多测合一的必要性及面临的问题

杨 东

（调兵山市规划设计院，辽宁 调兵山 112700）

0.引言

随着社会的发展，工程建设领域涉及的测绘业务越来越多，随之而来的是测绘工作量的增加、业务的交叉、测绘成本的增加、矛盾的产生。主要表现在多头测绘、重复测绘、成本增加、管理复杂、浪费资源。多测合一的实行能很好地解决上述问题，但由于是新生事物又不可避免地会面临一些新的问题。只有充分认识到多测合一必要性，解决好面临的问题，才能让这项新的测绘工作越走越远、越走越好，带动测绘服务加速跑，从而更好地促进测绘事业的发展。

1.多测合一的必要性

1.1 推进政府职能转变，优化营商化境的需要

坚决落实“放管服”改革的重大决策。《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11 号）明确指出，对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革，基本形成统一的审批流程、统一的信息数据平台、统一的审批管理体系和统一的监管方式。工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策，是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容，对于验收涉及的测绘工作，实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。这为多测合一制度的落实指明了方向，提供了强有力的政策支持，确定了“一把尺子量到底，一个机构干到底，一套成果用到底”的工作目标，是将最多跑一次进行到底的进一步体现。

1.2 新形势下测绘事业发展、变革的需要

以问题为导向，打破部门之间条块分割，重新建立一套便捷高效的机制，这本身就是一种机制创新。长期以来，工程建设领域的测绘业务大多被规划部门、国土部门、房产部门垄断，这些部门的测绘范围比较单一，各干各的事。多测合一的实施，有利于测绘资源的整合，有利于推行测绘改革，打破行业垄断，提升服务效率，构建市场信用体系，激发市场活力和社会创造力。测绘单位想要在测绘市场上占有一席之地，必须改变利用部门优势获得市场份额的思想，改变原有的工作模式，不断提高自身业务能力，强化服务意识，增强竞争意识。要认识到“多测合一”的最终目的是解决营商环境中的提速降费问题，因此各级行业主管部门应该有更高的站位，积极配合地方政府推进“多测合一”的落地。

1.3 解决多头测绘、重复测绘的需要

目前，多测合一主要存在于工程建设领域。一项工程从开始到结束离不开测绘业务，主要涉及开工前期的地形图测绘、地界勘测、拨地定桩、建筑物定位放线以及竣工后的规划核实测量、地籍测绘、房产测绘。

在以往的工作中，建设单位需要多次委托，分别找几家测绘单位来完成相应的测绘业务，浪费了大量的时间、人力、物力、财力，测绘成本高、效率低。多测合一很好地解决了这一问题，如此繁杂的测绘工作只需委托一家测绘单位就可以完成，避免了多头测绘、重复测绘，大大节约了时间、降低了成本。

1.4 提高测绘成果利用率，实现成果共享的需要

原有的测绘体系造成了测绘成果的单一化、零散化，管理的复杂化。多测合一可以保证一张蓝图绘到底，需要的测绘成果能够得到集中体现。在相关数据平台的支持下实现数据共享，既能够与大数据时代与时俱进，借助“互联网+政务”等方式，提升管理精细化程度，实现提效增速，方便业主，开放市场，统一标准，共享成果；又能全面、及时地为相关部门的决策、应急保障提供技术支持。

2.多测合一面临的问题

2.1 原垄断部门对测绘市场的重新定位

多测合一实实在在地动了国土、规划、房产部门的蛋糕。这些部门都有自己的测绘队伍，利用本部门的行政职能形成了一种定式，那就是和本部门有关的测绘工作必须由自己来干，这部分钱必须由自己来赚。多测合一一定会造成这些部门的利益受损，为了保住自己的利益，一定会出现不愿动、不行动的狭隘思想，甚至采取拖延、观望的态度，希望能尽可能维持现状，或者仅是做一下表面功夫，实则按兵不动。破除垄断行为首先要破除他们的思想，让他们深刻认识到多测合一势在必行，清醒认识到推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的决心。与其阳奉阴违不如顺应时代潮流，在开放、共享、简政、服务的社会形势下，利用自身的人员优势、设备优势在业务能力上下工夫，发挥长处补齐短板，找准自身定位，尽快在新的测绘市场占有一席之地，才是可取之道。

2.2 制度体系、标准体系尚需完善

2.2.1 测绘内容的不统一

现阶段大部分地区陆续出台了实行多测合一的相关规定，但对多测合一测绘内容的要求又不尽相同，有的地区只要求竣工测量阶段多测合一，有的地区则包含了除竣工测量以外工程建设前期的地界勘测、拨地定桩、建筑物定位放线等测绘工作，还有一些地区把用地复核测量、绿地测量、人防测量、消防测量等作为单项内容列出，而这些内容在有的规划核实测量和地籍测绘会得到体现。实际上作为项目建设前期设计依据的地形图测绘也是一项很重要的测绘工作，既然是多测合一就应该将前期的地形图测绘也纳入其中。为了推进多测合一的迅速实施，各个地区纷纷出台自己的相关政策，各自为战，造成了全国范围内多测合一具体内容要求的不统一。多测合一的制度虽然有了，但其具体内容的统一性尚待国家相关部门进一步解决。

2.2.2 测绘标准的不统一

原有的标准、规范已不适合多测合一的要求。比如在进行房屋面积计算方面，有《建筑工程建筑面积计算规范》和《房产测量规范》，依据不同的规范会有不同的计算结果，而房屋面积又直接涉及人民群众的切身利益，很有可能会造成一些矛盾。长期以来，房产测绘成果的质量检验一直是一个难题，相关质检单位也无法正常开展工作。为了适应测绘发展的需要，让多测合一一致化，应进一步完善测绘法律法规体系、基础测绘保障体系、现代化测绘技术体系，加快标准化建设[1]。目前急需解决的是能否在一张图上体现所有的内容，尽快出台统一标准体系的成果图件示范文本。

2.3 测绘成果质量控制是一大考验

2..3.1 测绘单位自身的成果质量控制

在现有的测绘资质体系中，除部分甲级单位以外，大多数资质单位的业务范围比较单一，资质中只具有工程测量或不动产测绘（含地籍测绘和房产测绘）业务范围的其中一项，不能满足多测合一对于资质的要求。为了获得市场份额、增强竞争力，这些单位首先要做的就是给测绘资质办理增项，使得资质同时具有工程测量和不动产测绘两项业务范围。但是，测绘成果质量不是单纯的靠资质增项能够解决的，需要投入新的设备，原有的人员也基本不能从事新增业务，这就涉及到重新外聘或原有人员的业务培训问题，短期的培训并不能保证相关人员能够达到相应的水平，很容易造成测绘成果质量不达标，这种情况随着时间的推移会有一定的好转。

2.3.2 特殊测绘内容的质量控制

比较特殊的测绘内容里主要有两项，一项是管线测量；另一项是变形测量。

管线等隐蔽工程，由于在填埋以后很难确定其位置和埋深，所以最好能在填埋之前进行测绘，即便出现由于特殊原因导致测绘工作不能及时进行的情况，也要在填埋时做好标记和记录，只有这样才能够保证隐蔽工程测绘数据的准确性。当然，由于隐蔽工程并不是一次性完成，并且每一道工序之间衔接比较紧凑，为了不影响后续工作，势必要求隐蔽工程的测绘工作要及时跟进，而多次进入现场又会增加测绘单位的成本。所以，为了保证隐蔽工程的测绘成果质量和测绘单位的权益，最好在签订合同的时候明确约定双方在这方面的权利与义务。

变形测量包括沉降观测、位移观测、倾斜观测、裂缝观测等内容，对于工程方面的变形观测来说，观测对象主要是工业与民用建筑（包括高耸的烟囱等构筑物）、水利工程（如大坝的变形观测）、地下建筑（如隧道的变形观测）、桥梁等工程，甚至包括一些大型的机器设备。变形测量与其他的常规测量相比，有三个显著的特点。一是变形测量具有长期性。长期性是指有些变形观测从工程开始施工（比如基坑施工）就开始监测，一直到工程结束后的若干年为止。变形观测能否停止，不取决于时间的长短而是取决于观测数据能否确认观测对象的变形量是否不在变化或者变化量比较稳定并满足相应的规范要求，一般以观测周期的平均日变形量为标准。二是变形测量具有一定的周期性。周期性是指每间隔一定的时间就要重复观测一次，而变形测量的观测周期并不完全固定而是阶段性的。工程施工阶段观测频率较高，根据需要可能会达到1-3 个月观测一次，工程结束后频率逐渐降低，工程结束后的第一年观测3-4 次，第二年观测1-2 次，以后一年、两年或若干年观测一次，直至确认不需要继续观测为止。三是数据成果的高精度性。变形测量对于精度的要求最低的要达到1mm,有的会要求达到0.1mm 甚至0.01mm，远远高于常规测量的精度指标。另外，在成果的提供方面，不但要有精细化的数据成果，还要有与之对应的变形曲线图，更要对历次观测数据进行对比分析，及时给出分析报告，如果确认数据异常还要及时预警。变形观测的成果质量直接关系到观测对象的安全和人民生命财产的安全。所以，变形测量的质量控制是重中之重。

2.3.3 监管部门的质量控制

质量的控制离不开相关部门的监管，建立相应的监管制度刻不容缓。已出台的政策中都提到了建立相应的管理机构，将符合资质要求的测绘单位录入多测合一管理平台，并实行动态管理，禁止价格垄断、价格欺诈、低于成本价服务等扰乱测绘市场秩序的行为，维护了测绘市场的公平公正，这些都是保证测绘成果质量的前提条件。在具体的工作中，要强化事中事后监管。能否认真守好日常检查、随时抽查、最终验收的每一道门槛，是确保测绘成果质量达标的重要一环。好的制度要有专门的质量监管机构、专业的人去执行，测绘行业具有较强的专业性，监管人员自身的业务能力一定要强。所以，能否配备数量合理且责任心强的专业人才是质量控制的关键。现在，有些地方出台的政策中提到了质量控制的一个特殊规定，要求测绘成果要有负责该项目的注册测绘师签字并加盖执业印章后方能生效，这是一个很好的借鉴，既能保证成果质量又能促进注册测绘师制度的实施。

2.4 测绘基准不统一

测绘基准是一切测绘工作的基础[2]。工程建设领域涉及到的测绘基准包括大地基准和高程基准。有的地方测绘基础比较好，测绘基准比较统一；有的地方因为经济的原因，测绘基础较差，测绘基准并不统一；还有的地方因为地处3°带或6°带的边缘，为了减小投影变形建立了独立测绘系统。个别地区还会出现同一地区规划部门和国土部门的测绘系统不同的情况，比如规划部门用的是1954 北京坐标系，而国土部门用的是1980 西安坐标系。2000 国家大地坐标系启用后，类似情况依旧存在。高程基准也是一样，测绘工作开展较好的地区早已使用1985 国家高程基准，有的地区依旧使用1956 国家高程基准。测绘基准的统一是多测合一实施的关键，也是将来实现成果共享的关键。

2.5 测绘成果共享平台的建设

想要实现测绘成果的共享，离不开数据平台的技术支撑。由于多测合一实施的时间不长，导致关于共享方面的制度不能及时出台，平台建设相对落后。测绘成果共享平台的建设，缺乏统一的顶层设计和互联协同信息化平台，从而制约了对成果的科学及时利用[3]。共享平台的建设需要一定的人力、物力、财力，各地区经济状况的不同、重视程度的不同会造成平台建设进度的不同。另外，由于全国正处于机构改革阶段，各部门之间沟通合作的不协调，也是造成共享平台建设滞后的一个原因。所以，成果最终能否实现共享，取决于数据共享平台的建设。另外，有些基础测绘成果可能会涉及国家安全，相关部门对测绘成果的保密工作做出了相应的规定，共享的同时要注意处理好涉密的问题。

3.结束语

为了推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境，促进多测合一的顺利实施，多地已出台相关政策，建立了审核后的测绘单位数据库，实行信用等级黑名单制度，明确了测绘内容、成果保管单位、监管机构、监管责任，积极建立共享平台，为多测合一保驾护航。目前，当务之急是尽快建立全国统一的制度体系，统一的技术标准体系，只有这样才能真正做到全国一把尺、全国一盘棋，让多测合一在健康有序的轨道上良性发展。