深化预算执行审计

韩冰

随着《预算法》的修订，财政预算管理体制不断完善，预算执行审计环境发生巨大变化。过去财政预算执行审计的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算、财政政策、财政资金使用绩效以及政策实施效果关注不够，因而限制了审计监督作用的发挥。预算执行审计体现审计执法的权威性，有助于充分发挥审计工作在地方经济运行中“免疫系统”的功能，捍卫国家利益。因此，如何准确把握新形势新要求新任务，推动财政审计常审常新，提高预算执行审计的广度和深度成为各级审计机关值得研究的新课题。

一、预算执行审计探索历程和实践经验

中国预算执行审计的发展大致经历了四个发展阶段：第一阶段是基础准备阶段（1983～1994年）。中国的预算执行审计从早期对行政事业单位的财务收支情况进行审计，再到大规模独立对地方政府财政收入进行审计，主要审查财政税收的真实性与合规性，预算执行审计的覆盖面也从早期的10%提高到50%左右。第二阶段是初步发展阶段（1995～2006年）。1995年《预算法》开始施行，审计署和各级地方审计机关开展“同级审”，审计内容逐步深化，审计重点更加突出，审计方式日益成熟;同时，实行“两个报告”制度，使审计机关、政府、人大三者的联系渠道更加通畅。第三阶段是深化发展阶段（2006～2014年）。在内容上，审计范围拓展到全部政府性资金，摸清全部政府性资金的规模总量和分布状况，并且分析其管理状况、支出结构以及变动趋势;在管理上，树立“一盘棋”理念，将财政预算审计和其他专业审计有机结合。第四阶段是创新整合阶段（2015至今）。2015年，修正后的《预算法》开始施行，有利于建立健全全面规范、公开透明的预算制度，也对审计提出新要求，预算执行审计进入了一个新的发展阶段。

二、深化完善预算执行审计的总体思路

1.“单系统”向“全领域”转变。

在财政审计大格局平台下，预算执行审计是重点，要将预算执行审计与其他审计有机结合，从“资金保障、政策执行、权力运行”三个维度，统筹好全方位、全要素、全领域的审计计划、审计重点。一方面，围绕“两个报告”确立年度审计需求。根据党的十九大精神、审计署“十三五”国家审计工作发展规划以及省委省政府的决策部署，提出审计工作报告重点框架内容和项目计划指引。部门预算执行审计和其他审计根据项目计划指引方向，结合全覆盖要求拟定审计对象、重点资金。另一方面，通过财政审计大格局平台整合审计资源。以预算执行审计为载体，将相关专项调查、政策跟踪、财政决算融入审计项目之中，融入到各类审计项目中，统一进点实施，扩大审计覆盖面，避免重复审计，并实现“多项合一”和“一果多用”的统筹整合绩效。同时，服务推动重大政策、部署落地落实。

2.“小分队”向“大兵团”转变。

一是实现审计全面覆盖。对省级一级预算单位预算执行情况审计实现全覆盖，实行3至5年轮审，其中重点单位5年内审计两次。同时，延伸审计30%至50%的下属单位，有效监督基层单位预算执行情况。二是推进审计“十项统一”。实行组织领导、工作方案、进出时点、数据采集、口径分析、审计实施、审计送达、审计专题、定性处理、报告格式等十项统一，规范预算执行审计工作，提高审计质量。三是推动审计方案实施。以财政同级审为核心，以预算支出审计为重点，确定年度财政审计的重点资金、重点内容、重点事项和工作要求。通过财政审计总体方案、财政审计工作方案、财政决算审计工作方案等方案，开展预算决策审计，保证预算决策审计的深度和厚度。

3.“游击队”向“正规军”转变。

一是组建大数据分析团队。系统内部选取计算机人员，并从社会聘请技术专业人才，组建大数据分析团队，加快实现审计业务与信息技术的深度融合，为预算执行审计提供数据支撑和服务保障。二是完善数据采集机制。建立大财政数据库，定期采集省、市、县三级财政数据。同时，加快审计大数据中心建设，做好数据归集工作、标准化工作和验证工作，为审计全覆盖提供数据保障。三是构建信息共享模式。对审计经验、审计方法进行及时收集和整理;建立公共数据共享机制，对数据的管理、使用制定统一标准，促进审计数据资源的互联互通，打破审计资源壁垒，实现审计资源共享。

三、以财政审计大格局理念进一步深化预算执行审计

现代财政制度的加快构建迫切要求审计人员掌握新知识。一方面，财政审计监督的政策依据发生新变化。十八届三中全会对新一轮财税改革作出了总体部署，到2020年，将建立起一套统一规范、运行高效的现代财政制度。与之相配套的以新预算法为龙头的一整套财税政策制度体系已初步形成。审计人员应把握新变化，适应新法规。另一方面，财政预算审计监督的内容和重点也相应发生了变化，重点开展“四本预算”及政府性债务审计，推动健全全口径预决算管理体系，审计人员应及时更新知识，丰富知识结构，转换思维方式。

人大监督力度的不断强化迫切要求预算执行审计适应新要求。财政预决算监督由程序性向实质性转型，对预算执行审计工作提出了更多更高的要求。一要规范审计工作，提升审计价值，落实审计整改;二要学习工匠精神，精益求精，专注细致，勇于创新，着力提高审计质量;三要强化审计成果转化和运用，构建审计成果运用的长效机制。人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，审计机关自身改革的加快推进迫切要求预算执行审计拓展新方法。一方面提高站位，实行大财政大数据，构建财政审计大格局，以“两个报告”为核心，审计范围面向全部政府性资金，审计内容上融合各专业审计。另一方面要加强统筹，最根本的是要加强对有限的人力财力物力的科学统筹，合理配置审计资源，发挥整体合力。

笔者结合调研成果和近年来工作实践经验，提出以下建议，以充分发挥财政审计大格局平台的优势，履行审计监督预算执行的职能。

1.树立“大财政”理念，推进预算监督全覆盖。

一是突出审计覆盖重点。一方面要以“两个报告”为核心编制年度预算执行审计计划;另一方面要以业务需求为导向制定预算执行审计规划。二是拓展审计覆盖广度深度。加大延伸审计面，分类别实施审计，合理运用大数据。三是提高审计覆盖效率。实行其他专业审计与预算执行审计相结合，实行现场审计与非现场审计相结合，实行上级审计机关与下级机关审计相结合。

2.依托“大格局”机制，整合预算执行审计力量。

一是整合审计资源。整合审计报告内容，整合审计人力资源，整合信息技术资源。二是整合审计方案。一方面要围绕财政审计总体方案，发挥各层审计机关整体合力;另一方面要围绕财政审计工作方案，制定合理有效地预算执行审计方案。三是整合审计成果。加强审计成果整理，推进审计成果运用。

3.通过“大平台”监督，建设保障政府预算执行能力。

一是建立写作审核制度和业务讨论制度。建立写作审核制度，建立定期业务讨论会议制度。二是形成质量保障体系和人员培训体系。健全审计质量保障体系，完善人力资源管理培训体系。

4.借助“大数据”分析，拓展预算执行审计广度深度。

一是建立大财政数据库，坚持“数据先行”。整理审计业务需求以及审计思路，采集审计電子数据做好归集工作，做好数据标准化工作和验证工作。二是推动大数据审计模式，实现资源共享。组建分析团队，集中分析统计数据;开展现场核查，及时反馈核查结果;固化分析模型，实现资源互通共享。三是健全大数据审计制度，建设“财政审计作业平台”。健全大数据审计制度，建设全省统一的“财政审计作业平台”，开放创新渠道。

（作者单位：浙江省审计科学研究所）