论行政听证的实体性人权保障价值

龚向田

摘要：行政听证作为现代行政程序的核心制度，通过赋予相对人程序性人权的行使来保障相对人实体性人权。行政听证所保障的实体性人权可以表现为实体性财产权、实体性人身权以及其他实体性人权等三种样态。原则上，相对人的这些实体性人权受到行政行为的不利影响时行政主体应适用行政听证予以保障。但基于个人利益与公共利益均衡原则以及成本不大于效益原则，许多国家规定了不利行政行为作出时无需适用听证的具体事项。我国适用行政听证保障相对人实体性人权的相关制度还存在诸多缺失，亟需在拓宽适用行政听证保障相对人实体性人权的范围以及明确排除适用行政听证的具体情形等方面予以完善与发展。

关键词：行政听证;行政行为;行政相对人;实体性人权

中图分类号： 文献标志码：A

文章编号：1009-3605（2020）01-0000-00

法律程序中存在着两个层面的人权：一是实体性人权，如生命权、财产权以及自由权等;二是程序性人权，如行政程序中的陈述权、辩解权以及回避权等。双方最重要的关系表现为前者是内容，后者是形式。行政听证乃行政程序的核心，其保障相对人实体性人权价值的实现路径在于它一方面借助防止行政裁量权滥用的保障程序公正的相关措施如中立的裁决、说明理由的决定等;另一方面通过赋予相对人一系列程序权利，如提出辩解、质证及反驳的权利等，从而使相对人能有效参与到听证中来。无疑，行政听证制度通过赋予相对人一系列程序性人权的行使具有保障相对人实体性人权的价值，这已成为法学界，尤其是行政法学界的共识，但行政听证究竟应保障哪些实体性人权，制度上的规定存在诸多缺失;行政实践中存在诸多困境;学术界也无全面、系统、深入的分析与论证，因此，笔者拟就行政听证所应保障的实体性人权作一系统探讨，期冀推进行政听证的实体性人权保障价值理论的完善与发展。

一、行政听证对实体性财产权的保障

在行政听证领域，行政相对人所享有的实体性财产权至少体现在三个方面：（1）相对人对房屋、车辆等有形财产所有权或使用权;（2）相对人对专利权、商标权、著作权等无形财产的所有权或使用权;（3）相对人对土地、矿产资源、水源等自然资源的使用权等。行政主体拟作出的可能侵犯相对人实体性财产权的行政行为可分为具体行政行为与抽象行政行为，行政听证对实体性财产权的保障又可演绎为具体行政行为听证对实体性财产权的保障与抽象行政行为听证对实体性财产权的保障两种情形。

1.具体行政行为听证对实体性财产权的保障。以是否有利于行政相对人为标准，具体行政行为又可以划分（受益性行政行为与侵益性行政行为两种形态，前者指相对人的权益被赋予或义务被免除;后者指剥夺、限制相对人权益或设定相对人义务）西方大多数国家规定，只要行政主体拟作出的某种具体行政行为可能对行政相对人的财产权造成不利影响，无论是侵益性行政行为抑或是的授益性行政行为，都要履行听证的义务：正式听证或非正式听证。如德国、韩国等大陆法系国家的行政程序法典皆有所规寇英国、美国等普通法系国家基于自然公正原则或正当法律程序，行政主体拟作出某种具体决定时，如果相对人的某种实体性财产权将可能遭到此决定的不利影响，则必须适用听证程序，当然，特殊情形除外。在我国，保障实体性财产权的具体行政听证也涉及到具体的侵益性行政行为与具体的授益性行政行为，但相关制度还存在诸多缺失。

就侵益性行政行为而言，目前仅针对行政处罚、行政强制措施侵犯相对人实体性财产权的才适用行政听证，而对于行政征收、行政收费等侵益性行政行为并不适用听证程序，这显然与行政听证制度的旨趣相违背，同时也不符合现代行政的要求。而且，现有的行政处罚听证制度、行政强制措施听证制度仍很不理想，无法达到全面保障相对人实体性财产权的目的。《行政处罚法》第42条规定了行政主体应适用正式听证保障相对人实体性财产权的条件，是作出较大数额罚款等行政处罚决定之前。然而，关于“较大数额罚款等”的规定究竟是“等内等”还是“等外等”，令人十分困惑，从而导致实践中其他法规、规章制度规定不一。有的明确规定应当适用听证的财产罚限于较大数额的罚款，如《江苏省行政处罚听证程序规则》第2条的规定;有的明确列举较大数额罚款之外的其他财产罚也可以适用听证，如《海关行政处罚实施条例》第49条规定了海关在作出对相对人的没收有关货物、物品以及走私运输工具等其他财产罚之前，应当适用正式听证。我们认为，依据《行政处罚法》的立法精神，对“较大数额罚款等”财产罚的规定应理解为“等外等”，即适用听证的情形还应包括较大数额的没收非法财物、没收违法所得等。《行政强制法》第9条规定了3种侵犯相对人实体性财产权的行政强制措施，即冻结存款、汇款、扣押财物以及查封场所、设施或者财物。但该法针对这些措施仅规定了“聽取相对人的陈述和申辩”这一非正式听证程序。显然，如果行政主体查封场所、设施或者财物、扣押财物以及冻结存款、汇款拟对相对人造成严重的影响，则应通过听证会适用正式行政听证。

关于授益性行政行为在作出之前或行政主体拒绝作出某种授益性行政行为将影响相对人的实体性财产权时，原则上也应适用行政听证：或者正式行政听证（较大影响或严重影响）、或者非正式听证（一般影响）。如行政许可、物质性行政奖励、行政给付等在作出之前或遭行政主体拒绝将导致相对人的实体性财产权受影响时应适用听证程序。目前，我国物质性行政奖励、行政给付等授益性行政行为的听证还缺乏立法规定，行政许可听证制度也存在些许不足。在普通法国家，大家公认的对公民权利与自由，尤其是对公民的生计影响相当大的重要权力，即许可权，“单就这一点就要求行政程序必须公正。”《行政许可法》第47条规定了包含涉及相对人实体性财产权需要适用正式听证的情况，如该法规定，行政主体应当告知相对人或利害关系人享有要求正式听证的权利的条件是拟作出的行政许可决定直接涉及申请人与利害关系人相互间的重大利益关系，其中，“重大利益关系”当然包含重大财产利益关系。但适用行政听证的还应包括行政主体拒绝相对人对行政许可的申请、侵犯相对人“合法期待”的行政许可等情形，对此，我国《行政许可法》还未作出规定。《荷兰行政程序法》第4章第7条规定，相对人的某种申请的全部或一部分遭到行政主体的拒绝前，相对人享有获得行政主体让其发表意见的机会，即听证。因此，我国立法应借鉴他国有益经验完善授益性行政行为适用行政听证保护相对人的实体性财产权的范围。

2.抽象行政行为听证对实体性财产权的保障。抽象行政行为的标志在于其所针对的对象是不特定的相对人。抽象行政行为之所以应适用听证程序，其原因在于：（1）该行为能反复适用且针对的对象广泛而不特定;（2）如果该行为违反公正与合理原则，将对以后产生广泛而长远的危害;（3）国家即使将来能通过一定的法律程序去予以救济也将导致许多大的损失，况且国家还将负出惨重的代价来纠正此种危害。我国抽象行政行为运行的实践中，由于影响到相对人的实体性财产权应当举行听证而未实施，从而导致了政府与公民之间的对抗。如为了兴建水电站某县政府作出了一个在全县范围内未通过听证程序而强行集资的决定：第一，规定农村男劳力应无偿工作20天，女劳力应无偿工作10天;第二，规定每个干部职工除了履行超过100元的借款义务外，还应履行超过50元的捐款义务，这样导致了一个396名居民以县政府为被告的集团诉讼。在国外，为了保障相对人实体性财产权大多数国家都规定了抽象行政行为的听证程序。如日本公害补偿法第60条规定了行政立法主体制定某些命令应当经过召开审议会（如开公听会）听取相对人的意见。关于抽象行政行为的听证，美国有正式听证与非正式听证两种情形，其中，正式听证又可称为审判型听证。由于美国《联邦行政程序法》是“司法机关与国会、总统妥协的结果”，因此，无论单行法还是判例，基本上很少确定适用审判型听证程序。

我国现行法律、法规及规章皆有抽象行政行为可能侵犯相对人的实体性财产权时可以适用行政听证的规定。如《立法法》第58条规定，行政立法主体拟作出的行政法规草案可以采取听证会、座谈会、论证会等多种形式广泛听取行政立法相对人的建议或意见;《行政法规制定程序条例》第22条规定，行政立法主体对于直接涉及行政立法相对人切身利益的行政法规送审稿，可以通过举行听证会的形式，听取有关行政立法相对人的建议或意见;《规章制定程序条例》第15条规定，起草的行政立法主体对于直接涉及行政立法相对人切身利益并导致相对人有重大意见分歧的规章草案，可以通过举行听证会的形式，听取行政立法相对人意见。然而，这些规定赋予行政立法主体的裁量权较大，因为相对人的实体性财产权遭到拟作出的抽象行政行为不利影响，行政立法主体是选择“可以”适用听证程序，而非“必经的严格程序或者必须的义务性规定，更没有将其与抽象行政行为的生效要件结合起来。”因此，未来立法应对此予以完善与发展。

二、行政听证对实体性人身权的保障

通常来讲，人身权可以具体划分为人格权与身份权两种类型。人格权概念的界定需满足两个必要条件：第一，客体必须是主体依法固有的人格利益;第二，目標必须是人身自由、人格平等以及人格尊严的维护与实现。广义上的身份有两层含义：一是指主体的法律地位与资格;二是主体的身份关系与主体的社会属性、社会身份和社会地位休戚相关。《中华人民共和国民法总则》第109条规定，无论自然人的人格尊严还是人身自由都应受法律保护。第110条规定了自然人、法人以及非法人组织所享有的名誉权、荣誉权等权利。基于上述分析，我们认为，在行政法领域，行政听证所保障的实体性人身权应包括人身自由权、人格尊严权或名誉权、荣誉权、资格权等。依据对实体性人身权带来不利影响的行政行为的不同，又可细化为侵益性行政行为听证对实体性人身权的保障与授益性行政行为听证对实体性人身权的保障两种情形。

1.侵益性行政行为听证对实体性人身权的保障。日本著名的行政法学者盐野宏先生认为，法定的适用听证的范围不仅包括行政主体撤销许可、认可等对相对人不利影响较严重的行政行为，而且包括剥夺名义人的资格或地位、解除董监事的职务等对相对人不利影响较严重的行政行为。其中，“名义人的资格或地位之剥夺、董监事之解职”应属于对相对人身份权之处罚。我国《行政处罚法》第8条规定的暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照是对相对人的资格权的行政处罚，因此，也属于对相对人身份权之处罚。但根据《行政处罚法》第42条规定，只有吊销许可证或者执照的身份权处罚才能适用正式行政听证程序。我们认为，关于暂扣许可证或者执照的身份权处罚是否适用正式行政听证程序，要以对相对人不利影响的程度为标准，如果此类身份权处罚对相对人将造成严重不利影响，则应适用正式行政听证程序，否则，适用非正式行政听证程序，即可。《行政处罚法》第8条规定的警告、行政拘留属于对相对人人格权的处罚，因为警告关乎相对人的人格尊严;行政拘留关乎相对人的人身自由。但《行政处罚法》对此类人格权的处罚完全没有规定适用正式听证程序，这实在是一个较大的缺憾。“警告”是指行政处罚主体申明相对人的行为已构成违法，“要求其以后不再重犯”，告诫、谴责相对人以影响其声誉的一种处罚方式。警告虽然没有对相对人的物质财富造成直接的影响，但时代的今天，随着人们对精神生活需求的不断增长，人们对自身的声誉或名誉等人格利益十分看重，因此，如果警告在作出之前将对相对人产生较大影响时，则应适用正式听证程序。

行政拘留是行政处罚领域中限制人身自由且最为严重的处罚。《行政处罚法》第42条的第2款规定，如果相对人对人身自由限制的行政处罚有异议，行政处罚主体的处理可以适用治安管理处罚条例的相关规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第94条仅规定了治安管理处罚机关拟作出的处罚决定适用非正式听证程序，即听取治安管理相对人陈述、申辩的程序;第107条也只规定了相对人不服行政拘留决定，可以向公安机关提出暂缓执行该决定的申请，当然，前提是相对人已申请行政复议或提起行政诉讼，而根本没规定公安机关拟作出的行政拘留决定应适用正式听证程序。由此可以看出，目前，我国立法对限制人身自由的行政处罚适用正式听证程序的规定阙如。我国宪法规定了保障公民人身自由的主要条款，如第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”由于公民倘若缺乏人身自由，则缺乏行使其他任何自由的可能，因此，我们可以认为，人身自由是公民诸类权利的基本自由。美国联邦宪法修正案第5条规定，如果要剥夺任何人的生命、自由、财产，则必须适用正当法律程序;第14条也规定，无论哪个州如果要剥夺任何人的生命、自由、财产，则都应适用正当法律程序。显然，此处的“自由”内含人身自由;此处的“正当法律程序”内含行政听证程序。由于限制相对人人身自由是对相对人权利影响最严重的行政行为，而作为保障相对人实体性权益的听证制度，应优先适用于最为严重的行政处罚行为，故而，适用行政听证程序处理限制人身自由的行政处罚决定，不仅是我国行政程序法的发展态势，而且是保障相对人实体性合法权利的必然要求。此外，关于侵益性的行政强制措施也涉及了限制公民人身自由的内容，但我国《行政强制法》第9条未规定适用听证程序，根据正当程序原理，对限制公民的人身自由的行政强制措施，原则上也应适用正式听证程序，除非行政主体作出行政强制措施时情况处于紧急或危机状态。

2.授益性行政行为听证对实体性人身权的保障。授益性行政行为在作出之前或行政主体拒绝作出某种授益性行政行为将影响相对人的人身权时，原则上也应适用行政听证：或者正式行政听证（较大影响或严重影响）、或者非正式听证（一般影响）。如行政许可（某种资格）、精神性行政奖励（某种荣誉）等在作出之前可能对相对人的实体性人身权带来不利影响或遭行政主体拒绝可能导致相对人的实体性人身权受影响时应适用听证程序。目前，我国精神性行政奖励听证还缺乏立法规定，行政许可听证制度也缺失关于相对人实体性人身权受不利影响时需适用听证的规定，如缺乏行政主体授予相对人的某种资格或身份不适当、拒绝授予相对人的某种资格或身份以及侵犯相对人“合法期待”的某种资格或身份等需要适用听证程序的规定。“合法期待”是70年代以后英国司法实践所发展出的一个很重要的概念，即对征询的合法期待权利是因公法主体许诺或征询的很早确立的习惯性作法而产生的，对此，公法主体有接受征询意见的义务。英国丹宁勋爵斯密特诉英国内务大臣案件中创造了“合法期待”概念，其含义体现在两个方面：一是指行政相对人期待，对其现存的法律权利或自由在将来不被行政主体侵犯;二是行政相对人期待，在将来可以获得某种法律权利或自由。合法期待的实体性人身权适用听证所需的条件：（1）相对人希望继续拥有已经拥有的某种合法的资格或利益;（2）行政主体不同意给予相对人某种资格或不同意延续某种利益，如不同意相对人申请更换、续展、年检等情形。

三、行政听证对其他实体性人权的保障

其他实体性人权，主要指相对人的经济、社会、文化权利。此类权利是指宪法予以确认或认可的国家有义务积极采取或创造适当条件实现公民生活、身体、知识发展等诸方面合法诉求的请求权，具体包括社会保障权、适足生活水准权、健康权、受教育权、文化活动权等权利，将此类权利纳入行政听证保障范围的必要性与可行性在于，第一，《经济、社会、文化权利国际公约》不仅要求各缔约国严格遵守已规定的经济、社会、文化权利，而且为了保障该类权利的实现还要求各缔约国必须创造相应的有利条件。第二，当前，大多数国家已逐渐把经济、社会、文化权利纳入到了宪法、法律、法规等保障的轨道。以受教育权、社会保障权为例，我国已从宪法、法律层面做了较多的保障规定。关于受教育权，除了现行宪法第46条规定了公民的受教育权之外，许多规定受教育权具体内容的教育法也相继颁布，如《义务教育法》《教师法》《教育法》以及《高等教育法》等等。迄今为止，我国已初步形成了一个有中国特色社会主义的教育法律体系，这种体系的特点表现在：（1）其基础为宪法确定的基本原则;（2）其核心为教育基本法;（3）其骨干为教育专门法和行政法规;（4）其主体为教育规章、地方性法规和规章。至于社会保障权，2004年的《宪法修正案》规定了一个原则性条款，即国家必须建立健全社会保障制度（同经济发展水平相适应）。为了进一步落实宪法关于社会保障制度的规定，2010年的《社会保险法》第2条规定了诸多具体内容：（1）国家应建立涵盖基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等内容在内的社会保险制度;（2）该制度实施的前提條件是公民必须处于年老、疾病、工伤、失业以及生育等境况;（3）该制度的目的或宗旨是确保公民有依法从国家或社会获得物质帮助的权利。第三，我国《行政复议法》与《行政诉讼法》对侵犯相对人经济、社会、文化权利的行政行为已做出了相关救济的规定。如《行政复议法》第6条第9款与第10款规定了行政主体的行政行为侵犯相对人受教育权、社会保障权的救济。《行政诉讼法》（2015年施行）第12款规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，”可以提起行政诉讼，根据人权司法救济范围的拓展趋势，这里的“等合法权益”应包括受教育权等权利。有鉴于此，我们认为，在行政主体的行政行为可能侵犯相对人的经济、社会、文化权利之前设置一个有效的听证程序具有重要的意义：一方面有利于保持经济、社会、文化权利听证保障制度与经济、社会、文化权利复议、诉讼救济制度的衔接性;另一方面有利于节约成本，缓解复议、诉讼救济的压力。

国外通过行政听证保障相对人经济、社会、文化权利等其他实体性人权已逐渐成为现实。如英国通过确定受自然公正原则保护的权利范围来确定听证的范围，与福利国家相随，英国相对人的法律权利的范围逐渐扩大，因为行政主体侵害职业、社团以及俱乐部资格等其他法定权利时应适用听证，已不是理想，而是法院通过诸多判例所确定的事实;美国确定听证的范围是以受正当法律程序保护的权利的范围为标准，与行政国家相随，政府现代的社会管理职能与社会服务职能以逐渐取代传统的政治统治职能，从而使听证的适用范围不仅延伸到了教育、行政合同而且延伸到了福利津贴公共住房、政府雇员等领域。我国关于相对人经济、社会、文化权利等其他实体性人权的听证保障制度阙如，无论是侵益性行政行为对相对人经济、社会、文化权利的不利影响，抑或是授益性行政行为对相对人经济、社会、文化权利的不利影响，现有的法律规范皆无规定应适用行政听证。

可喜的是，我国极少数学者已提出了当相对人的经济、社会以及文化权利受到行政主体相关决定的不利影响时应适用行政听证的独到看法。如王克稳教授认为，作为社会经济权利的就业权、劳动权、社会保障权以及社会补助权等与作为社会文化权利的受教育权、升学权以及艺术创作权等因在行政活动中直接受到行政行为的影响，故而，立法有必要将其纳入适用听证的范围。再如马怀德教授指出，许多判例表明，行政主体有义务适用行政听证保障相对人受到行政行为不利影响的权利的范围已体现在两个方面：一是相对人法定的财产权利、人身自由权利以及合法期待的权利;二是相对人的名誉权、经济利益以及其他社会利益等。因此，我们认为，现有的各类单行法的修正以及未来统一的行政程序法的制定应对相对人的经济、社会、文化权利提供行政听证的保障，如剥夺或限制相对人的经济、社会、文化权利，并造成严重影响的侵益性行政行为在作出之前，应适用正式行政听证程序;行政给付不当或拒绝给付对相对人的经济、社会、文化权利造成严重影响的授益性行政行为在作出之前，也应适用正式行政听证程序。当然，相对人的经济、社会、文化权利等其他实体性人权受不利影响适用行政听证还必须符合三个条件：（1）行政主体的行政行为必须对这些权利产生直接影响;（2）这些权利必须是法律所保护的;（3）这种不利影响不是针对一般公众，而是针对特定对象而言的。

四、结语

综上所述，一般来说，相对人的实体性财产权、实体性人身权以及其他实体性人权受到行政主体行政行为的不利影响时应适用行政听证予以保障，情节重的，适用正式听证;情节轻的，适用非正式听证。但我们应遵循效益大于成本原则、均衡个人利益与公共利益原则与两个至关重要的原则因此，国外许多国家通过判例或法律规定确认了一些无需适用行政听证的具体事项：（1）行政行为不利于公共利益或者国家安全利益时，不适用听证，如德国《行政程序法》第28条规定，必要的公共利益受到不利影响时，应排除听证的适用。再如，在英国，国家安全是压倒一切的因素，即使公平听证权也必须服从。（2）行政行为在紧急情况作出时，不适用听证，如在紧急情况下，行政主体不适用听证程序的强制措施表现在：第一，危险动物之消灭;第二，传染病流行之防止;第三，人为火灾或自然灾害发生时之强行进入住宅等。日本《行政程序法》第13条规定，行政主体排除适用前款规定的意见陈述程序，是因为不利决定的作出处于十分紧急情形，且是为了公共利益，则可排除适用听证程序。（3）行政执行行为可排除在听证的适用范围之外，如德国《联邦行政程序法》第28条第2款第5项规定，“如果必须通过一种行政执行方法使行政措施产生效力的”，可排除听证的适用。我国适用行政听证保障相对人实体性人权的相关制度还存在诸多缺失，不仅行政听证应保障的相对人实体性人权的范围太狭窄，而且在什么情形之下相对人实体性人权的保障不适用行政听证，也无明确具体的规定。因此，我们应借鉴国外的有益经验，在未来统一的行政程序法制定中，一方面应拓宽适用行政听证保障的相对人实体性人权的范围;另一方面应明确排除适用行政听证的具体情形。

责任编辑：杨炼