政府职能转变下安徽省体育社会组织发展

郑 贺，孙幸兰，夏晓东，郁 洋

(淮北师范大学体育学院，安徽 淮北 235000)

政府职能转变，是指行政机关根据国家和社会发展的需要，对本来由政府担负的职责、功能、作用范围、内容和方式进行转变。体育社会组织是以普及科学健身知识、传授体育技能、指导并组织开展体育竞赛和全民健身活动，维护体育公民权益为宗旨和使命的组织。当前，国家正在推动政府职能转变，体育社会组织发展迎来了新的机遇和挑战，因此引导体育社会组织向独立法人组织转变，推动其向社会化、法治化、高效化发展，提高体育社会组织承接全民健身服务与竞技体育发展的能力刻不容缓。

改革开放以来，我国已经进行了多次机构改革。1988年第二次机构改革首次提出“转变政府职能”并将其作为机构改革的关键[1]。2012年5月发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中[2]，明确指出把适合由社会承担的“购买服务等方式”交给社会组织承担。2012年11月，党的十八大报告指出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。[3]2013年5月14日，李克强总理在国务院会议上再次强调加大购买基本公共服务的力度。随后召开的十八届三中全会对充分发挥社会组织的作用、增进与社会组织密切合作和实现政府与社会的互动进行了强调。2014年《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》印发实施，指出：“通过政府购买服务等多种方式，积极支持群众健身消费”、逐步构建“政府部门管理、体育组织实施、社会公众参与”的全民健身新格局。[4]2015年，刘鹏局长在全国体育局长会议上讲话中明确讲道：“发挥群众性体育社会组织作用”。[5]2016年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确指出：“处理好‘放’和‘管’的关系”，促进社会组织能够健康有序发展。”[6]2016年10月25日颁布的《“健康中国2030”规划纲要》指出“加强全民健身组织网络建设，扶持和引导基层体育社会组织发展”。[7]：2017年10月，党的十九大报告指出：“加强和创新社会治理”“发挥社会组织作用”“打造共建共治共享的社会治理格局”。[8]2019年8月颁布的《体育强国建设纲要》中提道：“到2035年，形成政府主导有力、社会规范有序、市场充满活力、人民积极参与、社会组织健康发展、公共服务完善、与基本实现现代化相适应的体育发展新格局，体育治理体系和治理能力实现现代化”。[9]从以上分析可以看到，随着国家政府行政机关的职能转变和社会组织改革的顺利推进，体育社会组织已然成为推动各项体育运动发展的主力军，体育社会组织必将在实现“体育强国梦”中贡献应有的力量。

1 安徽省体育社会组织运行结构

体育社会组织包括体育社团、民办非企业单位、基金会以及自发性群众组织等，这四种组织类型在安徽都存在(见图1)。其中，体育社团类型比较多，安徽省体育社团的主体是各级体育协会，是体育社会组织的主力军；当前，安徽省体育民办非企业单位的主要存在形式是体育俱乐部和以武校为代表的各类民办学校等；截至2019年3月6日，全国共有7 201家基金会，其中体育基金会有74家[10]，安徽省只有一家体育基金会。相比而言，经济发达、重视体育运动的省份拥有的体育基金会数量较多，例如广东省的体育基金会有18家。自发性群众体育组织是指群众自发成立的，以不同体育兴趣、爱好、目的聚合在一起的群体，它们开展丰富多样的体育活动，通过学习、练习、竞赛、展示交流等活动使社会的个体凝聚成为最广泛的体育参与群体。相比而言，自发性群众体育组织数量是最多的，也是最活跃的，已逐步成为提供多元化体育供给的一支重要力量[11]。

图1 安徽省体育社会组织结构图

安徽省副省长谢广祥分别在2014、2017年的安徽省全民健身工作委员会会议上指出：“要发挥好专业协会和各类行业组织的作用，对协会、行业组织做得了、做得好的事，政府要放手，实现从办体育向管体育转变，从体育管理向体育治理转变，做到宏观管好、微观放活、公共服务托底，努力形成职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的良好格局。”[12]体育社会组织要“成为政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织，推进全民健身组织网络向基层延伸”[13]。安徽省副省长王翠凤在2018年安徽省体育工作会议上提到要着力丰富赛事供给时指出：“在方式上，可交由各运动协会进行市场化、社会化运作”[14]。2019年11月，安徽省财政厅和体育局联合印发了《安徽省体育局政府购买服务指导性目录》通知，进一步明确了政府购买服务的内容和路径。当前政府购买社会服务正有序推进，如2019年安徽省足球、篮球、乒乓球、羽毛球和广场舞省市县三级业余联赛，建立了由体育行政部门主办、项目协会组织实施、相关部门共同参与、社会力量积极支持的工作机制。

当前政府行政机关职能的转变给体育社会组织运行带来了有益影响，但由于“全能型政府”思想观念根深蒂固，操作层面的配套政策与措施还不完善，同时在一些体育行政部门人员看来，体育社会组织改革是一项极富挑战性甚至“费力不讨好”的“苦差事”，体育部门应对改革任务往往力不从心[15]。让“服务型政府”发挥对体育社会组织的健康发展的促进作用尚需时日。除此之外，体育社会组织的自身运行也存在一些问题：例如，体育社会组织内控能力弱，制度建构和内生动力受到约束[16]；监督难度大，评估机制不健全；筹资渠道单一，缺乏自主发展空间；资源配置不均衡，资源供给面临公平问题，特别是省一级的项目协会还存在着“政社不分、政事不分、政企不分”的职能和身份混淆。因此，进一步改进社会治理的方式、激发社会组织活力和推进治理体系与治理能力现代化依然任重而道远。

2 安徽省体育社会组织发展状况

2013年5 月，安徽出台了《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》，同年8月印发《安徽省体育类民办非企业单位直接登记管理暂行办法》，有力推动了安徽体育社会组织发展。2016年全省新成立体育社会组织167个，新发展会员人数58 369人[17]；2017年，全省新成立体育社会组织180个，新发展会员47 166人[13]。截止到2018年6月30日，全省共有各级体育社会组织2 146个，其中省级80个，市、县(市、区)级2 066个，全省会员总数158.58万人[14]。2016年12月，安徽省人民政府印发《安徽省全民健身实施计划(2016—2020年)》中提道：到2020年体育社会组织总量达到2 300个、会员人数达到160万人。[18]从近几年的发展趋势看，应该能够完成甚至超额完成计划中的体育社会组织总量目标。

安徽省体育社会组织的发展离不开各市体育部门的努力，应该说安徽省各地市在社会组织的建设上都取得了一定的成绩。合肥市通过政府购买服务、社团等级评估、协调保障资源、鼓励举办活动等手段促进了各类体育社会组织强化自身建设、提升管理水平、增强造血功能、激发发展活力。社会体育组织承办了“全国百城千村健身气功展示交流大会”“安徽省最强舞王广场舞大赛合肥市选拔赛”“端午龙舟赛”等一系列全民健身活动，各级体育社会组织百花齐放。亳州市体育局专门组织体育社会组织负责人和业务骨干培训班，与市民政局共同拟定《体育社会组织管理办法》，出台《亳州市体育社会组织扶持奖励办法》《市全民健身赛事活动经费补贴办法》等相关文件，着力加强体育社会组织建设，把体育社会组织培育成为建设公共体育服务体系的重要力量。滁州市出台了《单项体育协会管理办法》和《单项体育协会年度工作考评制度》，通过奖励激励措施，有效提高了各体育社团自发开展全民健身活动的积极性。淮北体育社会组织建设5年来保持中高速发展，加快推动全民健身组织网络向基层延伸，加快乡镇(街道)体育总会建设。截至2019年底，淮北市乡镇(街道)体育总会数量比例已达62.5 %。淮北市每万人拥有体育社会组织0.35个，体育社会组织总量达到79个(其中市级42个，县区37个)，会员人数6万人，超过淮北市《全民健身实施计划(2016—2020年)》中制定的50个社会组织和5万个会员的目标数。

安徽省体育社会组织在发展中仍存在诸多的问题。其一，从政策层面来看，当前安徽省相关制度及法律法规尚需完善。确切地说，与体育社会组织发展相关的税收优惠政策尚未完善，尽管地方各级政府出台了相关的免税减税政策，但是缺乏执行力度，导致体育社会组织发展的配套措施难以真正落实，无论是在制度层面还是操作层面都与预期有较大差距。同时政府购买体育社会组织服务的成效不尽如人意，具体表现为：一是购买行为“运动化”，缺乏长效机制；二是购买行为“内部化”，服务提供方与购买方存在“近亲”关系。其二,从社会层面看,首先体育社会组织的社会认可度较低。社会认可是体育社会组织能否持续发展的重要推动力。从当前的现状来看，安徽省体育社会组织在社会层面的认可度并不高。不仅如此，本作为公益性的社会体育组织却顶着政府的帽子，谋取个人或小团体的利益，从而降低了其在群众中的认同感。如各市一级的体育协会独揽着教练员、裁判员的培训和发证权力，有些协会由于操作的不规范和缺乏透明度，在社会上造成了不好的影响，同时各协会收费也比较混乱，如某单项国家二级裁判的培训收费在200～1 000元不等，收费标准制定的随意性很大。其次，社会支持力度有限。社会支持是保障体育社会组织正常运营的重要因素，但就目前的情况来看，除了一些知名的体育社会组织之外，相当多体育社会组织的运行资金都十分紧张，在社会上影响力有限，企业在这一领域投入与产出的比较低，导致都不愿意为其投资。再次，社会参与意识淡薄。一方面，体育社会组织寻求政府简政放权，为其解除束缚，提供更多的政策与资金支持。另一方面，“包办型”政府的观念意识根深蒂固，自身提供社会服务的主动性不足、热情不高、责任感不强。这种固有思维模式以及观念意识在很大程度上制约了体育社会组织的发展。

3 安徽省体育社会组织活动开展情况

安徽省每年举行大量的全民健身活动，群众健身热情高涨。2016年，全省组织百人以上的群众体育活动2 246次，直接参与人数299.91万人次；2017年，全省组织百人以上群众体育活动2 508次，直接参与人数305万人次；2018年，组织百人以上群众体育活动3 127次，直接参与人数361万人次；2019年，组织百人以上群众体育活动4 262次，直接参与人数414万人次。随着“放管服”改革的不断深入，体育社会组织被赋予了越来越多的功能，在众多的群众体育活动中扮演着重要的角色。如铜陵市体育社会组织年举办各类群体活动200余场次，群众参与人数达10万人次以上。各社会组织积极承接政府职能转移的培训活动，如各市足球协会开展的中国足协教练员等级培训，各协会开展的裁判员等级培训等；还包括一些非证书的培训活动，如合肥市健身气功协会在全市开展健身气功进基层巡回教学活动。承办比赛方面，如2017—2019连续三年举办的徽商银行杯“健康安徽”2019环江淮万人骑行大赛都有众多体育社会组织的身影，一些体育社会组织通过承接比赛打造出一批品牌赛事，如淮北市羽毛球协会承办的全国青少年羽毛球赛、淮北市自行车协会承办的环华家湖山地自行车赛，环华家湖山地自行车赛还被安徽省体育局命名为安徽省全民健身十大品牌赛事。体育社会组织还组队参加比赛，如组队参加安徽省全民健身休闲大会等各类群众体育赛事。但安徽省与同在长三角的兄弟省份相比仍然有很大的差距。2018年，江苏省苏州市由体育社会组织牵头举办的体育赛事活动超过3 000项次，直接参与人群逾百万人次。苏州市体育部门加快推进政府职能转移，推动体育社会组织成为开展赛事活动的生力军的做法值得学习和借鉴。

组织要顺利开展活动，场地是其中重要的保障。安徽省全民健身实施计划(2016—2020)中明确提出全力推进体育场地设施建设，重点建设中小型、亲民、便民、利民的全民健身场地设施。而这些体育设施的建设又可以满足体育社会组织开展活动的需要。副省长王翠凤在2018年安徽省体育工作会议上的讲话指出：“要着力建好群众身边场地”、做到“农村公共体育设施实现行政村全覆盖”。[14]省体育局高维岭局长在2018年全省体育局长会议上讲道：“截至2017年底，全省人均体育场地面积1.47平方米，城市社区15分钟健身圈初步形成。”[14]这些场地的修建一定程度上缓解了老百姓健身场地的缺失，对体育社会组织开展各种活动起到了很大的促进作用。应该说近5年，安徽省各市都加大了体育场地建设的步伐，特别是全民健身路径、全民健身广场、全民健身苑等便民体育设施的建设，丰富了社区群众的精神文化生活，满足了他们的体育健身需求，让群众获得感和幸福感进一步增强。合肥市2015年新建100个全民健身苑、6个笼式体育健身场，新增全民健身活动站点54个，城市居民已基本达到10分钟健身圈条件[17]；2016年新建100个全民健身苑、6个笼式多功能健身场和7个乡镇全民健身广场[13]；2017年再建100个全民健身苑、6个笼式多功能健身场和7个乡镇全民健身广场[14]；2018年建成2个体育特色小镇、3个体育公园、150个全民健身苑、16个笼式多功能健身场、4个三人制笼式篮球场和7个乡镇全民健身广场[19]。亳州市积极建设“社区文体中心”，2019年12月5个新建社区文体中心正式对外开放。目前，亳州市主城区已经有12个社区文体中心开放运营，每个社区文体中心可以辐射周边群众5万人。每个社区文体中心内设健身区、免费体质检测区、运动康复区、休闲区、文艺培训区、免费图书阅览区、球类场地以及武术培训区等。阜阳市2019年新建健身路径172套、小型室内全民健身中心37个、多功能运动场37个、全民健身广场38个、篮球场14个、羽毛球场3个，新增体育面积187 400平方米，全市人均体育场地面积达到1.67平方米。淮北市亦多渠道加大社区体育场地建设。蚌埠市以承办2018年省运会为契机，加强体育设施建设，增强群众获得感，市体育中心、龙子湖体育公园、龙子湖区和禹会区全民健身中心等项目相继建成，同时中心城区18个零星地块规划新建足球、篮球、网球、羽毛球和乒乓球等群众性体育设施。

体育社会组织要发展，就必须吸收更多的人参与其中，参与的人多了，活动也就自然而然多了。新时代体育社会组织需要展现“人人参与，人人健身，人人快乐，人人健康，人人幸福”价值观念[20]。近年来，安徽省全民健身指导和志愿者队伍不断壮大，注册各级社会体育指导员12万人。2016年，全年培训社会体育指导员16 372人，其中国家级128人、一级3 663人、二级3 932人、三级8 649人[17]。2017年，全年培训各级社会体育指导员16 959人，其中国家级252人、一级3 333人、二级5 137人、三级8 237人[13]。各地市都加大对体育社会指导员的培训力度，如淮北市长期以来重视社会体育指导员培训，充分利用淮北师范大学一级社会体育指导员培训基地的资源优势，自2016年以来共培训各级各类社会体育指导员3 000余名。截至2019年底，淮北市平均每千人拥有公益社会体育指导员2.3个，社会体育指导员共计5 275人。

4 安徽体育社会组织发展路径

4.1 做好“放管服”，发挥政府的主导作用

2015年5月12日，国务院在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出了“放管服”的概念。放管服，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”即简政放权，降低准入门槛。“管”即创新监管，促进公平竞争。“服”即高效服务，营造便利环境。安徽省体育局李军局长在2020年全省体育局长会议上指出：抓好抓实群众体育发展，做好“放”的文章。一要建好设施，夯实“放”的基础；二要深化改革，畅通“放”的渠道；三要规范管理，提升“放”的质量；四要优化服务，确保“放”的实效。抓好抓实群众体育发展，做好“放”的文章。政府承担的体育服务职能需要通过向社会购买的方式来实现“放”，体育社会组织要做好“接”的准备，为政府职能的转变创造必要的条件。政府通过“放”促使体育社会组织由前期的服务主体向承接主体转变。

政府不能单纯地一放了之，还要进一步做好“管”和“服”。2019年，体育总局出台《关于对体育协会加强监督管理的意见》，确保体育协会既不能走软弱松散的“老路”，也不能踏上“歧途”。同时政府向“服务”转变也不能仅仅停留在口头上，更应该落实在行动中，加大扶持力度，特别是在政策优惠和经费投入方面给予一定倾斜，树立一部分典型且有一定影响力的体育社会组织，以此带动整个体育社会组织的发展壮大，真正让体育社会组织有能力承担政府的职能转移。政府部门与体育社会组织之间应形成一种良性、互动和共享的机制，以此实现协调合作有力、协同治理有度的高效运行[21]。虽然关于政府职能转变和社会组织改革的宏观政策密集出台，但在具体如何实施、政策如何落地上仍缺乏有效的措施。因此，政府要把“放管服”落地，切实发挥政府的主导作用，助推体育社会组织腾飞。

4.2 提升自我，主动对接，发挥主体作用

体育社会组织要主动担当，加强体育社会组织建设是满足群众体育参与需求的重要保证。体育社会组织要想取得长足的发展，在强调政府责任的同时，还必须加强其自身能力建设。一是体育社会组织应明确自身的社会担当，积极回应群众的体育需求，根据群众的体育需求来设置和调整服务内容；二是要加强自主性，提升公共体育服务能力，真正成为体育行政主管部门可以信赖和托付的伙伴，从而赢得政府和社会的认同与支持，也为自己赢得生存与发展的空间。

当前体育社会组织仍然面临着规模偏小、结构有待优化、活力不足、治理结构不完善、政社关系不清、组织能力不足等问题[22]。体育社会组织中大批公办组织正面临过渡转型期，而民间组织的发育程度参差不齐，体育人才相对匮乏，专业服务能力亟待提升[23]。许多学者都提出，体育社会组织要加强自身能力建设，提升“内功”，提高体育公共服务质量[24-25]。同时“社会组织自身生存能力不足和公信力不足等问题”[26]在体育社会组织中更为普遍。因此，体育社会组织应不断提升自律能力、强化组织章程和组织制度建设，加强内部控制和人员培训[16],进一步提高内部治理机构的能力，提升社会体育组织的公信力[27],提高自身服务能力和水平，从而赢得自身发展生存的空间以及政府和社会的认同与支持[28]。

4.3 加强基层组织党的建设，发挥党组织战斗堡垒作用

2015年5月，《中国共产党党组工作条例(试行)》颁布；2015年9月，《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》出台；2016年8月21日，《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》实施。三个中央层面的文件都强调了党对社会组织工作的领导，社会组织可以设立党组。

在社会组织中开展党建工作，既是党构建社会主义和谐社会的必然要求，也是保障社会组织自身健康成长的重要途径。要改变人们惯性的认识，不能把“松散”“无序”作为社会组织的代名词。安徽省体育局出台了《加强省级体育社团党组织建设的指导意见》，局系统建立了11个协会党支部，选派了5名党建工作指导员，成立了省体总秘书处党建办，省级单项体育协会实现了党的组织和工作全覆盖。在省级体育社会组织建立党组织的引领下，一些基层体育社会组织也陆续建立了党组织，并有力保障了组织的健康发展。如成立于2014年的淮北南山空竹协会党支部，现有正式党员15名，该党支部自成立以来，立足自身优势，围绕“以党建促发展”的整体思路，坚持党员示范带头、服务协会、服务会员的工作方式，助力协会快速发展，并于2018年获省级“五抓五送”活动奖补。党支部的建立为党员特别是为退休党员提供了丰富的组织活动内容，同时为协会的后续建设提供了强有力的保障。实现体育社会组织的繁荣与发展，必须坚持中国共产党的领导，顺“势”走一条具有中国特色的体育社会组织发展之路。[29]在一些突发公共事件面前，安徽体育社会组织体现了社会团体的担当和奉献精神。为抗击新冠肺炎疫情，池州市老年人体育协会党支部开展爱心捐款，协会将所募集资金41 270元交给市慈善协会，支援池州市抗击新冠肺炎。

4.4 新时代，新使命，为共建共治共享社会助力

新时代必然有新使命。对体育社会组织来说，也必然被赋予了新的应然使命[29]。新时代体育社会组织治理应更加凸显全局性、前瞻性和动态性的时代定位，密切关注人民群众日益增长的美好生活的体育需要，把握体育发展规律和社会嬗递脉络，将治理行为的谋划和布局贯穿至组织发展全周期[30]。

体育社会组织具有重要的社会属性，肩负着重大的社会责任[31]，体育社会组织要在当前推进社会治理体系和治理能力现代化的浪潮中，敢为人先，敢于承担历史使命并积极应对自身发展的挑战，促进体育社会组织从政府的“伙计”转变为强大的自治主体，走向“政府+社会”的深层治理阶段[32]，打造共建共治共享社会。如黄山黟县体育总会积极探索“体育+旅游”融合发展新路子，将体育融入扶贫，不断探索精准扶贫的“体育路径”，用体育做杠杆，以“体育+”理念助力扶贫，变“输血”为“造血”，为体育社会组织承担新使命做了很好的示范。“创新驱动发展”是中国经济步入新常态转型时期提出的重要举措，体育社会组织要通过制度创新、模式创新、理念创新和技术创新等举措，在新时代赋予的新使命下为共建共治共享社会助力。

(注：文中没有标注的数字和事例均来源于安徽省各市上报的材料和走访实录)