为根本出发点，比如设置在看守所外，很难提供实际的咨询和帮助；四是虽然在法院、看守所内部设站，但其实际工作却受到较大的限制。值班律师工作站的设置关系到值班律师功能的发挥。落实值班律师制度，需要打通值班律师与在押人员之间的物理隔阂，律师只有进入“大墙内”值班，才能及时为被羁押的犯罪嫌疑人提供法律服务。［15］

（三）法律援助案件质量保障体系不健全

法律援助案件的质量是法律援助工作的核心。当前一些地方着重从法律援助的数量来考核法律援助工作，对服务质量却没有给予足够的重视。此外，物质保障和法律保障不足，同样影响法律援助案件质量。

1.经费保障不足。各地法律援助机构、援助律师普遍面临刑事法律援助经费保障不足、办案补贴少的难题。律师办理法律援助案件费用高，补贴少，办案积极性不高，影响案件质量。［16］援助律师在办案过程中要支付办案所需的各项费用，但获得的补贴与社会律师办理案件所获得的报酬相差悬殊，办案积极性不高。此外，刑事法律援助经费使用不合理，缺少阶梯状的考量体系，也导致法律援助办案人员只去追求简易案件，拒绝受理难度较大的或者不认罪的案件。

2.法律援助案件质量控制标准不明确。法律援助律师参与刑事案件的各个环节的业务内容不够明确、具体，相应地也就缺少统一而规范的质量控制标准，不仅造成法律援助案件质量参差不齐，更使部分法律援助活动流于形式。比如实践中缺少质量控制标准的指导，个别法律援助律师在办案时存在辩护词简单且论证不充分的现象，说理部分也因没有理论深度而缺少支撑。

3.法律援助质量监督及责任追究机制不到位。部分法律援助律师责任意识淡漠，在办案过程中不认真阅卷、不积极会见当事人，甚至消极质证；也有的律师在办理案件过程中违法违纪，比如以交通费、复印费等名义私下向受援人或其家属收取费用。2013年《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》指出公、检、法各部门对于法律援助律师办案过程中违反职业道德和执业纪律行为，应向法律援助机构通报。一般而言，对法律援助案件的质量检查，多是通过事后审查相关材料实现的，案件过程监督较少；法律援助机构在监督案件质量时主动性不够，许多问题并不是通过主动地跟踪调查、组织旁听庭审等积极手段发现，而是在听取公安机关、检察院、法院的反馈意见时才被动了解。此外，责任追究机制中追责条件、追责程序以及相应的后果等，同样是刑事法律援助质量保障体系的难点。

四、我国刑事法律援助制度完善思路

突破刑事法律援助制度在发展过程中面临的困境，完善辩护制度，是落实审判中心改革的重要内容。一方面，实现刑事法律援助量的突破，确保刑事辩护全覆盖，要求继续扩大刑事法律援助辩护的适用范围，探索完善值班律师的帮助功能；另一方面，取得刑事法律援助质的改革，要求构建规范的刑事法律援助质量保障体系，建立一体化的刑事法律援助信息管理系统。

（一）扩大刑事法律援助辩护的适用范围

在刑事辩护律师资源没有大幅度提升的前提下，通过进一步扩大刑事法律援助范围来提升辩护率，保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，增强其对抗性，在推进以审判为中心的诉讼制度改革背景下更显迫切。当前，实现刑事辩护全覆盖，有效保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，需要进一步扩大刑事法律援助的范围。一种方式是扩大通知辩护的范围，降低对可能判处刑罚的要求标准。有学者认为，我国强制性指定性辩护的适用范围虽然延伸到了侦查阶段，但不可否认的是这一范围仍然过窄，对于在审判阶段可能判处3年以上有期徒刑的被告人在没有委托辩护人的情形下都应当实行强制辩护。［17］在司法实践中，浙江省高级人民法院曾发函要求，对于可能判处3年以上有期徒刑或者3年以下有期徒刑但被告人不认罪且没有委托辩护人的，法律援助机构应当为其提供法律援助辩护。［9］也有学者建议对于在认罪认罚协商程序中没有律师提供帮助的犯罪嫌疑人、被告人，无论其是否提出申请，均应为其提供法律援助。［18］另一种方式则是通过降低申请法律援助的经济困难标准，从而扩大依申请法律援助范围，提高刑事辩护率。我国刑事辩护率低的一个重要原因可能是大多数被告人由于经济贫困而无力聘请律师。［7］当前，判定经济是否困难主要是以各地最低生活保障或低收入家庭待遇为标准的。比如某地因经济困难的认定标准较高，造成大量没有达到低保标准实际上却是低收入的群众受经济能力的限制，不仅无力聘请律师，也得不到法律援助。［16］因此，为了使更多的犯罪嫌疑人、被告人得到法律援助，部分地方法律援助机构降低经济困难认定标准，进而降低法律援助准入门槛；还有部分地方对于申请法律援助的被告人及其家属一律免审查经济状况，按需要提供援助律师，实现刑事法律援助全覆盖。

当然，最有效的方法就是通过立法（司法解释）进一步扩大法律援助范围，将可能判处3年以上有期徒刑以及可能判处3年以下有期徒刑但被告人不认罪的案件纳入范围，予以援助辩护。不能通过立法（司法解释）修改的，由于各地法律援助实践相差较大，法律援助机构需要结合本地实际情况扩大申请辩护的范围。依照《律师辩护全覆盖试点办法》，根据适用程序的不同，被告要么获得法律援助律师为其辩护，要么获得值班律师提供的法律帮助。笔者认为对于可能判处3年以上有期徒刑的被追诉人而言，其往往处于被羁押状态，亟须更为充分而有效的辩护服务，因而，在其未委托辩护律师时，由司法机关指派律师为其辩护，更有利于保障其诉讼权利。

（二）探索完善值班律师的法律帮助功能

值班律师制度尽管还在试点中，但其作为一种新的法律援助形式参与刑事案件为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，已经引起了学界和实务部门的极大关注并被寄予厚望。刑事法律援助工作联席会议第一次会议要求进一步明确值班律师在刑事诉讼中的职责定位、权利义务。

值班律师制度在世界范围内得以迅速发展，其成功运行的理论和实践值得我国借鉴。但由于各国开展值班律师制度的背景不同，对其定位也有差别，相应地提供法律服务的方式和内容也千差万别。比如有一般的法律咨询服务，也有一般的代理事项，当然也有必要时出庭辩护的。例如，日本值班律师制度是基于加强侦查阶段犯罪嫌疑人的律师帮助权而进行构建的。根据日本原《刑事诉讼法典》的规定，侦查阶段犯罪嫌疑人并未被赋予获得国选律师提供法律援助的权利。为弥补这一制度性缺陷，日本律协和地方律协开始启动值班律师制度。但随着2004年《日本刑事诉讼法》确定建立侦查阶段的国选辩护人制度［19］(P109)后，值班律师制度重新面临适用范围的难题。

科学定位值班律师的功能，既要尊重、借鉴值班律师制度自身的特点，也要结合我国刑事司法实践现状。申言之，值班律师应以我国审判中心改革的内在需求为根本出发点，以向被追诉人提供及时而有效的法律帮助为基本任务。有学者指出如果值班律师能在第一时间解答犯罪嫌疑人咨询的问题，帮助其尽快了解法律规定，告知其可能的法律后果，缓解其不良情绪，使之理性面对，这既有利于维护犯罪嫌疑人的合法权益，也有助于刑事诉讼活动的顺利进行。［15］笔者认为应结合值班律师制度自身的特点，在完善值班律师制度运行机制以弥补法律援助辩护范围过窄缺陷的同时，探索完善值班律师在犯罪嫌疑人被讯问时在场见证的服务。

值班律师向被追诉人提供法律帮助，弥补因未达到法律援助辩护条件而不能行使辩护权的缺陷。值班律师帮助与法律援助辩护的界限并非一成不变，而是基于被追诉人诉讼权利保障最大化基础上的动态调整。刑事辩护律师全覆盖主要指审判阶段适用普通程序审理的案件，并不及于侦查阶段和审查起诉阶段。对于案件适用简易程序或者速裁程序，被告人没有委托辩护人的，人民法院应指派律师提供帮助。需要明确的是，刑事法律援助辩护律师优先确保适用普通程序审理案件中被告人的辩护权。在此基础上，有条件的地方也可以扩大法律援助律师的辩护范围，值班律师工作职责会相应限缩。当然，如果能够实现辩护律师在所有诉讼阶段的全覆盖，那么，值班律师的工作职责也会进一步限缩。当前，值班律师的运行模式主要是根据法律援助机构的指派，到看守所和法庭为需要帮助的当事人提供法律服务。但实践中，各地值班律师提供法律服务的内容和方式差别比较大。某些地方法律援助机构在实践中将法律援助资源过度倾斜给认罪案件，相较于不认罪案件，认罪案件能获得更多的法律援助，笔者认为，这是不符合司法规律的。

现阶段，以审判中心改革的内在要求为导向，值班律师应主要发挥以下功能：第一，法律咨询和帮助。侦查初期值班律师面向所有犯罪嫌疑人，为其提供及时的法律咨询和帮助。值班律师并非仅为低收入人群而设，也并非仅为认罪被告人所设，而是向所有提出值班律师申请的犯罪嫌疑人提供法律咨询和法律帮助，确保犯罪嫌疑人的知情权和获得帮助权等合法权利。此外，对于没有委托辩护人且不符合法律援助申请条件的被追诉人在诉讼各阶段提供广泛而有效的法律帮助，如帮助变更强制措施、进行程序选择等。第二，转交法律援助申请。在犯罪嫌疑人、被告人提出法律援助申请后，由值班律师予以转交，简化法律援助申请程序，更有利于保障犯罪嫌疑人、被告人获得及时、有效的法律援助。第三，对诉讼活动的监督。一方面，值班律师通过参与诉讼活动，对影响犯罪嫌疑人、被告人重大权利的活动如签署认罪认罚具结书、程序选择等进行见证；另一方面，针对诉讼过程中出现的刑讯逼供、非法取证情形，值班律师代理申诉、控告，保障犯罪嫌疑人、被告人权利。第四，法治教育。

笔者认为值班律师应重点在讯问犯罪嫌疑人时在场见证方面发挥作用。我国刑事诉讼法没有规定律师在场权，尽管自2005年佘祥林冤案后，也逐步开展了律师在场权的试点工作，如北京市检察院二分院于2010年推出《关于辩护律师旁听讯问办法（试行）》，审查起诉阶段未被羁押案件的犯罪嫌疑人在接受讯问时可请求其辩护律师旁听，向“律师在场权”迈出艰难的一步。遗憾的是，2012年《刑事诉讼法》并未确立律师在场权。律师在场权能够确保被追诉人在最需要律师帮助的关键阶段获得及时帮助，避免非法证据的产生，是完善律师辩护权，实现审判中心的应有之义，唯此才能摒弃长期以来我国司法界的“口供中心主义”，避免刑讯逼供和冤假错案的发生。

随着值班律师工作机制日渐成熟，一般的服务如转交法律援助申请、法治教育等功能可能会随着信息化建设而不再是工作重点。值班律师的制度优势将更多地体现在对诉讼活动的监督，以凸显其对于保障被追诉人诉讼权益的独特价值。2017年上海《本市开展法律援助值班律师工作的实施办法》明确在讯问认罪认罚案件的犯罪嫌疑人时，办案机关提出要求的，值班律师可以在场旁听，以确保认罪认罚的自愿性。这种做法对于完善审前环节的诉讼化构造，确保协商的理智性、自愿性意义显著。值班律师的监督功能可以围绕在场见证服务而进一步充实。

综上，科学定位值班律师的功能，不仅要着眼于制度自身的特点，更要立足于我国司法实践的现状，尤其是不能脱离我国刑事法律援助辩护制度的运行实践。一方面，值班律师服务有很强的灵活性，能够弥补法律援助辩护的不足，二者有效衔接能最大限度保障被追诉人的权利，共同推进审判中心改革。另一方面，在刑事诉讼法未明确辩护律师在场权的情形下，充分利用值班律师在场见证等制度性优势，拓展值班律师的功能，多方位保障被追诉人的诉讼权利。

（三）构建规范的刑事法律援助质量保障体系

实现刑事法律援助的有效性，应当健全质量保障体系，严控刑事法律援助案件的质量。具体而言，应从理念转变、经费保障以及质量控制等三个方面展开。

首先，转变理念，明确法律援助律师职业共同体地位，提升公检法等司法机关对法律援助参与刑事案件的重视程度。受侦查中心理念的影响，辩护律师的法律地位以及其与被追诉人之间的联系长期被忽视，被追诉人辩护权得不到保障，进而造成冤假错案。审判实质化以辩护的实质化为条件［17］，只有健全援助律师意见听取机制，提升公检法等司法机关工作人员对法律援助参与刑事案件的重视程度，才能促进刑事法律援助中各方的协调和配合，使工作有效开展。我国刑诉法规定公检法等司法机关在诉讼各环节听取律师意见，保障律师充分参与刑事案件。然而，在司法实践中存在律师意见未被办案机关依法听取以及律师合法要求被无故推诿或者刁难的现象，刑事法律援助的及时性、有效性无法得到保障。律师意见作为法律援助服务的重要组成部分，其能否有效表达，关系到犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的实现。因而，建议从书面意见和口头意见两个方面明确表达的方式、时间和场所以及反馈信息，并在申请批准逮捕书、起诉意见书等相关法律文书中阐明听取、不听取律师意见的决定及其理由。

其次，在经费上保障刑事法律援助服务的有效开展。可从以下几个方面着手：第一，随着刑事法律援助服务范围进一步扩大，办案经费大幅度增加，加大法律援助服务的财政投入是有效缓解刑事法律援助经费不足的必由之路。法律援助制度经历了从慈善阶段（律师的道德义务）到社会化阶段（从单纯的慈善事业向国家责任转换）再到国家福利阶段（完全的国家责任）的发展。［20］（P147）法律援助作为一项社会福利制度的发展完善，首先应当明确刑事法律援助的国家责任属性。［21］第二，健全法律援助补贴标准，结合案件的难易程度科学设定办案补贴。第三，法律援助机构设立刑事法律援助基金，专门用于不认罪、翻供、上诉、申诉等刑事案件的法律服务。

最后，案件质量的控制，是质量保障体系的核心。构建质量控制体系，规范刑事法律援助工作，应考虑从以下方面展开：一是明确刑事法律援助服务质量控制标准。对刑事法律援助服务质量进行控制，前提是法律援助工作有标准化的行为规范和服务标准。2012年司法部《办理法律援助案件程序规定》，规范了法律援助案件办理中受理、审查、承办等环节的行为标准，但由于其针对的是所有法律援助案件，对刑事法律援助的行为规范规定的还不够细致，需要各地法律援助机构结合刑事法律援助制度运行实际，促进法律援助服务规范化、标准化建设。二是改进工作流程。完善法律援助的告知程序，简化转交程序，畅通刑事法律援助申请通道。作为刑事诉讼程序的重要组成部分，犯罪嫌疑人、被告人能够在第一时间知晓申请法律援助的权利，对于拓宽、畅通法律援助启动渠道，保障法律援助工作有序开展具有重要意义。［22］(P159)近日，司法部、最高人民法院、财政部等单位曾专门就健全刑事法律援助案件办理工作衔接机制,推动部门沟通与协作召开联席会议。［23］三是完善监督。法律援助机构既要通过案件完结后的问卷调查、回访当事人、投诉等发现案件质量问题，同时也要注意案件的过程监督，及时把控案件质量，减少损失。另外，以往主要是法律援助机构对刑事法律援助服务质量进行监督，其他相关主体协同监督不到位，审判中心改革背景下，需要进一步加强被追诉人、律师协会、公检法等的监督，体现监督过程中对服务质量的控制。四是严格刑事法律援助律师队伍建设和管理机制。刑事法律援助是一种特殊的法律服务，服务的质量关系到被追诉人能否得到公正的对待。法律援助机构组建刑事法律援助律师队伍应严格选任标准，严把质量关；科学管理刑事法律援助律师，畅通准入和退出通道，始终保证刑事法律援助律师团队成员具有良好服务态度和较高专业水平；加强对刑事法律援助律师的培训工作。

（四）建立一体化的刑事法律援助信息管理系统

建立一体化的刑事法律援助信息管理系统，不仅有利于法律援助资源的共享，而且通过形成互通互联、纵横交错的服务流转网络，有效解决服务活动分散运作与集中管理之间的矛盾，使法律援助系统更加有效地运转。一体化的刑事法律援助信息管理系统，不仅着眼于法律援助机构更好地实施管理职责，更体现出法律援助服务的开放性、互动性和协同性。

一体化法律援助信息管理系统的构建应体现以下特点：一是法律援助信息系统的开放性。一方面体现在刑事法律援助律师数据库的构建，根据律师办案经验和案件类型等信息建立数据库，确保当事人在申请法律援助时有一定的选择权；另一方面，为打破值班律师工作时空局限性，可以考虑采用律师远程视频解答法律咨询或者见证签署具结书等可视化、有痕化的信息化手段［24］；此外，设置专门通道供犯罪嫌疑人及其近亲属直接向法律援助机构申请刑事法律援助。二是法律援助信息系统的互动性，主要体现法律援助机构与援助律师的互动。援助律师在模块化、程式化的信息系统中，能够第一时间知晓援助指派任务，然后根据案件的流程和实际办理情况记录或者确认，法律援助机构也可以及时了解案件办理状况，实现过程的监督。三是法律援助信息系统的协同性，在法律援助信息系统中，可以实现各部门工作动态的及时更新并显示，如案件办理进度，犯罪嫌疑人、被告人取保候审情况等，提高部分信息的共享程度。

一体化法律援助信息管理系统的具体构建思路。刑事法律援助分列两种服务形式，法律援助辩护律师和值班律师。辩护律师，不仅服务方式要多样，案件的办理进度也能得以体现。例如，宁波市司法局专门建立刑事律师库，并将案件分为疑难、复杂、一般、简单等模块，按照案件难易程度及案件分类，系统将案件推送给律师，达到指派精准化，提升援助案件办理质量。再如，上海市浦东新区法律援助的信息化系统中包括法律援助审批系统、律师指派和办案管理系统、法律援助办案补贴系统、案件归档查询系统、文书和材料查询分析系统和律师管理系统，各个系统项下再分不同的板块，如法律援助审批系统包括登记受理、审核审查和中心送达环节的内容。值班律师的信息化建设同样不容忽视。一是根据值班律师常规工作内容设置不同的项目栏，根据服务内容和服务对象的特点明确服务方式，比如向被羁押犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询或者进行见证时，可以通过远程可视化系统，提高效率，节约司法资源；二是值班律师在代转援助申请时，可以将审核材料上传至刑事法律援助服务栏，畅通法律援助辩护申请渠道，简化申请程序。

注释：

①此样本数据截至2018年5月6日。