江苏人口老龄化与健康养老

江苏省人民政府参事室课题组

人口老龄化将是贯穿我国21世纪的基本国情。党的十八大做出“积极应对人口老龄化”的战略决策;党的十九大从“为人民群众提供全方位全周期健康服务”出发，提出实施“健康中国战略”，再次对积极应对人口老龄化做出战略部署。当前，江苏已进入深度老龄化社会。面对基数日益庞大的老年人口，以及日趋凸显的老龄化问题，必须深入落实中央“积极应对人口老龄化”的决策部署。推行健康养老服务是有效应对人口老龄化的优先之策，更是增进民生福祉、推动高质量发展的必由之路。

一、江苏省人口老龄化的基本现状和发展趋势

截至2018年底，江苏全省60周岁以上老年人口达到1805.27万，占户籍人口的23.04%;65周岁以上老年人口达到1256.46万，占户籍人口总数的16.03%。一个国家和地区60岁以上的人口占比达到10%以上，或者65岁以上的人口占比达到7%以上，就进入老龄化社会。60岁以上人口占比达到20%，或者65岁以上人口比例超过14%，通常被称为“深度老龄化社会”。无论从哪个标准上认定，江苏都已进入“深度老龄化社会”（见表1）。

1.江苏人口老龄化的突出特点

时间早。全国是在1999年进入人口老龄化社会的，江苏则比全国提前13年，早在1986年就成为全国首先进入人口老龄化社会的省份。苏州、南通、无锡三市是江苏最早进入老龄化社会的设区市，分别比全国提前了18年、17年和16年。

增速快。1986年，刚刚进入老龄化社会时，全省60岁以上老年人口629万，到2018年已经增长到1805万，增加了近2倍。特别是2012年以来，平均每年净增63.4万，年均增长率高达40.6‰，远高于同时期平均2.43‰的人口自然增长率（见图1、图2）。

寿龄高。近年来，江苏全省人口高龄化趋势明显。1999年，80岁以上高龄老人只有90万，占老年人口的比重为10%;2018年，80岁以上高龄老人已达271万，不到20年的时间增长了2倍多，占老年人口的比重也达到了15%。目前，全省百岁以上老年人6015人，其中南通市1321人，全省最多。

空巢化。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，江苏空巢老年人比例高达55.3%（含孤寡老人），其中农村占57.7%，城镇占42.3%。全省老人有子女在省外居住的比例为9%（低于全国的15.7%）。这些子女居住省外的老年人中，有10.6%的老人子女每年回家少于一次。子女与老人不住在同一屋檐下已成为现代社会比较普遍的现象，但高龄、需要照护的老年人与子女异城异省甚至异国分开居住，“常回家看看”成为一种奢望。

不平衡。人口老龄化程度区域不平衡明显，南通人口老龄化率已超过30%;无锡、镇江、泰州、苏州、扬州、常州等六个市的老龄化率也超过了25%。徐州、连云港、淮安、宿迁等苏北四市的老龄化率低于20%。同时，随着城市化进程加快和农村青壮年劳动力持续向城市转移，农村人口老龄化问题日趋严重。

2.江苏人口老龄化趋势

受到新中国成立后三次人口出生高峰的影响，21世纪前半段，江苏面临三次人口老龄化冲击波。

第一次冲击波（2009—2018年）：1949年至1958年，新中国成立后第一个人口高峰期出生的人口，于2009年以后步入老年期，人口老龄化快速发展，逐步迈入深度老龄化社会。在这一阶段，劳动力资源还处于高峰阶段，人口红利仍然存在。

第二次冲击波（2022—2035年）：1962年至1975年，江蘇第二个生育高峰期出生的人口也进入老年期，这一阶段的人口自然增长率持续走低，总人口增长放缓，深度老龄化将进一步加剧，但劳动力资源相对还比较丰沛。

第三次冲击波（2041—2054年）：1981年至1994年，是由前两个生育高峰期顺延而来的第三个人口生育高峰期，这一时期出生的人口也进入老年期，这是21世纪人口老龄化的最后一次冲击波，全省老年人口将逐渐达到峰值，这一阶段人口红利将消退，劳动力短缺问题凸显。

三次冲击波造就人口老龄化的三次高峰，高峰过后，老年人口将稳定在2500万以上，人口老龄化将进入相对稳定的“高原期”，预计持续至少半个世纪。值得注意的是，从2019年至2021年，处于两次人口老龄化冲击波的相对缓冲期，这段时期正是应对人口老龄化的战略窗口期，要抓住这一时机，抓紧时间研究制定应对人口老龄化的政策措施，为应对未来更为严峻的人口老龄化形势做好准备。

面对人口老龄化急剧发展的态势，党的十八届五中全会做出“全面二孩”决策。2016年，全国新生人口达到1786万，较上年增加了131万，政策效应明显。经历了两年补偿性生育后，2018年新生儿数量却出乎意料降至1523万的低点（见图3）。江苏的人口出生率一直低于全国平均水平，平均每年稳定在75万左右，新生人口在2015年有一个明显的下降，2016年受“全面二孩”政策利好的拉动，连续两年保持在新生77万人以上，但2018年又出现下降趋势。可以预测，人口增长将继续走下行通道（见图4）。究其原因，主要是育龄妇女的规模2011年达到顶峰，之后一直是下降状态;“全面二孩”政策累积势能释放逐渐趋缓，往年符合政策的人群在前两年集中生育后，二孩生育逐步进入常态。

3.江苏老年人健康状况

健康是生命的前提和基础，老年人的健康问题是深度老龄化社会要持续推进解决的核心问题，直接关系到庞大的老年群体的生活质量。

老年人患慢性病情况。抽样调查数据显示，全省60岁以上老年人患有慢性疾病的比例为77.4%，其中，高血压、骨关节病、心脑血管病等慢性疾病的发病比例较高。恶性肿瘤、心脑血管疾病、慢性肺部疾病、糖尿病等是引起人口死亡的主要疾病，抽样调查显示，患有上述慢性疾病老人占35.5%。此外，影响老年人生活质量的其他慢性疾病也应引起重视：27.4%的老年人视力状况不理想，24.9%的老年人听力对生活有影响，40.2%的老年人表示牙齿状况对进食造成了影响。

慢性疾病与生活习惯密切相关。通过抽样调查，影响老年人健康的不良饮食起居习惯主要有四种。一是吸烟、饮酒。二者是与慢性疾病密切相关的危险因素。全省有20%以上的老年人仍在吸烟，以男性老人为主，老年人的平均烟龄在33年以上;此外，还有17.2%的老人经常饮酒，其中有1.2%是经常醉酒。二是睡眠质量不高。随着年龄的增长，睡眠质量会慢慢出现下滑，直接影响到老年人对疾病的抵抗力。江苏有15%的老人平时睡眠质量不理想，女性老人睡眠质量普遍不如男性，比例高出男性9.2个百分点（见图5）。三是缺乏体质锻炼。尽管越来越多的老年人对体育锻炼有了新的认知和追求，但目前老人锻炼身体的总体状况并不乐观。有49%的老人从不进行锻炼，其中女性高出男性6.6个百分点，农村老人高出城镇24个百分点。从老年人对自身健康的评价看，老人锻炼的频次越高，对自身健康状况评价越为理想（见图6）。四是体检不规律。老年人定期体检可以及时了解身体状况，预防疾病的发生，是对疾病进行及时治疗的有效方式。抽样调查显示，25.3%的老人在一年内不曾体检，其中农村老人占56.7%，城镇老人占43.3%。

老年人失能情况。学术界通常用日常生活能力（Activities of Daily Living，ADLs）来测定老年人的生活自理能力。世界卫生组织将失能老人定义为：完成一项或几项ADLs时存在障碍的老年人。通过对全省33个县（市、区）15840位老年人的样本调查，失能老人占比达2.7%（全国平均4.2%），半失能老人占比3.8%，失智老人占比达0.8%，按照这一比例测算，全省失能、失智、半失能老人有131.8万人。

老年人精神健康状况。在关注老年人生理健康的同时，精神健康也是衡量老年人健康的核心指标之一，而且老年人群体的精神健康问题正在日益成为一个亟待解决的社会问题。如前文所述，江苏空巢老年人比例高达55.3%，在家庭情感交流和支持功能弱化的客观情势下，导致老年人在情感上失去了支撑和依靠，从而陷入一种“无趣”“无欲”“无助”的心理状态。抽样调查数据显示，30.3%的老年人有孤独感，其中4%的老人经常感到孤独;此外，27%的老人还有不同程度的焦虑、抑郁等心理障碍。老年人的精神孤独和心理健康问题，与代际关系和社会参与有很大关系。越来越多的案例证明，子女越孝顺，老年人的孤独感越低;老年人社会参与度越高，心理障碍问题越少。

二、人口老龄化给经济社会带来的主要影响

人口老龄化作为人口结构的一种深刻变化，必然对经济社会各方面产生深远影响。目前，快速发展的人口老龄化正在成为深刻影响经济社会可持续发展的长期性、基础性、约束性因素。

人口老龄化对经济发展具有双面性影响。一方面，对经济发展具有消极的阻滞作用。人口老龄化直接导致老年人口扶养比①上升。2000年，江苏户籍老年人口扶养比仅为18.7%，老年人的扶养负担并不重;但随着时间的推移，人口老龄化加速发展，劳动力人口数量减少，老年人口数量增加，老年人口扶养比呈持续上升趋势。预测2050年老年人口扶养比将达到54.3%，意味着两个劳动力将负担一个老人（见图7）。另一方面，对经济发展也有积极的促进作用。随着人口老龄化不断发展，国内消费需求结构也将发生重大变化，以老年人口为主的消费市场，如养老服务、医药保健、文体娱乐、旅游市场等将不断扩张，其中蕴含的“银发经济”市场总量不可估量。据测算，我国老年消费市场规模到2020年将达到3.79万亿元。我们应在推进供给侧结构性改革的进程中，發掘老年消费市场潜力，积极培育涉老相关产业，推动产业结构调整升级，使其成为新的经济增长点。

人口老龄化对现代社会治理体系提出挑战。随着年龄增高，老年人身体机能逐渐衰退，生活方式也逐渐跟不上社会发展节奏，其合法权益也更容易受到侵害，老年人权益保障成为老龄化时代的一大课题。抽样调查数据显示，江苏全省3.1%的老年人遭遇过社会犯罪行为，主要是上当受骗。此外，部分老年人成为长期脱离单位、脱离家庭和子女的非组织群体，缺乏思想政治教育工作的组织机构依托，缺乏正确的教育引导，有的思想消极、信仰迷失。调查显示，江苏全省有宗教信仰的老年人占29.2%，其中，80%以上为初中以下文化程度。

人口老龄化增加了老年风险家庭。家庭是社会的基础。人口老龄化背景下，老年人家庭、独居家庭和空巢老年人家庭等高风险家庭快速增加，整体上必然放大社会风险。家庭小型化、少子化大大弱化了家庭养老功能。《2015年江苏省人口抽样调查主要数据公报》显示：平均每个家庭2.94人，而在1990年平均每户是3.75人，并且未来家庭规模还有不断下降的态势。这就意味着，家庭养老的人力资源基础日渐式微，如果这一问题得不到很好的解决，家庭养老风险将快速外化为社会风险。

人口老龄化对传统孝道文化造成冲击。“百善孝为先”。曾几何时，“养儿防老”“父母在不远游”都是国人对自己或父母养老未雨绸缪的安排。但是，随着老龄化加剧，“421”家庭结构占据绝对主流，青年夫妇高度重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向子女倾斜，产生了“重幼轻老”现象。另外，快节奏、高压力的现代生活导致子女尽孝有心无力，甚至“赡养倒挂”等现象还普遍存在。传统孝道文化作为社会伦理道德规范和家庭养老基础的功能正在逐渐弱化，由此对老年父母生活质量、对家庭代际和谐所带来的负面影响也逐渐凸显。

人口老龄化加重了健康保障负担。老年人口随着年龄增长，患病情况会日趋严重，而且具有患病率高、患慢性病多、多病共存等特点。根据国家卫生服务调查数据，老年人因疾病导致的经济负担大幅增加。一般情况下，60岁及以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3—5倍，平均每位80岁及以上高龄老年人的照护与医疗成本开支约为65—74岁老年人的14.4倍。有研究显示，人的一生中产生的医疗费用，80%以上用在生命的最后两年。因此，随着人口老年期的延长，特别是随着高龄期的延长，因疾病、伤残、衰老而失去生活能力的老年人将显著增加，由此带来的医疗费用压力将十分巨大。

三、江苏“健康养老”存在的问题和不足

党的十八大以来，江苏省深入贯彻习近平总书记关于老龄工作的系列重要论述精神，主动适应人口老龄化快速发展的新形势，积极回应广大老年人的健康养老需求，促进了健康养老服务业的不断发展。省级层面先后出台实施了《健康江苏2030规划纲要》《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》《江苏省健康老龄化行动计划（2018—2020）》等，这一系列健康养老惠民措施的落实，增强了老年人的获得感、幸福感和安全感。调查显示，江苏老年人对现有生活状态评价较好，74.1%的老年人认为自己是幸福的，22.9%的老年人感觉一般，感觉不幸福的仅占3%。面对汹涌澎湃的人口老龄化浪潮，全省各级、各部门都开展实践探索，进行积极应对，取得了明显成效。但我们也清醒地认识到，在解决人口老龄化问题，尤其在健康养老服务方面还存在不少问题和不足。

1.养老服务供给结构失衡

从养老床位供给上看，总量不足与床位空置并存。目前，江苏全省老年人口1805万，养老床位数67万张，每千名老人拥有床位数37张，与《江苏省“十三五”养老服务业发展规划》提出的“2020年每千名老人床位数达40张”的目标还有差距。然而，在养老服务市场上，还有相当一部分养老院的床位空置，空置率较高的多为农村敬老院和部分民办养老院。全省农村敬老院的床位空置率超过40%，主要是因为五保供养的定位所限，且缺少医护功能，尽管力促敬老院转型，但非五保老人一般不愿入住。而部分外资、民办高档养老院，收费较高，超出了绝大部分老年人的经济承受能力。

从服务供给模式上看，医养结合型床位“一床难求”。传统的生活供养服务基本能够满足老年人需求，而以护理、康复服务为主的养老机构（如护理院、老年康复医院、疗养院等）却“一床难求”。如前文所述，全省失能、半失能老人有131.8万人，而专门针对失能、失智老年人的老年护理院仅171家，护理型养老床位22.9万张，远远不能满足这部分老年人的照护需求。虽然一些养老服务机构也提供针对失能、半失能老人的养老服务，但在数量和质量上都难以满足老年人群的需求。

从医疗资源利用上看，大医院人满为患、小医院门可罗雀的现象尚未彻底改观。根据江苏省卫生健康事业统计公报，二级以上医疗机构工作量和入院人数逐年提高，乡镇卫生院入院人数却在减少。2018年全省二级以上医疗机构入院人数达1173.33万人次，占入院总数的80.95%，比上年增加了42万人次;乡镇卫生院入院人数为200.95万人次，仅占13.86%，比上年还减少10万人次。通常情况下，对于老年常见慢性病的诊断和治疗，基层卫生医疗机构即可解决，一味地涌向大医院，既会造成资源的浪费，也影响大医院的诊疗秩序和效率。在推进分级诊疗的同时，基层卫生医疗机构也需加快转型。

2.医养资源亟待深度融合

2016年，习近平总书记主持十八届中央政治局第32次集体学习时明确提出：“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。”突出强调了“医养结合”在养老服务中的支撑作用。党的十九大和近两年国务院政府工作报告都对“医养结合”做出了部署。目前看来，医养结合服务还处于起步探索阶段，无论是从服务供给上还是从体制机制上，都存在不少需要解决的问题。

从资源融合看，养老资源和医疗资源还存在相互阻隔问题。有限的医疗卫生和养老服务资源彼此相互独立的服务体系阻滞了老年人的服务需求。大量养老机构内设卫生机构难以获得医保定点资质，目前全省有172家医养结合机构获得医保定点资质，还有42.6%的医养结合机构未获得医保定点资质。即使获得资质，看病老人能够报销的额度也非常有限。为了享受医保待遇，许多入住老年人仍然不得不到医院就诊，“养老的地方不能治病、治病的地方不能养老”问题依然存在。

从健康养老功能看，无论是社区还是机构，服务功能都有待进一步完善。在社区层面，很多养老服务设施与医疗卫生服务结合不紧密，通常只能提供日间照料服务，不能满足高龄、失能老年人生活照料和医疗护理叠加的服务需求，难以做到为老年人提供有效的健康管理和上门护理服务。在机构养老方面，建设康复院、护理院等医养结合养老机构成本高，利润低，运营难度大。比如，现行护理院基本标准设置门槛较高，其中床护比要求达到0.8，大量小规模、中低端的养老机构难以实现。大型医疗机构举办康复护理型养老机构的积极性不高，其他养老机构内设医疗设施功能不完善，医疗服务能力难以满足入住老年人需求，更谈不上向周边社区辐射服务。

从医养结合工作机制看，医疗、养老职能和工作衔接还需统筹完善。“医”和“养”是两个相对独立的行业，遵循两套不同的監管体系。传统的养老机构主管部门是民政部门，医疗机构的管理是卫生健康部门，医养结合机构的准入和监管是两个部门同时负责。除此之外，涉及的费用报销等事宜，又由医保等部门负责。不同部门之间的政策、标准不够统一，既存在“多头管理”现象，主管部门的功能交叉重叠、责任边界不清为医养结合的实践造成不少困扰;也有“多头不管”现象，管理过程中难以形成合力。

3.健康养老服务缺乏稳定的资金保障机制

对因慢性病、伤病、身体残疾、认知或精神残疾等导致自我照顾能力有限的老年人，家庭、社区或医养机构要为他们提供包括健康管理、个人护理、生活照料和支持服务在内的一系列长期服务。全省131.8万失能、失智、半失能老人的照护需求是刚性的，迫切需要持续的服务供给和稳定的资金保障。这里存在三个现实问题。

第一个问题是长期护理保险制度缺失。尽管目前已实现居民基本医疗保险制度全覆盖，但现行的医疗保险制度只管“看病”，不支付日常生活护理等服务性项目费用，老年人要想获得由医保支付的医疗护理服务，只有选择住院治疗。相当一部分老年患者原本只需接受康复护理和临终关怀服务，但却在二、三级医院甚至重症监护室长期占床，医院同样会使用大量药品，这不仅占用了有限的医疗资源，也给患者和家庭带来了经济负担和陪护压力，还给医疗保险基金带来了支付压力。因此，一方面，应将日常生活照料和非治疗性的康复护理服务从医疗服务中剥离出来;另一方面，在基本养老和基本医疗保险制度之外，迫切需要一项专门针对健康养老服务的长期护理保险制度，为长期照护服务建立稳定的资金筹集机制。

第二个问题是老年人赖以养老的个人腰包还不富裕。众所周知，我国是在“未富先老”形势下进入老龄化社会的，这是国情，具有普遍性。就老年人而言，个人收入还不能匹配养老服务支出。调查显示，江苏省老年人收入来源主要是基本养老保险，个人购买商业养老保险的老年人比例不到4%，拥有职业或企业年金的老年人仅占0.4%。老年人个人收入能够较好地应对吃、穿、住基本生活开支，但是，以老年人个人收入去支付医疗和养老照护费用则捉襟见肘、入不敷出。

第三个问题是部分养老资金使用绩效不高。比如，江苏自2011年开始实施普惠型的尊老金制度（也称高龄津贴制度），凡80岁以上高龄老人每月都能领到50—300元不等的尊老金，为此全省各级财政每年投入9亿元左右。《老年人权益保障法》第三十三条规定：“国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。”设立了“八十周岁以上”和“低收入”两个限定条件。江苏这种无差别化的制度设计，既加重了地方财政的负担，也没有为真正需要照护的老年人解决实际问题。据了解，有些地方将养老服务省级补助资金用于尊老金这种“刚性支出”，违背了建立养老服务体系建设引导资金的初衷。国务院总理李克强在2019年5月29日召开的国务院常务会议上特别指出：“整合高龄津贴、护理补贴等，集中补贴经济困难高龄、失能老人长期护理费用。”

4.养老服务人力资源缺口巨大

从绝对数量上看，一线服务人员数量严重不足。统计显示，江苏全省持证上岗的养老护理员仅4.5万人。按照国际标准，每3个失能、半失能老人配备一个专业护理人员来计算，全省还需要40万专业养老护理员。巨大的人才缺口导致一线护理人员“鱼龙混杂”，水平参差不齐。目前，还没有针对健康养老服务的志愿者激励和培训机制，养老服务专业志愿者队伍没有建立，从事养老服务的一线人员大多数是“50后”“60后”文化程度不高的下岗工人或农民工。

从职业稳定性上看，从业人员流动性大，职业化、专业化素养不高。这主要是因为，养老服务和护理一线人员收入低，社会地位低，未被赋予明确的职业特征，常常被等同于普通的家政服务员。由于医疗机构和养老机构之间的阻隔，卫生专业技术人员在养老机构缺少畅通的晋升通道，专业医护人员极少专职从事养老服务工作;养老服务相关专业毕业生也不愿长期、稳定地从事养老工作，人才倒流和人才流失现象比较普遍。钟山学院养老服务专业曾做过跟踪统计，学生毕业后第一年流失率40%、第二年60%、第三年70%。

5.老龄工作体制机制还不够健全

健康养老服务是一项系统的民生社会工程，在全局工作中的地位愈显重要已是客观现实，但老龄工作机构和职能配置却逆势衰减。本轮机构改革对各层级老龄工作机构和工作力量都有不同程度的弱化，部分设区市和绝大多数县市区取消了老龄办设置，全省老龄办专职的工作人员（行政、事业和参公编制）83人，与机构改革前相比锐减203人。同时，老龄委和老龄办综合协调职能也难以有效发挥，涉及老龄事业和老龄工作的许多政策，缺乏统筹兼顾、协调推进的融通机制。各级党委和政府推进养老事业健康发展，亟须配置相应的工作力量，加强老龄工作机构的职能和队伍建设。

四、积极应对人口老龄化，推行健康养老

有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。积极应对人口老龄化，已上升为国家战略。习近平总书记强调，老龄工作要“向主动应对转变，向统筹协调转变，向加强人们全生命周期养老准备转变，向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变”。

全力促进“全人群、全周期”健康。人口快速老龄化以及与此相伴的疾病谱系的转变，将导致疾病诊疗的经济负担和医疗服务的需求急剧增长。推行健康养老，应着眼于全生命周期健康，将预防、治疗、养老服务等串成一个完整链条，构筑综合连续的健康养老服务体系。首先，加强前老年期健康问题干预。老年期的健康问题是此前各个生命周期健康问题的积累和集中体现，健康养老不仅要重视老年人或者老年期的健康，其核心理念是以生命历程的视角来看待健康，还要从源头上最大限度地降低患病率和失能发生率。这就需要加强健康教育，倡导健康生活方式，提高人生各阶段的健康水平。其次，做好老年人的健康管理服务。依托国家卫生基本公共服务项目，适当调整老年人健康体检的项目和内容，做到老年疾病早发现、早诊断、早治疗，促进老年人功能健康。最后，提高老年健康服务可及性。加强医疗卫生服务体系中服务老年人的功能建设，加强康复医院、护理院和综合性医院老年病科建设。到2022年，二级以上综合性医院、中医院普遍设老年病科;每个设区市建成1所三级以上老年专科医疗機构，人口超过50万的县（市）建有1所二级以上老年医院。

大力推进医养结合服务。一是建立健全医养结合服务网络。推动医疗卫生服务向社区、家庭延伸，鼓励执业医师到社区医疗机构和养老机构内设医疗机构多点执业。破除制度壁垒，优先推动家庭医生签约服务，完善社区全科医生上门服务制度。积极稳妥推进非建制乡镇卫生院转型为康复、护理、安宁疗护等接续性医养结合机构。二是完善医养合作机制。支持养老机构开展医疗服务，加大对养老机构内设医疗机构的政策规划支持和技术指导力度，在实施准入和医保定点等方面按有关规定提供便利和帮助。鼓励养老机构与医疗卫生机构开展协议合作、对口支援、合作共建、服务外包、建立医疗养老联合体等多种形式的合作，建立完善可持续的运行机制和服务模式，畅通医疗机构与养老机构服务渠道，实现医疗机构与养老机构之间协同发展。三是完善医疗保险制度。规范医疗卫生机构为居家老年人提供的医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。同时，加强医保基金监管，既为符合条件的老年人提供及时的医保政策保障，又要坚决杜绝套用医保基金支付常规的养老服务费用、将“养老床位”变相为“医疗床位”等现象，确保医保基金合理使用。四是发挥中医药特色医养服务。在延年益寿方面，作为中国传统文化精华的中医药具有西医无法比拟的优势，也最适宜中国人体质。大力推广中医“治未病”理念，在全社会推进实施治未病健康工程，规范中医养生保健服务，支持发展中医特色康复服务和康复服务机构，支持中医药健康产品的研发和应用，促进中药资源可持续发展，严厉打击虚假保健食品宣传。

建立健全长期照护保障制度。强化基层医疗卫生服务网络功能。探索建立从居家、社区到专业机构的比较健全的长期照护服务供给体系，确保有能力为老年人提供综合、连续、协同、规范的基本医疗和公共卫生服务。建立长期护理保险制度。系统总结推广无锡、徐州、常州、苏州、南通、扬州等地试点工作经验，按照政府主导、社会参与、专业运作、责任共担的机制，在全省范围建立与医疗保险分离运行、独立的长期护理保险制度。按照收支平衡、可持续发展的要求，建立老年人长期护理资金筹措机制。确立长期照护服务规范。厘清老年人医疗护理和长期照料的关系，做好医疗护理和长期照料等制度的有机衔接，建立健全长期照料项目内涵、服务标准以及质量评价等行业规范。

加大对居家和家庭养老的支持。首先，健全服务设施网络和功能。发展居家养老服务设施网络，新建住宅小区按每百户20—30平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅区要按每百户15—20平方米的标准调剂解决。制定居家养老基本服务清单，改善社区居家养老服务供给结构，在助餐、助洁、助浴等生活服务的基础上，着力强化医疗健康服务、照料护理服务，努力实现服务供给与老年人需求的精准对接。其次，完善居家养老服务规范和标准。制定医护人员为居家老年人提供上门服务的服务规范和技术规范，在社区层面推进医疗与养老服务相结合。规范家政、餐饮等相关服务行业，确保通过居家养老服务平台所对接商业服务的质量。最后，强化家庭养老的支持。建立健全居家和养老扶持政策，修订《江苏省老年人权益保障条例》，以法规形式确定子女带薪休假陪护制度;积极发展专业老年社会工作者和志愿者，鼓励社会组织和专业社工、志愿者为居家老人和老年人家庭提供服务。

加强健康养老专业队伍建设。加快人才培养。将老年医学、康复、护理人才作为急需紧缺人才纳入卫生计生人员培训规划，加强专业技能培训，大力推进养老护理从业人员职业技能鉴定工作，加快培养一批有爱心、懂技术、会管理的老年人健康服务工作者。拓宽职业发展路径。打通养老机构和医疗机构专业技术人才流通壁垒，养老机构内设医疗機构及其卫生专业技术人员纳入卫生健康部门统一指导，在专业技术职务评聘和推荐评优等方面，与其他医疗机构及其卫生专业技术人员同等对待。卫生专业技术人员在养老机构内设医疗机构从事的专业技术工作可计入总工作量，所取得的与本专业相关的业绩成果予以认可。促进退休医护人员再就业。充分发挥好医疗卫生行业已退休医护人员作用，利用其专业技术优势，促进他们在健康养老服务领域再就业。

建设老年友好型社会环境。一是推进老年宜居环境建设。通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，加快推进适宜养老的居住区建设，重点做好老旧居住区缘石坡道、轮椅坡道、公共出入口、走道、楼梯等设施和部位的无障碍改造，特别是加装电梯，营造安全、便利、舒适、无障碍的老年宜居环境体系。二是强化老年精神关爱。关注老年人精神和心理健康，大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，组织开展形式多样的敬老、爱老、助老活动，深入开展敬老文明号创建，宣传表彰孝亲敬老先进典型;加大老年精神关爱项目经费投入，在老年群众喜闻乐见的文体娱乐方面，形成江苏老年精神关爱品牌项目。三是发挥老年人的积极作用。畅通老年人社会参与渠道，鼓励并引导老年人参与社会治理，在解决社区事务、关心下一代、提供社会服务等方面发挥积极作用，提高自我价值认可;开展适合老年人的公益志愿者活动，使其在奉献中提高获得感。四是大力发展老年教育。学习是最好的养老，落实江苏《加快发展老年教育行动计划（2018—2020）》，扩大老年大学规模，鼓励老年人通过社区教育、远程教育等形式参与老年教育，使老年教育成为终身学习的重要组成部分，也成为丰富老年人生活的主要方式。五是保障老年人合法权益。依法严厉打击电信诈骗、非法保健品等各类侵害老年人合法权益的违法犯罪行为，切实保护老年人合法权益。完善预防和化解涉老矛盾调处机制，妥善处理代际矛盾，坚决惩戒、打击不赡养老人、遗弃老人行为。

建立健全老龄工作“大格局”。按照“党委领导、政府主导、社会参与、全民动员”的新时代老龄工作方针，进一步健全党委政府领导、老龄委综合协调、相关部门分工负责、社会力量参与的老龄工作体制。首先，健全机构设置。强化各级老龄工作委员会的统筹规划、组织协调、监督管理职能，明确成员单位职责和工作规则;理顺、健全老龄工作委员会常设办事机构，统一规格、性质、隶属关系和编制，加强其工作职能。其次，加强基层老龄工作。强化基层老龄工作组织建设，增强乡镇（街道）、社区（村）老龄工作力量，发展基层老年社会组织，保证城乡社区老龄工作有人抓，老年人事情有人管，老年人困难有人帮。最后，完善经费筹措和使用机制。各级政府应把老龄工作经费纳入本级财政预算，并保持一定比例的增长;省市县根据实际情况，设置老年人精神关爱项目经费;高龄津贴和服务补贴向经济困难老人、失能半失能老人和空巢老人倾斜。

“让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来”。积极应对人口老龄化，推进健康养老，是一项长期性、基础性、全局性的战略任务。我们应充分抓住新时代经济社会稳步发展和老年社会扶养比相对较低的战略机遇期，研究对策，完善制度，迅速行动，为应对越来越猛烈的人口老龄化形势，化解过度老龄化压力，也为全面实现小康、建设“强富美高”新江苏奠定坚实基础。

（课题组成员：费伟康、王军、邱泽森、刘育林）

责任编辑：戴群英