乡村振兴战略保障体系的路径建构

邱春林

摘要：实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。推动乡村振兴战略落地，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，创新党的乡村治理理念、乡村治理体制机制、基层组织建设，强化金融支持保障，突出科技创新支撑，夯实人才队伍建设，在人财物等方面构筑起全方位支持乡村振兴发展的保障体系，为乡村振兴战略的实施提供强大动能和发展保障。

关键词：乡村振兴战略;保障体系;建构路径

中图分类号：C93

文献标志码：A

文章编号：1009-3605（2020）01-0053-09

十九大在党的历史上第一次明确提出乡村振兴战略。实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的總抓手。推动乡村振兴战略落地，迫切需要建构乡村振兴战略落地的保障体系，实现城乡融合发展，使乡村振兴战略发挥综合效用。

一、创新党的乡村治理理念，战略上引领乡村振兴

历史实践表明，治理理念决定治理行动，有什么样的乡村治理理念就有什么样的乡村治理行动，也就产生与之相应的治理效果。在大革命时期，毛泽东通过调查研究，总结革命经验，提出了“走工农武装割据，农村包围城市”的道路，正是在这一理念的引导下，打开了土地革命的局面，才有了农村革命根据地的兴起和发展壮大，才有了抗日民族统一战线的形成乃至解放战争的胜利。同样，在建国后，为了迅速摆脱旧中国贫穷落后的面貌，尽快实现工业化、实现建设社会主义的美好愿望，于是就有了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，有了“大跃进”“人民公社化运动”等超常规的探索与实践，有了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，乃至最终出现片面追求“一大二公”纯而又纯的无产阶级“文化大革命”，并最终使中国的社会主义建设走入误区。十一届三中全会后，正是由于重新恢复和确立了“实践是检验真理的唯一标准”，恢复了“解放思想、实事求是”的思想路线，才迎来了改革开放的春天;也正是因为有了尊重农民的主体地位和“首创精神”，才有了统分结合的双层经营体制的发展，才有了村民自治的春天。由此可见，每一次治理理念的变化，都会给社会发展带来巨大的变化。

当前，我国城市化率还不高，农村人口仍占主体，农村社会结构、农民思想观念等正处于巨变的进程中，农村治理不仅仅是农村的问题，更关系到党在农村执政基础的巩固。创新党的乡村治理理念，实现治理理念的与时俱进，是实现乡村治理现代化的关键。因此，实施乡村振兴战略，首要的是创新党的乡村治理理念。

实事求是地说，伴随改革开放的不断深入，适应时代发展需要，党的乡村治理理念一直在不断创新和发展中。从鼓励村民自治的发展，到农村税费改革，再到开展新农村建设;从党的十八大明确提出创新社会治理、改进社会治理方式、妥善处理政府与社会关系、加快推进政社分开、积极鼓励和培育各类社会组织的发展，到十八届三中全会确立实现国家治理现代化的具体目标，提出要进一步激发社会组织的活力，把一些适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织去承担办理，再到十八届四中全会提出依法治国的基本方略，无不表明党的乡村治理理念在不断调整与优化中。十八大以来，我们党更加突出地认识到了乡村治理现代化的重要性，将其纳入到国家治理体系和治理能力现代化的总目标之中，这标志着我国乡村治理进入到了一个创新治理的时代。党的十九大进一步提出乡村振兴战略，把实现乡村自治法治德治相结合、推动乡村治理体系现代化提升到了更加重要的战略位置。

然而，在具体实践中，我们仍需要进一步创新乡村治理理念。只有这样，才能从战略上引领乡村振兴。

一是要确立协同治理理念。协同治理，就是基于社会多元治理主体的前提下，为了实现整体利益，协同各方（如政府部门和经济组织、社会组织以及社会公众等多元合法治理主体），以法律法规为共同行为规范，通过相互配合与协同，有效汇聚多种力量来共同管理公共事务，实现整体大于部分之和的治理效果，最终实现公共利益最大化。“协同包括各治理主体之间的协同，也包括治理主体内部的协同。”协同治理使党和政府在制定农村政策时，能够通过各种制度、机制准确把握农村实际、了解农民需要，能够通过调动农村各治理主体的积极参与实现政策的民主化，从而使任何重大决策都建立在民主化、科学化的基础上。

二是要确立农民是乡村治理主体的理念。乡村善治的重要表现之一就是乡村治理主体由一元转为多元，而农民是参与乡村治理的主体之一，对此要充分尊重其主体地位，尤其要切实保障宪法赋予农民的个人自由和权利，创造性落实村民自治。确立农民乡村治理主体地位，在推动乡村治理实践中，就要坚持群众观点、践行群众路线、依靠农民群众、尊重农民的选择、尊重农民的创造，使农民群众真正成为乡村治理的主体;就要进一步激发包括农民自组织在内的各类主体的社会活力，切实调动广大农民投身乡村治理伟大实践的积极性、主动性、创造性。

三是要确立乡村治理法治化理念。乡村治理法治化就是在党的领导下，按照法律来管理乡村基层事务。即乡村基层的政治、经济、文化等一切活动要依照法律管理，农民的所有行为要依照法律进行，使农村基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法治化的轨道。同人民群众期待相比，目前乡村法治建设还有很多不适应的地方。处理好乡村治理中人与法、权力与法以及行为与法的关系，改变乡村治理中的人治特征、权力的随意性强制性以及运动式治理方式，都需要建立健全规范乡村治理的法治体系，发挥法治在乡村治理中的现实效力，增强乡村治理主体和参与者的法治观念。

二、创新乡村治理体制机制，制度上保障乡村振兴

“机制”指的是有机体的构造、功能及其相互关系。换句话说，就是在系统运行过程中，构成系统的各相关要素根据某些确定的原则，通过相互联系、相互衔接、相互作用所产生的促进、维系、制衡系统正常运行的带规律性的构造部件与工作方式及其运行规则的总和，如市场机制、竞争机制、用人机制等。显然，机制既有对事物进行静态分析的一面，更有侧重于描述事物运行的活动状态、概括和阐明事物的动态状况的一面，如动力机制、激励机制、控制机制、监督机制等。从治理的角度看，“机制”主要指通过某种协调模式把各个部分有机地融合为一个整体，使他们发挥体制上的功能。具体来讲，治理机制就是在治理的过程中，治理主体通过某种方式把广大农民、社会组织以及行政机构等有机地组织起来，充分发挥他们的多中心主体作用。

针对我国目前农村治理机制还存在诸如群众权益表达渠道不够畅通、公众参与公共政策制定程度较低、矛盾纠纷的各种调解机制彼此互动衔接不够等问题，需要进一步创新党的乡村治理机制，构建精细化的乡村治理新机制。

一是要进一步创新和完善党领导乡村治理工作的决策机制。各级党委和政府要站在全局和战略高度，认真履行领导推动乡村治理发展的责任，认真执行中央各项强农惠农政策，贯彻落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，真正树立城乡统筹、协调发展的思想和理念。要从完善制度入手，特别是在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现乡村治理工作是全党工作重中之重的战略思想，真正实现基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村、财政新增事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，保障公共财政向“三农”倾斜、公共设施向“三农”延伸、公共服务向“三农”覆盖。

二是要进一步创新和完善党领导乡村治理工作的论证咨询机制。要按照建立科学化、民主化和规范化的乡村治理工作决策机制的要求，整合涉农资源，加强对乡村治理改革发展理论和实践问题的调查研究。应充分发挥专家学者在乡村治理改革发展重大决策中的作用，把党口、政府口和高校、社会组织的专家学者组织起来，形成乡村治理工作的研究网络体系，围绕农村经济、农村文化、农村生态环境、农村社会发展和改革开放中遇到的全局性、战略性、综合性问题，进行深入研究、科学论证，集思广益提出对策，为党和政府提供科学的咨询论证意见，并通过社会公示和社会听证等平台广泛听取民意，以保证决策的科学性、民主性、合理性、合法性、正确性和实效性，不断提高党的乡村治理能力和水平。

三是要创新和完善党领导乡村治理工作的社会参与机制。应广泛发动各行各业、各界人士以多种方式支持和参与到乡村治理中来。各级人大、政协、民主党派、人民团体以及农村中各类民间社会组织人才荟萃、联系群众广泛，在推进乡村治理改革发展过程中各有不同优势。可以采取定期召开党委农村治理工作联席会议方式，由各级党委农村治理工作领导小组牵头，农村工作委员会负责组织协调，人大农村工作委员会、政协及各类民间组织团体参加，专门研究乡村治理问题，共同推进乡村治理改革与发展。可以依托省市县供销社组建农村合作经济组织联合会，在党委、政府领导下承担指导、协调、带动农村专业合作经济组织的发展。可以进一步探索拓展网格化治理，把资源、服务、管理放到基层，推动村民自治与多元主体参与有机结合，健全村民自我服务、政府公共服务和社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台。可以将政府行政部门中一些能转化为社会化的职能转移给农村合作经济组织联合会承担，推动政策制订与执行、监督与服务的科学分离，构建高效、有序、科学、可持续的农村社区共建共享机制，使基层有职有权有物，更好地为广大农民提供精准有效的服务和管理，更好地服务于农村和农民。

四是要建立健全促进农业、农村发展和农民增收的激励政策形成机制。主要包括以下几个方面：第一，坚持农村土地集体所有，稳步推进土地规范流转。在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。第二，建立健全农业支持保护体系，进一步完善粮食主产区利益补偿机制，完善农业补贴制度，用好世贸组织关于农业支持的有关政策。第三，倡导现代农业生产经营模式，建立并完善农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易进一步公开、公正、规范运行，进一步推进城乡要素的平等交换和公共资源均衡科学配置，从而维护农民生产要素的权益。第四，鼓励和引导商业资本向农村发展，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。第五，加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。第六，坚持统筹规划，加快户籍制度改革，稳步推进农业人口市民化。

三、创新基层组织建设，从组织上保障乡村振兴

中国共产党不仅是中国革命和建设的领导者，更是推进“两个一百年”目标任务的主心骨。只有坚持党的领导，才能充分发挥基层党组织在推进乡村治理现代化的领导核心作用，才能更好地调动各方面的积极性、主动性和创造性，投入到乡村治理现代化的实践中去。

在推动乡村振兴中，要着力打造农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，深化村民自治实践。加强农村基层服务型党组织建设，就是要推动基层党组织和党员把服务群众、做群众工作作为主要任务和基本职责，寓领导和管理于服务之中，充分发挥基层党组织在推动农村发展、服务农民群众、凝聚各方人心、促进和谐发展等方面的核心作用，使基层党组织成为团结带领群眾贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。这是推动实现党的乡村治理能力现代化的核心和关键。目前，我国有430多万个基层党组织，有超过9000万名党员活跃在这些组织中。落实党的路线方针政策和各项任务靠的就是这些基层组织;提高社会管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量也是这些党的基层组织。为切实发挥基层党组织的战斗堡垒作用，就要进一步加大基层党组织的建设力度，着力提升基层党组织的战斗力。具体可从以下几个方面入手：

一是要切实增强基层党员服务群众、做好群众工作的意识。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，要主动适应新形势新任务，充分发挥党组织在凝聚人心、推动发展、促进和谐方面的积极作用。要把服务群众、做好群众工作的意识转化为现实工作的动力，健全农村基层综合服务管理平台，借助网络、手机等现代科技手段，推进服务方式方法的与时俱进，及时反映和协调广大农民群众不同方面、不同层次的利益诉求。

二是要以改革创新的精神，创新基层党建，不断扩大农村基层党组织的覆盖面，构建农村网格化治理新格局。要以农村网格化治理、社会化服务为导向，进一步创新基层组织设置方式，扩大党的工作覆盖面。要经常深入基层，及时把握基层党组织建设现状，不断增强基层党组织的活力和凝聚力，逐步实现党组织和党的工作的全覆盖。

三是要进一步建立健全党员联系服务群众机制。要在广泛推行党员干部直接联系群众制度的同时，大力支持工会、共青团、妇联等群团组织切实发挥密切联系农民群众的桥梁纽带作用。要进一步拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，健全信访联席会议制度。领导干部要定期下访、定期接访，着力解决广大农民群众反映强烈的突出问题，切实维护农民群众的合法权益，真正把广大农民群众团结在党的周围。

总之，全面推进基层党组织建设，是充分发挥党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众优势的需要，是实现变基层党组织的组织资源为基层治理现代化资源优势的需要。因此，必须稳步增加对基层工作的投入，保证基层组织有人管事、有钱办事、有场所议事，从而为基层党组织服务群众、做好群众工作提供有力保障。

四、整合乡村治理投入，物质上保障乡村振兴

不可否认，我国长期以来对农业、农村、农民实行的政策是“多取少予”，从历史上的工农业剪刀差，到今天的城乡地价不同，采取的都是所谓“取”的政策。长期以来，对农业投入不足，形成了典型城乡二元体制，严重制约了农村治理发展。可喜的是，进入新世纪以来，农村经济发展模式有所调整和变化，开始进入工业反哺农业的新阶段，走城乡融合发展道路。

当前，乡村振兴的一个突出问题是投入资源不足。其主要表现在：农业基础设施落后，农业生产技术缺乏，农民对生活环境和社会保障心存后顾之忧，村集体经济脆弱，发展缓慢，农村公共服务不到位，农村社会保障水平偏低，农民增收途径偏少，动力不足。原因当然是多方面的，既有历史的原因，也有现实的问题。

农村基层党组织要健康运转，就必须有足够的经费支撑，但从当前农村基层党组织的现实处境看，还存在诸多困难。具体表现在：一是财政投入总量不足。长期以来，我国城乡二元体制对立，导致对农村治理，特别是涉农公共财政的投入严重不足。近年来，虽然各级政府出台了不少强农惠农政策，但公共财政投入农村的规模仍然不足。笔者曾对2016年、2017年的财政数据进行统计分析，以“农林水事务”支出为例，发现中央财政用于“农林水事务”方面的支出，2016年合计为18587.4亿元、2017合计为19089亿元，“农林水事务”方面的支出占全国财政支出的比重分别为9.9%、9.4%，但这时期农村居住人口还有5.7亿，占比41.48%。显然，相对于我国农村人口比例来说，公共财政投入的比重过低。二是中央财政支持的专项资金过多，导致资金分散，难以形成合力，而且这些项目资金属于竞争性资金，还会衍生出所谓“跑部钱进”的不良现象，加之监管难度大，难以保证资金效益的最大化。三是投入方向不尽合理。据统计，财政支农支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，本就有限的资金多用于养人上，并没有被用到为农民提供基本公共服务上来。

当前，我国经济正处于整体转型阶段，经济下行压力依然较大，农村经济转型更面临着许多新的挑战和考验。近年来，虽然各级财政开始重视“三农”工作，不断加大对“三农”的支持和投入力度，国家对农村的投入也呈不断增长的态势，初步形成了比较适合我国现阶段国情、具有中国特色的农村投入机制，初步形成了具有中国特色、符合中国国情和农村发展需要的支农强农惠农政策支持体系，但是，就总量而言，这些投入对于广大农村发展需要来说是远远不够的。据初步测算：“到2020年，我国农村建设在产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等六个方面的资金需求总额为18万亿元左右。”而目前，一方面，中央财政支持保障力度不足，同国际惯例相比，我国中央政府承担的支农责任偏小，地方政府财政承担了支农的主体责任，加之囿于监督约束成本过高，中央财政支农资金的监管成本过高，难以保证资金效益最大化。另一方面，在引导社会资金进入乡村治理方面的体制机制还存在一些问题;城乡二元体制发展的历史欠账，进一步加剧了乡村治理的难度;不尽合理的政绩观也导致地方政府更多地关注工业、城镇发展，一些地方政府的兴奋点集中在搞政绩工程、招商引资等方面，很难关注到乡村的发展。

面对乡村振兴的压力和现实紧迫性，提高党的乡村治理能力现代化，就要切实构建起党的乡村振兴投入保障机制，进一步凝聚发展的力量，聚集有效的资源，以市场为导向，走出一条产业化经营、科学发展、和谐发展、可持续发展之路。对此，需要进一步整合各类支农资金，形成形式多样、统一有序、运行高效的有机联动载体，努力实现村级集体经济的发展壮大，为乡村振兴提供坚实的经济基础。具体而言，需要做好三个方面的工作：一是加大中央财政对农村的一般转移支付，加大省、市、县各级财政对乡村治理的投入力度，并形成逐年增长的稳定机制。乡村治理投入重点用于健全农村服务体系，加强农村社区服务设施建设，并使其运转逐步规范化、制度化、均等化。二是扩大农村基本公共服务的覆盖面。以农村“一站式”社区服务体系和服务网点建设为载体，推进农村社区服务尽快实现网格化、全覆盖。三是进一步推动乡村社会治理资源的整合提升，从政策导向、力量配置、经费装备等方面导向基层、支持基层，着力推动政法、信访、司法、民政等部门联合办公，着力增强服务基层的活力和实力。

五、加大生态科技创新，科技上支撑乡村振兴

乡村振兴，生态宜居是关键。良好的生态环境是乡村振兴最大的优势和宝贵财富。乡村振兴战略描绘出的一幅“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的振兴图景，也恰恰展现了乡村生态现代化的发展愿景和目标。习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表的重要讲话中指出，新时代推进生态文明建设，要坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。为此就要在推进乡村振兴实践中贯彻落实好“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，加大生态科技投入与创新力度，稳步推动乡村生态现代化。这是推动乡村振兴战略，实现百姓富、生态美的基础。对此，需要从三个方面着手：

一是大力发展生态科技，为乡村生態经济建设提供技术支撑。推动乡村生态现代化的关键在于科技创新，没有创新科技的支撑，实现绿色发展、实现乡村生态现代化是不可想象的。正如马克思所指出的：“劳动生产力是随着科学和技术的不断进步而不断发展的，那么旧的机器、工具、器械等等就会被效率更高的、从功效来说更便宜的机器、工具和器械等等所代替。”

二是要坚持政府主导，构筑乡村生态现代化的长效机制。习近平总书记曾指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障……加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气”。事实上，实现乡村生态现代化受益的是整个国家，因为它是开放的、共享的。乡村生态现代化建设需要大量投资，而农民本身收入较少，城乡二元结构差距较大，因此不能也不应该让农民承担过重的长期投资。这就需要政府发挥主导作用，加大对乡村生态现代化政策支持力度，构建实施积极有效的生态补偿机制，形成乡村生态现代化的长效制度保障。

三是落实群众参与战略，夯实乡村生态现代化的群众基础。“农村生态现代化不仅仅是农村经济的生态现代化，还包括农村制度的生态现代化、农民消费的生态现代化、农民思想观念的生态现代化等诸多方面。农民的生态环保意识水平从根本上直接关系到农村生态环境的好坏。”农民是乡村生态现代化建设的主力军，没有农民的参与支持，实现乡村生态现代化的目标也只能是一种臆想。

六、加大农村人才队伍建设，从人才上支持乡村振兴

农村要发展，农民要富裕，乡村要振兴，无疑，需要基层工作人员共同努力。当前，实现乡村振兴是实现“两个一百年”奋斗目标的最大短板，其根本出路在于科技，关键是人才。对此，亟需进一步加大农村人才队伍建设力度。只有努力造就更多的乡土人才，拓宽智力、技术、管理等下乡渠道，才能为乡村振兴战略的实施提供可靠的人才保障。

一是要着力加大农村基层干部培训力度，特别是进一步加大农村党支部书记培训力度，强化其组织能力建设。如前所述，加大培训力度，不断提升基层支部书记的创新能力、执行能力，提升基层支部书记带领群众推动事业发展的能力，是推进乡村振兴战略落地的核心和关键。二是进一步加大农村基层农技推广专业队伍建设力度。要积极鼓励和支持地方高校，尤其是职业院校根据地方经济社会发展和乡村振兴对各类人才的现实需求，在专业设置、教育资源利用等方面大胆创新，要形成定期选送县、镇农业技术推广业务骨干到省、市参加业务知识培训和到大中专院校进行知识更新培训的长效机制，着力培养一批农业职业经理人、經纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人等，夯实乡村振兴的人才保障。三是加大新型职业农民培育力度，特别是进一步加大对乡村现有规模户、专业户的培训力度。要创新培训机制，鼓励各地有条件的农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等各类市场主体承担相关培训;要根据乡村振兴发展需要，遴选具备条件的市、县开展新型职业农民职称评定试点，着力将其打造成为乡村振兴的重要力量;要充分发挥农民专业合作社在带动农户实现与现代农业有机衔接方面的不可替代优势。四是继续实施“大学生村官”“三支一扶”“千岗计划”等政策，支持和鼓励大学毕业生到农村工作，为农村工作注入生机和活力。五是构建吸引社会各界投身乡村振兴的有效激励机制。对此，可以充分利用“乡情乡愁”的特殊情感纽带，鼓励企业家、党政干部、专家学者、律师等，通过诸如下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、法律服务等方式服务乡村振兴事业;可以通过创新机制、创造条件，强化服务和引导，吸引更多人才投身现代农业，引导工商资本参与乡村振兴。

一言以蔽之，实施乡村振兴战略是一项系统工程，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在党的坚强领导下，充分调动广大基层干部群众的积极性、主动性和创造性;创新基层组织建设，创新乡村治理体制机制，强化金融支持保障，突出科技创新支撑以及人才队伍建设，构筑起人财物全方位支持乡村振兴发展的保障体系。只有这样，才能为乡村振兴战略的实施提供强大的动力支持和发展保障，才能为实现“两个一百”年的奋斗目标夯实基础。

责任编辑：曹桂芝