巡察监督改善基层政治生态的机理、实践与深化

王天维

（中共贵阳市委党校，贵阳 550005）

基层政治生态的健康状况直接关系到党在基层的执政基础与执政效力。为了净化政治生态，党中央从全面从严治党的战略高度，探索加强对基层党组织监督的方式方法。巡察作为党内监督的重要形式，承接巡视的功能，将全面从严治党向基层延伸，在新时代基层政治生态建设中的地位越来越突出。巡察监督具有改善基层政治生态的功能，这与其内在的工作机制是紧密相关的。本文结合党的十八大以来的巡察监督工作实践，从内在机理上揭示巡察监督改善基层政治生态的可能性，以巡察实践的初步成效论证其改善政治生态的可行性，并就进一步深化巡察监督在改善政治生态方面的效应提出建议。

一、巡察监督改善基层政治生态的内在机理

（一）基层党组织的生态位决定了需要巡察监督

生态位是各种生物分别占据、适应和利用的特定生物环境。在政治体系内部，诸次体系及其要素各有自己相应固定的“生态位”，发挥着独有的主体性功能作用〔1〕。政治行为主体及其行为方式、政治制度和规范、政治文化等要素之间相互依赖、相互联系和相互作用构成政治生态系统。在我国基层政治生态系统中，政治行为主体包括中国共产党、人大、政府、政协、法院、检察院、企事业单位、社会团体、公民个体等，构成了特定的政治生态圈，中国共产党作为执政党处于生态圈的核心位置，影响并决定着其他主体的行为。中国共产党是中国政治生态中最为重要的要素，其领导核心地位意味着对政治生态具有最为显著的影响，发挥着关键性作用。中国共产党的执政地位决定了党的组织广泛分布于党和国家机关的各个部门，从乡（镇）村居到城市社区、从企事业单位到群团组织，都有党的组织分布。这些基层组织在基层政治生态位中处于关键位置。由于一个地区政治生态状况同该地域内党组织的执政能力密切相关，推动执政党从“内生态”入手来保持自身纯洁性和先进性，就必须加强党的基层组织建设。

要确保基层党组织能够合规地行使政治权力，避免不受制度和规则约束，解决单向度的基层政治构架滋生的个人集权，造成基层权力的畸变和基层党员干部的非理性行为，必须要依靠强有力的监督〔2〕。在党内权力监督职能多元化基础上设置政治巡察机构，增强以往薄弱的职能职责，是基于基层党组织在整个党的组织建设中所处的较低生态位，有效解决基层党内监督难题的重要举措。从巡察机构所履行的职责来看，大多着力解决以往发现问题难的弊端，通过权力分解达到互相协作又互相制约的目的。从巡察制度的现实运行来看，巡察监督是上级党委对下级党组织的动态监督，巡察组成员基本是被巡察单位和地区的陌生面孔，加之回避制度的实施，有效地避免了监督过程中的人情网和利益纠葛，身份和利益上的异体化使监督者可以客观超脱地行使相应的职权，将“斩不断的裙带关系，撇不开的人情往来”隔离于制度的藩篱外〔3〕。可见，巡察监督正是基于被巡察党组织所处的政治生态位所作出的制度设计，有效增强了监督的威慑力，成为当前改善基层政治生态建设的内在需要。

（二）巡察报告具有监测基层政治生态的预警功能

净化优化基层政治生态，重点在于解决基层党组织内部存在的一些突出矛盾和问题。市县巡察作为党内监督的战略性制度安排，是加强基层政治建设、了解政治生态的重要手段。在外部制约机制逐步健全的情况下，完善党内监督机制，防止公共权力滥用，成为执政党必须直面和解决的一个重大课题。党员干部的权力行使到哪里，党组织的监督就覆盖到哪里，是强化党内监督的基本原则。巡察制度作为一项监督制约权力的制度设计，坚持党组织建立到哪里，巡视巡察就跟进到哪里，对被巡察组织开展“政治体检”，实现党内监督无死角、无空白，从而达到党内权力监督的生态平衡。

巡察发现的主要问题会通过巡察报告反映出来，每一个被巡察单位的巡察报告均要对其政治生态进行简要评价，突出被巡察对象的个性特点。对于巡察发现的问题，巡察报告并不简单地就事论事，纠缠于具体细节，而是站在政治高度分析思考发现问题的具体表现、原因及其危害，通过察看业务工作情况寻找被巡察党组织在党的全面领导、党的建设、全面从严治党等方面存在的问题，对基层党员干部的政治责任、政治担当和纪律作风等问题进行深挖细查，发挥其政治“显微镜”和“探照灯”作用。每一个写入巡察报告的问题和事例，均需要深入了解、反复推敲，并严格落实巡察报告问题底稿制度，将问题来源、问题概述、了解内容及有关支撑材料等，汇总梳理形成巡察工作底稿上交存档，确保巡察报告的每一个观点和事实都有依据，使巡察报告成为对被巡察对象政治生态画像和政治生态风险作出研判的诊断书，发挥其对基层政治生态建设的监测和预警功能，从而为有针对性地改进党的建设提供依据和参考，推动基层党组织更好地发挥作用。

（三）巡察移交问题线索，推动政治生态污染源的清除

巡察是发现政治生态污染源的重要抓手。巡察监督的基本方针是“发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展”。每一轮巡察结束后，巡察组不仅要提交巡察报告，还要提交巡察发现的领导干部问题线索，这些问题线索主要是巡察期间发现的反映被巡察党组织领导班子及其成员、本级党委管理的干部以及下一级主要负责人，在党风廉政建设、作风建设、执行政治纪律和组织纪律、执行民主集中制和选人用人等方面存在的问题以及其他党员干部职工执行党纪法规方面的问题。在整个巡察过程中，巡察组要对群众举报、巡察谈话、巡察抽查等各方面反映出来的问题线索进行全面梳理，并建立管理台账，通过召开组务会进行认真研究，在巡察权限的范围内进行深入核实，按程序向巡察工作领导小组汇报，做到人名、职务、时间、地点、来源和问题情况等要素准确。经过党委巡察工作领导小组、党委书记专题会审议通过的巡察问题线索，要逐件编号登记，移交给纪委监委或组织部门进行办理，将办理结果反馈到巡察办。一些问题线索常常涉及严重违纪违法案件，只有通过及时查处特定的人和事，才能达到消除恶劣影响、净化基层政治生态的目的。

市县巡察监督能够发挥出发现腐败问题线索的作用，主要在于巡察监督直接将党组织主要负责人作为监督对象，监督主体和监督对象之间不存在利害关系，有效破解了党组织主要负责人同级监督不力、上级监督不到位的问题。在巡察实践中，通过整合纪检、组织、财政、审计、宣传、信访等多方面资源形成监督合力。在巡察方式方法上，为了破解基层熟人社会干扰，通过采取交叉巡察、提级巡察、点穴式巡察、巡视巡察上下联动、机动式巡察等方式，改变以往静态监督的被动局面；通过采用现场化的工作方式对所属地区、部门和单位的领导干部开展零距离监督，以上级监督的权威形成党内监督的高压态势。这种监督方式直击现场、深入群众，工作时间相对较长，内容丰富且任务集中，更加便捷地从各方搜集到问题线索，能更加有方向性和针对性地挖掘发现基层的腐败问题，通过深入惩治相关人员，清除影响基层政治生态的不良因素。

（四）巡察整改提升监督质效，优化基层政治生态圈

巡察组根据巡察工作领导小组和党委书记专题会及党委常委会精神，向被巡察党组织领导班子和主要负责人反馈巡察意见，原原本本指出问题、挑明责任，提出明确具体的整改要求。与此同时，巡察办会及时将巡察有关情况报送当地党委政府分管领导、有关职能部门和纪委监委机关、派驻纪检监察组和组织部门。在开展巡视巡察联动过程中，还会将巡察情况报送上级巡视（巡察）办，甚至抄送给相关主管部门，由其督促指导被巡察对象抓好整改。巡察整改是一项重大政治任务，巡察整改不彻底，就是对党不忠诚。能否以巡察整改为契机，举一反三、标本兼治，完善各项制度，压实全面从严治党主体责任，将巡察整改转化为改进作风、推进工作的动力，是巡察监督能否发挥实效的关键。

向被巡察党组织反馈的意见主要是能够自行整改的问题，大部分是一些存在苗头性、倾向性的问题，通过敦促被巡察单位和其他部门采取相应措施，预防类似问题的发生，有效避免依靠基层组织内部同体监督不敢、不愿发现的问题及讳疾忌医的难题。在基层，由于地域面积相对较小、宗族关系复杂、熟人社会圈较广，基层政治生态是多个方面要素在一定时期内综合作用、交互作用的结果，这种相对复杂的利益圈只能依靠外界力量来打破。巡察作为一种新的监督形式，通过现场化、零距离监督，有助于发现基层政治生态圈存在的症结，特别是发现那些盘根错节的圈子腐败。在纪委监委和组织部门的日常监督下、巡察“回头看”的压力下，基层党组织领导班子及其成员将在多重压力倒逼下受到警醒和教育。对那些系统性、普遍性问题，大力探索市县上下联动、交叉巡察，“从下看上”与“以上看下”相互结合的工作方式，大力发现面上存在的普遍性、行业性问题，充分发挥行业系统主管部门的作用，在深入整改的同时，健全和完善制度机制，持续净化优化基层政治生态圈。

二、巡察实践带来的基层政治生态改善效应

基层政治生态发挥着整个政治生态系统的兜底作用。党的十八大以来，中央巡视力度不断加大，地方巡察实践稳步推进，基层政治生态总体上呈现从畸形发展到良性有序发展的态势，体现出环环相扣、步步深入、层层推进的基本特征。

（一）基层政治乱象由“乱”到“治”

长期以来，一些地方“四风”问题越积越多，各种潜规则盛行，政治生态中的规则、风气、导向遭到破坏。从党的十八大后一些地方查处的系统性、塌方式腐败来看，这些地区政治乱象突出，初步形成了一把手“领衔”贪腐构成的官商同盟圈、官场利益同盟圈，政治利益家族化、黑社会化现象逐渐显现〔4〕。

针对部分地区基层政治生态无法通过自我修复实现生态平衡的情况，党中央以上率下坚持有腐必反、有贪必肃，大力惩治腐败，对基层出现的各类乱象进行了整治。在查处“四风”和违反中央八项规定精神方面，各地积极探索巡视向基层延伸的方式，结合基层政治乱象的新变化开展巡察，紧盯新苗头，不断提升巡查监督的针对性和时效性。每一轮巡察监督内容紧密结合基层乱象对整治重点作出调整和修正，积极顺应基层加强政治生态建设的需要。同时，着力强化对“一把手”的监督和制约，压实党组织负责人的党风廉政建设主要责任，注重对选人用人制度执行情况的监督检查，将从严治党压力传递到基层，较好地消灭了基层政治乱象滋生的源头。

（二）政治生态建设从“净化”到“优化”

所谓净化是指清除不需要或有害的杂质，使政治生态达到纯净的状态；而优化则是指采取措施使政治生态更加符合经济社会发展需求，满足人民群众的期待。党的十八大以来，党中央持续保持反腐败的高压态势，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，反腐败斗争取得压倒性胜利并不断巩固发展。惩治腐败的主要目的是消除政治生态的污染源，但这并不是基层政治生态建设的最终目的。如何在短平快打好腐败“歼灭战”的同时，以持续有效的“持久战”巩固良好政治生态，发挥好政治生态净化对促进发展的作用，成为新时代巡察制度建设的新课题。

在继续加大整治群众身边腐败问题力度的过程中，地方政治建设更加注重优化地方政治生态，从“不敢腐、不能腐、不愿腐”逐渐拓展到推进党员干部清正廉洁、担当作为上来，巡察监督着力从体制机制上修复和重建良好的政治生态，实现从“净化”到“优化”的转变。在巡察的价值导向上，积极探索运用监督执纪“四种形态”，坚持无禁区、零容忍、无例外，既要促进干部廉洁，也要激励干部勤政。在查处违反中央八项规定精神问题方面，与以前重点反对“四风”注重清理整顿享乐主义、奢靡之风不同，巡察监督越来越注重被巡察对象在工作中出现的形式主义和官僚主义问题，将贯彻落实中央决策部署情况、履职尽责情况、联系服务群众情况等作为监督检查的内容，推动基层党员干部担当作为。

（三）基层政治生态正面效应由“弱”变“强”

基层政治生态健康与否的关键在于是积极健康的显规则因素占主导，还是消极腐败的潜规则因素滋生蔓延。一些地方政治生态恶化，根源在于没有有效控制危害地方政治生态建设中的“破窗效应”。“破窗效应”与“蝴蝶效应”一样，由于微小不良现象没有及时得到纠正，结果带来更多的效仿，造成整个政治系统发生连锁反应，产生出一系列积重难返的问题。有效阻止种种负面效应的扩散，有助于管住基层各种形形色色的轻微违规违纪现象的苗头并清理隐患，特别是那些具有示范性、带动性个体的不端行为。通过巡察强化了管党治党责任，整个监督更加注重抓早抓小，有效遏制“破窗效应”“蝴蝶效应”发展势头，同时通过抓重点、抓关键，发挥“头雁效应”的积极作用，进而推动整个政治生态好转。

强化对重点人员、重点领域的监督，紧盯重点人、重点事成为党的十八大以来巡察监督的主要着眼点。从近年来管党治党采取的方式来看，基层政治建设中“劣币驱逐良币”的逆淘汰现象被压缩，基层党组织“一把手”等关键人员的行为日益受到上级党组织的约束和监督。巡察通过对党政主要负责人及其班子成员落实民主集中制原则和选人用人情况的监督，压实了各级领导干部的领导责任，推动基层党组织更加注重用制度管人、用制度管事，切实解决了过去存在的“显规则虚置、潜规则盛行”引发的不正之风和腐败问题。通过以上率下，发挥“一把手”和干部选拔任用的示范和带动作用，有力推动了基层政治生态的风清气正。

三、新时代深化巡察监督持续改善基层政治生态的建议

党的十八大以来，各地通过探索巡察全覆盖的措施，有计划、有步骤地实现一届党委对所管理的党组织的巡察全覆盖，良好的政治生态效应逐渐显现。作为抓基层、打基础的长远之计和固本之举，新时代要继续深化巡察实践，着力营造风清气正的基层政治生态。

（一）用好巡察监督手段，动态监测基层政治生态

根据中央、省、市、县巡视巡察工作规划，一届党委任期内要对所管辖的党组织实现巡视巡察全覆盖。每轮被巡察对象要经过科学的分析和研判，既不能按照这些组织的行政排序，也不能按照其类别差异来安排先后顺序，要通过增强巡察的随机性和机动性来提升监督的灵活性。在巡察对象的监督周期和时限安排上，要结合被巡察对象的特征，对体量大、下属单位多的行业主管部门，在巡察周期上要适当缩短，并纳入巡察“回头看”的重点，在巡察工作时限上也要尽量延长，避免对每个巡察对象在巡察时限上“一刀切”。

巡察监督不同于一般业务检查，是对被巡察单位的政治生态进行的体检。因此，要坚持市县巡察监督的政治导向，透过现象看本质，透过业务看政治，从政治上发现、辨析、提炼问题。监测被巡察单位的政治生态，要查找基层政治生活方面存在的问题，通过检查业务工作查找具体人、具体事、具体问题，通过分析业务问题产生的原因，查找政治生活方面的问题，进而通过综合分析政治生活问题，研判被巡察单位的政治生态状况。要站在党的领导、党的建设、全面从严治党的角度，分析评判党组织的战斗性、先进性和纯洁性，识别被巡察党组织领导班子及其成员的政治责任。要立足基层工作的特点，从工作安排、组织实施和督促考核上分析被巡察党组织承担的政治责任情况。要高度关注执行上级决策时是否存在违反政治规矩、政治纪律、群众纪律、生活纪律的行为，是否存在形式主义、官僚主义，搞上有政策、下有对策、铺张浪费等。要立足选人用人、党内组织生活、制度建设、权力监督制约和廉洁自律等层面，系统了解基层政治生态系统的自我代谢、自我修复、自我净化情况，全方位提升政治生态监测的严谨性。

（二）提升巡察组发现问题，研判政治生态的能力

巡察监督是对被巡察对象开展政治生态研判的重要手段。实事求是是巡察工作的基本原则，要立足基层实际，创新巡察工作方式，运用历史的、发展的、联系的、辩证的观点分析研判，精准发现问题、及时报告问题，推动问题得到全面整改。

一方面，要联系历史背景认识问题、分析问题〔5〕。对发现的特定问题要准确把握时间节点、政策界限，不能用新政策、新标准套老问题，避免出现发现的问题不能得到被巡察对象的认可。要注意区分现任班子和前任班子的问题，对前任遗留问题的处理上，要重点看现任班子的态度、立场、责任担当、推进措施等，看有没有“新官不理旧账”。要以发展的眼光看整个单位的工作方向、变化趋势，对存在问题进行动态分析，识别出变化态势。对发生的违纪违法案件数量，要分析是存量还是增量，是老问题还是新问题，是自我查找出来的还是被发现的，要区分问题的性质，客观公正看待被巡察单位的特点，进而掌握一个单位的政治生态基本情况。要处理好“树木”“森林”的联系，在盯住关键人、重点事时，不仅要把违规违纪问题找出来，又不能陷于具体问题线索之中，而是要摸清一个地方、单位的管党治党整体情况，找准根本性问题和表面突出问题，当好维护政治生态的“啄木鸟”。

另一方面，要坚持系统思维研判问题。对基层党组织的政治生态评判要坚持联系的观点看问题，结合巡视巡察上下联动来全面把握了解整个系统的政治生态情况。一些问题的出现有其特定的原因，特别是一些由于体制机制不完善导致的问题，不能完全归咎于基层党组织。要立足不同层级、不同领域，坚持“以上看下”和“以下看上”相结合，善于将上级部署要求、系统行业领域政策与被巡察地区（单位）实际结合起来研判。从现象看本质、从问题看责任、从客观看主观，既要指出具体问题，也要指出问题背后的领导责任；既要对具体问题进行整改，更要从领导责任上去剖析问题和原因。要在“上下结合”的基础上，针对制约和影响被巡察地区（单位）和行业发展的问题，提出优化顶层设计的意见建议，确保发现的问题、作出的判断，符合党中央精神、符合地区实际、符合阶段性特征，经得起历史、人民和实践的检验。

（三）加强巡察整改监督，矫正变异的基层政治生态

巡察工作有无成效关键在于成果运用，通过巡察利剑震慑、遏制、治本作用，体现出改善基层政治生态的效果。要在明确巡察整改标准的基础上，加强巡察整改日常监督指导，用好巡察成果，改善政治生态。

一方面，要做好巡察整改日常监督。要发挥纪委监委、组织部门对巡察整改的日常监督作用，对整改任务全程跟踪分类督办，通过巡察整改改善基层政治生态。对巡察发现的一般问题，属于马上能改的列为“立行立改”事项，要推动被巡察对象建立“短平快”处置机制，通过快速办理、快速见效，获得群众的认可。针对巡察发现的重点问题，要做好精准指导，抓住主要问题和问题的主要方面以及解决问题的重要环节，建立整改清单和工作流程，提升整改落实问题的实效性。要用好巡察成果，将巡察发现的问题及其整改成效纳入被巡察单位年度综合考评、年度党风廉政建设责任制和党组织书记年度述职评议、年度党建工作考核范围，运用到领导干部日常教育监督和考察任用之中，确保对巡察反馈问题的整改落实到位。

另一方面，要发挥好巡视巡察上下联动机制的作用。在巡察成果的运用上，要建立上下共建共享巡视巡察成果的机制，上级巡视巡察机构要充分吸收下级巡察成果，上级巡视巡察反馈的问题，下级巡察工作要作为监督的重点。下级巡察发现面上的普遍性问题，要与上级巡视巡察发现的问题相互印证、互为补充，着力将面上共性问题研判得更精准。通过举一反三，查找问题根源，透过这些问题发现地方经济社会事业发展中体制、机制、政策、管理等方面存在的漏洞和薄弱环节，制定解决方案，移交相关职能部门开展集中整治，扎细扎密扎牢制度篱笆，达到标本兼治的效果，促进基层政治生态改善。

（四）健全巡察工作机制，形成良好政治生态效应

一方面，要进一步完善巡察工作领导体制，实现巡察监督与其他监督的有效衔接。坚持巡视巡察是对下级党组织监督的定位，优化巡察机构领导体制和职能配置，合理划分上下级巡视巡察机构的监督范围。要健全巡察干部队伍管理机制。在巡察组组长的选拔上，既要坚持素质优先，也要遵循本人意愿。探索巡察组长的试岗制度，强化对每一轮巡察组工作质量的考核。要建立健全巡察队伍的激励机制，在物质上保障巡察干部的合理工作待遇。对参加巡察的工作人员，符合干部选拔任用资格条件的，优先选拔使用，通过多种途径提升巡察工作岗位对干部的吸引力。

另一方面，要在循环往复的巡察实践中，形成整个巡察工作的闭环管理机制，确保巡察前、巡察中和巡察后均有相应的制度支撑，在运行过程中能够有相互呼应的联动机制。一是要完善巡察工作协作联动机制，在党内法规制度层面明确其他组织对巡察机构支持配合的责任。二是建立巡察工作的信息宣传机制。在新闻媒体公开发布巡察公告和相关新闻报道、巡察整改报告信息时，要丰富宣传形式，灵活选择公告语言、发布渠道，尽量以群众喜闻乐见的方式广而告之，注重对巡察发现的问题处置结果进行公开曝光，增强巡察的震慑力和群众对巡察工作的信任。三是健全巡察工作服务保障机制，细致做好巡察组巡察期间有关办公设备、技术支持、跟踪服务等后勤保障工作。四是构建巡察循环监督机制。在新一届党委选择每一轮巡察对象时，要通过纪检监察、组织人事、信访、审计等部门来收集上一轮巡察反馈的整改情况，对巡察后信访举报问题仍旧高发的部门进行重点关注，为精准选择巡察对象和开展“回头看”打下基础，通过不同轮次的监督检查结果体现出一个地区（单位）政治生态的变迁，展现出巡察净化优化基层政治生态的效果。